【摘要】嘉禾紧紧围绕建设城乡一体化示范县的目标，在城乡一体化建设中牢固树立安全发展理念，把应急管理体系与城乡一体化同步建设，探索出了一条具有嘉禾特色的城乡一体化应急管理体系和工作模式。本文试图通过分析嘉禾县应急管理体系建设的现状及存在的问题，并借鉴其它县区政府应急管理工作经验，探寻新发展理念下基层县区政府应急管理体系建设的对策。
【关键词】城乡一体化; 应急管理体系; 现状; 问题; 对策
自2009年嘉禾县率先在全省实施城乡一体化发展战略以来，嘉禾紧紧围绕建设城乡一体化示范县的目标，在城乡一体化建设中牢固树立安全发展理念，以“一案三制”为主核，组织机构为主线，把应急管理体系与城乡一体化同步建设，探索出了一条具有嘉禾特色的城乡一体化应急管理体系和工作模式。目前，嘉禾应急科普宣教深入人心，应急值守规范有序，突发事件处置快速高效，政府行政能力和群众满意度大大提高。现有“全市基层应急管理示范单位”五个，“湖南省基层应急管理示范单位”一个。本文试图通过分析嘉禾县应急管理体系建设的现状及存在的问题，并借鉴其它县区政府应急管理工作经验，探寻新发展理念下基层县区政府应急管理体系建设的对策。
一、当前嘉禾应急管理体系建设的现状及其主要问题
(一)嘉禾县的基本情况
嘉禾位于湖南省郴州、永州两市六县交汇处，地形似枫叶。东、南、西三面环山，是典型的南方丘陵地区。现辖普满乡，珠泉、晋屏、行廊、坦坪、塘村、龙潭、广发、袁家镇、石桥9个镇，总面积699.05平方千米，总人口42.70万人，县人民政府驻地珠泉镇。相传秦始皇曾遣50万人戍守五岭，在此囤粮、驻兵防城堡。据嘉禾县志记载，明末清初，为防治南岭山匪患，割桂阳、临武三乡六里设嘉禾县。因此，嘉禾县具有历史悠久的应急文化底蕴。如今，京珠复线、厦蓉高速在境内交汇，形成大交通十字架。在200公里范围内有平汝、京珠、二广、沪昆、厦蓉等高速公路密布。嘉新、嘉蓝、嘉宁、嘉桂四条高等级公路纵横交错，已融入长沙、广州、桂林三小时经济圈。途经嘉禾的“桂永郴赣铁路”已列入国家的建设计划，嘉禾通用机场已被国家民航局列入十二五规划。同时，全县已实现了村村通水泥公路，公路密度为112公里/百平方公里，居全省前列。今日的嘉禾已成为了信息流、人才流、技术资金流高速汇集之地。先后被列为全省城乡供水一体化示范县、城乡公交一体化示范县、城乡社会救助一体化试点县、统筹城乡就业试点县、全国农村社区建设实验全覆盖试点县、全国智慧城市试点县。
近几年来，在自然灾害方面：嘉禾天气稳定性较差，极端天气较多,干旱、暴雨、冰冻等灾害多发，山洪灾害、地质灾害频繁。在事故灾难方面：煤矿和其它非金属矿较多，矿山事故时有发生，道路交通、环境污染、烟花爆竹企业为事故发生的集中点。在公共卫生方面：人口密度大，群众卫生意识淡薄，易突发公共卫生中毒、传染病事件。特别在农村，药品、药械质量问题仍可能引起突发公共卫生事件。在社会安全方面：社情民意复杂，社会治安管理压力较大，征地拆迁、宗族、医患、矿产资源纠纷和群体性集访为群体性事件主体，打击黑恶势力犯罪、“两抢一盗”等侵财犯罪保持高发态势。
(二)嘉禾县应急管理体系建设的现状
自2007年起，嘉禾县认真贯彻落实党中央、国务院关于创新社会管理和加强应急管理工作的决策部署，以提升公共安全保障和突发事件应对能力为目标，全面深入推进以“一案三制”为核心内容的应急体系建设，全县突发事件预防与应急准备、预警与应急响应、处置与应急救援、评估与恢复重建等方面的能力明显增强，为“十三五”应急体系建设打下了坚实的基础。
1、高度重视，应急体系更趋完善。近年来，县委、县政府高度重视应急管理工作，始终把应急管理工作作为中心工作来抓，在县政府全会上进行了专题安排部署。一是应急管理组织体系不断完善。县应急办现有工作人员4人。全县各乡镇、县直机关各单位及各村组、社区、学校和规模以上企业都相应的成立了应急管理领导机构和办事机构，并明确一名领导负责应急管理工作，配备了应急管理专（兼）职工作人员，基本做到了应急管理工作有人抓、有人管。二是应急预案修编基本完成。根据应急预案修订要求，在完成全县总体应急预案修订的基础上，对全县49个专项应急预案下达了修订通知，明确了49个县级专项应急预案修订工作时限和工作要求，目前进展顺利，大部分预案进入审批过程当中。三是应急管理机制不断健全。不断完善工作经费认真梳理应急预案形成简明处置流程，并配套编写简明操作读本，进一步完善了突发事件分级、预防、应急准备、监测预警、信息发布等具体工作制度。
2、以日常工作为抓手，应急值守工作规范有序。一是应急值守更规范。县应急办始终坚持把应急值守作为第一要务，严格实行领导带班、24小时值班和无缝交接班制度，做到值班电话“随响随接、随接随办、随办随记”。及时协调处理各类突发事件，最大限度地减少了突发事件造成的损失和负面影响。二是值班制度更规范详实。修订完善并严格执行《嘉禾县政府值班室应急值守工作规范》，逐项完善了突发事件上报制度、工作流程、工作预案、节假日领导带班制度等，全县应急值守工作正逐步迈入科学化、制度化、规范化轨道。三是信息报送更及时。制定下发了《关于进一步加强突发事件信息报告工作的通知》，进一步明确了突发事件信息上报和突发事件的处置程序及各部门、各单位的职责。今年发生多次突发事件，各相关单位都能在第一时间把突发事件信息上报县应急办。四是应急值守督查更频繁。今年来，每逢节假日和重大活动期间，应急办联合其他部门开展了多次值班抽查，督促和指导各乡镇、各部门建立了24小时值班制度，落实了值班责任，配备了值班人员，并均能规范细致地做好值守工作。
3、以创建工作为抓手，基层应急管理工作不断巩固。近年来，县应急办坚持将基层应急管理示范单位创建工作作为夯实巩固基层应急管理工作基础的重要推手来抓，建立由“县级领导牵头、联乡包村单位支持、工作组推进、基层抓落实”的创建工作机制，广泛动员，精心培育，全面推进，取得了阶段性成效，基层应急保障能力得到全面加强。2015年，珠泉镇继龙潭镇、龙潭镇社塘村、珠泉镇丙穴社区、嘉禾五中等单位之后又成功创建 “全市基层应急管理示范单位”；龙潭镇扶塘村被授予“湖南省基层应急管理示范单位”，成为我省首批正式命名的五个基层应急管理示范单位之一。全县形成了学习先进、争当先进、赶超先进的环境和氛围，今年我县将推选行廊镇等单位争创2015年度市级应急管理示范单位。
4、以宣教演练为抓手，应急知识宣教深入人心。为贯彻落实央省市应急相关文件和会议精神，我县以应急知识“六进”（进机关、进社区、进农村、进企业、进学校、进家庭）为抓手，通过电视媒体、网络、广播、黑板报、课堂等形式，多管齐下开展应急知识宣教。据不完全统计，2015年发放应急知识动漫片1000余册。开展应急知识现场集中宣传30余次，向群众发放应急宣传资料7万余份，张贴横幅、标语1千余条，摆放展板1262块，发送应急知识公益短信4万余条，制作应急知识专刊1600期，解答群众咨询3万余人次。先后开展了应急演练等20余次。通过广泛开展应急管理宣教和演练活动，应急管理的科学理念逐步深入人心，呈现出全民动员、人人负责、全社会共同参与应急管理工作的良好局面。
5、以强基固本为抓手，突发事件处置高效快速。
按照“整合资源，夯实基础，共建共享，服务发展”的思路，全面推进应急体系队伍建设，建立了县级领导“四联四包”（即联乡包村、联企包项、联点包案、联片包优）和24小时信息接受传递制度，严格执行《嘉禾县突发事件预警信息发布管理办法》和《嘉禾县突发事件应急联动处置机制实施办法》。2015年以来，接报“2·21”广发大风灾害、“10·5”山窝庄煤矿瓦斯爆炸事故、“11·14”老麻地桥垮塌事件等各类突发事件信息20余件次，均能快速响应，及时有效处置，没有因处置不及时或处置不当扩大影响和损失。
(三）主要问题
1、基础设施欠账大，灾害监测预警、应急预案管理能力不高，时效性和针对性不强。一是目前我县灾害监测预警网络还不健全，气象、水文、小流域山洪与地质灾害监测体系还不完善，监测点有限，偏远贫困地方灾害预警能力还停留在人工阶段。特别是对强对气流预测预报精度还不够高，恶劣气候袭击的路径、影响范围、雨雪强度等方面预报部分时段和地区存在一些偏差。二是自然灾害引发事故灾难预警的时效性和针对性不强，没有建立在风险分析基础上的事故灾难预警体系，因施救不当造成伤亡的情况也时有发生。三是安全生产应急预案管理还存在薄弱环节，各级应急预案衔接性和实效性有待提高，应急预案演练的计划性和针对性也不强。
2、应急保障工作薄弱。一是各级政府均存在抗灾救灾经费预算和支出不足、资金投入保障机制不够健全等问题，特别是乡级政府在灾民生活救助方面投入与当地经济发展水平不相适应。二是应急物资储备点布局少、储备物资品种单一、数量有限，不能完全满足灾区抗灾救灾工作的需求，现场应急救援装备水平低是较为突出的问题。三是还没有设立重大隐患治理专项资金。四是安全生产应急救援队伍建设尚需进一步推进，运行与保障机制有待进一步完善，应急救援队伍管理和装备配备以及物资保障等都需要进一步提高。
3、部门协调联动机制不统一、专群难协调。一是在自然灾害应对工作中，县政府及其相关部门依法及时向灾区派遣救灾工作组。但有时工作组数量过多，工作内容和工作时间存在交叉，相互之间协调沟通不够，造成地方政府在应急期间反复接待、多次汇报，这一定程度上分散了基层政府抗灾救灾工作的精力，影响应急工作的效果。二是灾害监测预测信息共享机制不完善，交换传递效率急待进一步提高。安全生产应急管理机制建设仍有差距，难以实现信息共享和统一协调，事故灾难应对处置中部门联动、指挥调度、信息传递和综合保障等难以有效开展。三是县、乡两级综合性安全生产应急管理机构应急管理人员无编制、无专职人员，存在人员不齐、职责不清、覆盖不广的问题，各重点行业领域安全生产应急管理机构建设还不平衡、不完善，尚未形成体系。
4、动员社会力量参与抗灾救灾欠规范。一是在动员社会力量特别是受灾群众参与防灾救灾工作方面，发动工作开展得不全面，发动范围不够广泛，发动程度不够深入，群众力量没有得到充分发挥。二是在社会捐赠方面，相关优惠政策不健全，救灾应急捐助预案不健全，机制不够完善，客观上影响了灾害救助的社会动员工作。三是安全生产应急管理政策法规建设仍需加强，应急救援队伍指挥调动、应急救援物资征用补偿、应急救援人员伤亡抚恤等方面尚需妥善解决与支持。
二、对策
基层“十三五”应急体系建设要以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为引领，突出城乡目标和问题导向，构建全方位、立体化的城乡一体公共安全体系和网络，全面提升基层应急管理水平，切实保障公众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面协调可持续发展。具体建议如下：
1、进一步加强应急体系建设，补短板、强基础。统筹推进自然灾害应急体系建设。推进应急管理法制化进程。继续加强各类自然灾害应急机构、应急队伍建设，配齐配强专业救援装备，进一步细化应急预案和工作规程，开展应急能力培训和演练，提升快速获取信息、科学研判趋势和有效处置应对的能力。
2、切实提高防灾减灾能力。抓紧推进河流水库防洪工程建设，统筹抓好中小河流和山区河道治理、小型病险水库除险加固，强降雨等灾害基础设施建设。加强沉陷区治理、地震、地质灾害防治工作。大力推进综合减灾示范社区建设，不断提升灾害高风险区域学校、医院、居民住房以及电力、通信、等城乡生产生活设施和生命线工程的设防标准与抗灾能力。加快推进农村民居防灾减灾意识宣传，认真研究制定实施方案，加大政策支持力度，做好宣传、技术指导和服务，力争尽快扭转农村民居防灾减灾基础薄弱状况。
3、加快推进信息与指挥系统建设，构筑一云五库两场所基层社会公共安全平台体系。构筑“一云五库两场所”基层社会公共安全智慧平台体系，完善我县应急平台体系。所谓“一云五库两场所”是指公共安全云计算平台，应急救援队伍库、应急物资储备库、应急管理专家库、应急预案库和突发事件典型案例库，避险场所、教育培训演练场所。进一步推进各单位成员之间的信息共享和互联互通，花大力气充实应急数据库，充分运用物联网、大数据等技术手段，全面提高突发事件应急决策和指挥调度能力。
4、依托嘉禾的交通区位优势以及“江南铸都”、“锻造之乡”等产业优势，建设国家应急产业示范基地。应急产业是新的经济增长点，发展应急产业是促进嘉禾产业转型升级的突破口。一是要加强全民公共安全和风险意识宣传教育，推动消费观念转变，激发单位、家庭及个人在逃生、避险、防护、自救互救等方面对应急产品和服务的消费需求，培育应急需求市场。二是要依托嘉禾锻铸造和产业基础，打造南方救援防护器材生产基地、应急物质仓储物流基地、应急服务培训和演练基地、应急产业研发中心，形成区域性应急产业链。三是要引导更多应急产业创新成果在我县实现产业化，壮大应急产业规模。
（注：本文所有资料和数据均来自嘉禾县人民政府网站和嘉禾县应急办。）
（作者单位：中共嘉禾县委党校、行政学校）
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