最近看了不少有关扶贫政策的文章与研究报告，发现在讨论精准扶贫政策时有些人将其视为治疗贫困病的万能药方，这是明显的片面理解。有些学者将区域战略、区域政策与区域规划混为一谈，误导扶贫实践。这些片面或错误的理解对合理制定与实施区域政策是有害无益的，因而有必要从区域政策的角度澄清一些相关的学术和政策问题，供扶贫政策制定者参考。
“精准扶贫”作为一个政策概念最早是习近平总书记在2013年11月考察湖南湘西时提出的。目前学术界对这一政策概念的理解是：对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。目前，精准扶贫已经成为许多存在贫困问题地区的地方政府的头等大事，但不得不说，学术界与政府部门有不少人对精准扶贫的理解存在片面化的倾向。事实上，当初习近平总书记提出这一政策概念时讲的是16个字，即“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”。要完整准确理解”精准扶贫“，必须与其他12个字结合起来考虑。也就是说，完整的扶贫政策不仅要精准到人到户，还要精准到地区。片面的理解是指过分强调精准到人到户而忽视精准到地区，有顾此失彼之嫌。
然而，从理论上说，精准到人到户与精准到地区就类似于鱼与熊掌，很难兼得。早在上世纪60年代，西方学术界在讨论区域政策战略（The Strategy of Regional Policy，亦称区域政策界线，注意不是区域政策工具，具体含义见张可云：《区域经济政策》，商务印书馆，2005年）时，就围绕“地区繁荣”(place prosperity)还是“人民富裕”(people prosperity)展开过争论。后来，西方学术界又提出了“聚焦地区的政策”(place-based policy)与“聚焦人的政策”( people-based policy)之间的权衡问题，虽然最早是针对城市衰退问题提出的，有许多不同学科领域的学者参与了讨论，但同之前的地区繁荣与人民富裕之争并无本质区别，只是后者涉及的地区不局限于贫困或落后地区。（顺便说几句，place-based policy有多种中译,有人译为地方性经济发展政策、区位导向型政策或空间为基础的政策等，我认为这些译法欠准确，地方性经济发展政策与区域政策不是一回事，将place理解为区位或空间都是不准确的，因为在区域经济学领域place，location与space都有特定含义，虽然有联系但不完全相同。个人认为，聚焦地区的政策包括区域政策、非积极的空间政策与地方政策三种，是指广义的空间政策，其中的地区既包括问题区域，也包括企业区等非问题区域。我的译法也不一定具有权威性，欢迎讨论与指正。）这里的地区繁荣重视的是区域政策，而人民富裕强调的即是目前所说的精准扶贫。下面先从一般意义上分析这两种选择的内涵、矛盾与权衡问题，然后再讨论片面理解精准扶贫可能会造成的问题。
所谓地区繁荣，是指政府选择问题区域内的地区作为政策作用对象，其目的是促进整个地区的社会经济繁荣；而人民富裕，是指政府选择问题区域内的人口或家庭作为政策援助对象，着眼于解决这些人口或家庭的失业、贫困、教育和卫生等方面的问题。虽然这两种选择都是针对问题区域的，但由于具体的受援主体不同，所产生的效果也可能有很大不同。
地区繁荣的战略选择着眼于缩小区域差距，选择的措施主要是针对特定区域的，如改善落后地区的基础设施、减免税收等，而且这些区域的范围是由中央政府职能部门按一定的程序划定且有些国家需要立法机构认可。但是，在问题区域内，政府援助的受益者有可能不是最贫困的人口，甚至有可能只有问题区域内的富裕人口才有可能享受到政府的援助。例如，从贫困地区的交通条件改善中获得利益最大的肯定是其中的富人而非穷人；减免税收只有利于贫困地区的企业家，而贫困农户从中不可能获得直接利益。此外，在开放程度高的社会，在问题区域所创造的新工作岗位可能被外来人口占有，当地人的就业状况有可能不会因政府的大力援助而有明显改善。结果可能是，问题区域内部差距扩大，地区的繁荣与人民的贫困同时存在，这种案例在国外有不少，国内也不少见。
人民富裕的战略选择着眼于提高问题区域内贫困人口的生活水平，因而，除针对人口的人力资源投资外，一般采取救济的手段，特别是针对最贫困人口。针对落后地区与萧条地区中存在的大量失业、难以维持最低生活水平的群体，政府往往提供现金补助、以工代赈等援助，以使这类群体的生活水平不至于太低而出现不满情绪。人民富裕的选择可明显提高问题区域的平均收入水平，但若以救济为主，则难以消除贫困落后的根源，甚至会造成严重的依赖心理，即所谓的“等靠要”思想。如果这种心理形成，则救济会适得其反，造成越救济越贫困的局面，不利于整个区域的繁荣。
由上述分析可知，地区繁荣与人民富裕这两种政策战略选择都有一定的优点，也各有一定的缺陷。实际上，从一般意义上说，任何政策选择都是一把“双刃剑”，没有绝对好的政策选择，上述两种选择也不例外。从这个意义上说，区域政策既是一门科学，又是一门权衡的艺术。强调不能片面理解精准扶贫，存在一般意义上的理由，即在实施精准扶贫时不能看不到这一措施的短处，也不能不顾地区繁荣指向的政策的长处。
“国家十三五规划纲要”（即《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》）明确提出，到2020年，“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”对这一目标可以从两方面理解：第一，完成目标的任务相当艰巨，难点在于贫困地区中的特贫人口，因而实施精准扶贫是必须的；第二，这一目标不仅着眼于贫困人口脱贫，而且明确提出贫困县全部摘帽且解决区域性整体贫困问题，这方面的任务是仅仅实施精准扶贫措施所难以完成的，因为贫困人口或贫困户的问题解决并不等于贫困地区整体必然会走上现代化轨道。因此，不能过分强调精准扶贫而忽视贫困地区政策的完善。
或许有人会问，难道精准扶贫本身不是贫困地区政策吗？可以说是也可以说不是。
上面的问题答案为是的理由是，精准扶贫措施的主观意图是减贫，运用得当肯定会减少贫困人口，因而可推动贫困地区发展。
上面的问题的答案为不是的理由需要较详细说明。精准扶贫针对的是农户，因而可以忽视贫困地区划分问题，而且扶持对象由地方政府识别即可，各地的标准不完全一致。但是，对于规范的落后区域政策或贫困地区政策而言，需要长期化甚至是法律化的落后区域或贫困地区划分框架， 这是治理落后问题或贫困问题的制度基础，且扶持对象不可能由地方政府识别，而必须由中央政府的专门职能部门统一识别。从这个意义上来说，精准扶贫还不能算作是纯粹的贫困地区政策。严格地说，精准扶贫是针对“人民富裕”的措施，而贫困地区政策是针对“地区繁荣”的措施，两者的政策战略取向是有明显区别的。理解了这种区别，就不难理解片面强调精准扶贫可能导致的问题了。
精准扶贫将扶持重点放在人或农户上，相当于“好钢用在刀刃上”，对改善极端贫困的人口与农户的生活水平效果明显，但也存在不可避免的局限：首先，由于这一措施聚焦于人或农户的生活水平提高上，因而不可能兼顾贫困人口或农户所在地区的基础设施改善、公共服务水平提高以及社会事业发展等方面。在扶贫资源一定的情况下，多用于人口或农户，则就会少用于地方发展条件改善；其次，正是由于精准扶贫着眼于人与户，其存在一个潜在的风险，即不能保证通过扶持脱贫的人口在不久的将来不返贫，贫困人口脱贫后走上富裕之路需要有一个良好的地区发展环境，若其所在的地区发展环境没有根本性变化，其脱贫的脆弱性是可想而知的；再次，瞄准最需要扶持人群与家庭无法顾及“灰色贫困人口或家庭”，有可能会出现按下葫芦浮起瓢效应。所谓“灰色贫困人口或家庭”是我仿英国区域经济政策中的“灰色地区”新造的一个词，是指贫困地区中收入水平超过了精准帮扶标准但超过有限没有被纳入精准扶贫对象的人口或家庭，如甘肃的“Yang Gailan”。这类不符合建档立卡标准的贫困人口或户游离于精准扶贫之外，但实际贫困状况比特困人口或家庭相差无几。这类未列入精准帮扶对象清单的人口或家庭是新的潜在特困者，因为家庭内部的一个变故或外部一个不利影响就有可能使其陷入贫困之中；最后，过分渲染精准扶贫的作用有可能导致对完善落后区域政策的必要性和紧迫性认识不足，贫困地区政策会受到忽视。只有在规范的区域政策框架内实施精准扶贫，才能真正提高扶贫工作的效果与效率。
由上述分析不难得出结论：对于贫困地区而言，精准扶贫并不是万能药方，保证其实施效果必须兼顾中央政府的贫困地区政策或落后区域政策完善；一味强调精准扶贫而相对忽视完善贫困地区政策或落后区域政策，有可能导致首尾难以兼顾，不利于加快推进贫困地区步入现代化的轨道。要科学系统设计与制定未来的落后区域政策（包括扶贫政策），必须完整准确把握习近平总书记关于扶贫工作的16字指示，不能只顾精准扶贫而不及其他政策措施。
从理论上说，地区繁荣与人民富裕之间的确存在矛盾，但并不是完全不可调和的。尽可能兼顾的基本要求是：在选择贫困地区或落后区域政策作用领域或项目时，必须选择既能使尽可能多的当地居民得到尽可能多的实惠又能对区域的整体发展产生尽可能大的关联效应的领域或项目。区域政策目标定位时必须兼顾这两个方面的要求。在选择扶贫工具时，地区繁荣与人民富裕的措施两者不可偏废，只有使两者相互取长补短相得益彰才能真正提高扶贫的实效。改革开放以来，中国的扶贫工作取得了举世公认的成效，为了保证政策的科学性与合理性，在实施精准扶贫时，我们应该考虑在2020年所有贫困县摘帽后的落后区域政策规范化问题。建成全面小康社会与实现中国梦既需要精准扶贫，也需要完善的区域政策。
中国乡村发现网转自：作者的微信公众号
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