——以广东省德庆县为例
摘要：广东省德庆县在全面开展土地确权工作的同时，构建了集金融、信用与产权交易一体化的“一证两中心”机制，为创新农村金融体制进行了有益的探索。调研发现，“一证两中心”的农村金融体系，为拓宽农户融资渠道、缓解农户融资抵押担保难的问题、降低涉农信贷风险提供了宝贵的实践经验。然而，由于缺乏法律层面的支持，缺乏具有公信力的土地承包经营权价值评估机构，影响了土地经营权贷款业务的正常运行。因此，要完善农村土地相关法律法规，构建完备的农户征信系统，健全农村土地市场服务体系和农村产权管理机构。
一、“一证两中心+市场化运作”体制的具体内容
德庆县的“一证两中心+市场化运作”农村金融体制就是以农村土地承包经营权确权颁发农村土地承包经营权证为前提，依托县征信中心和各镇农村产权管理与交易中心作支撑，实行借贷市场化运作来开展农村土地承包经营权抵押贷款业务。
（一）以农村土地承包经营权确权登记颁证工作为基础
随着国家赋予农民土地承包经营权抵押、担保等权能后，农村土地承包经营权证成为一项重要的金融抵押物。在“一证两中心+市场化运作”农村金融体制下，银行根据农户抵押的农村土地承包经营权证具体价值发放贷款。2014年初，德庆县被确定为肇庆市农村土地承包经营权确权颁证整县推进试点后，积极推进土地确权登记颁证工作。在试点基础上，德庆县采取“一镇一策、一村一方法”，于2014年7月在全县全面铺开确权工作。截至2016年12月末，德庆县已完成确权的土地面积达26.1万亩，占原登记承包土地面积19.89万亩的131%；已完成确权的农户6.7782万户，确权率100%；颁发农地证书63019本，颁证率95.3%（章维、王雯倩，2017）。
（二）建立征信中心
德庆县依托人民银行全国联网的企业和个人征信系统、广东省农户征信系统及肇庆市征信统一信息平台组建了德庆县征信中心，并于 2013年12月30号正式揭牌运作。该征信中心是肇庆市首家县级征信中心，挂靠于县金融局。征信中心的农户社会信息、经济信息采集工作是与土地确权工作同步开展的。2016年底，肇庆市在德庆县试点基础上，已推广至四会市、广宁县等县市，累计19.73万农户的基本信息已被录入征信系统，评定了464个信用村，整合了分散在各政府部门和行业协会的信用信息（陈洁，2017）。该项工作促进了部门之间的信用信息共建共享，进一步解决农村金融工作的信息不对称问题，为土地承包经营权抵押贷款提供信用保障。征信中心还建立了常态化的信息更新制度，对农户进行信用评级，对农民的经济、社会行为起到了有效的监督和激励作用。
（三）组建农村产权管理和交易中心
目前，德庆县分别在县、镇两级政府成立农村产权管理和交易中心。农村产权管理和交易中心主要有三大职能，其一是负责农村产权交易的申请受理、审核、登记等事项，为交易活动提供场地、设施、合同鉴定等服务；其二是搭建统一的农村产权交易信息网站和数据库系统，整合农村产权登记信息和动态管理资料，及时发布农村产权流转交易信息，规范农村土地流转程序；其三是逐步建设成为贷款抵押物处置和抵押权利实现的服务平台，为农村产权交易提供信息咨询、项目包装、产权评估、公开拍卖等服务。
（四）坚持市场化原则
德庆县的“一证两中心+市场化运作”农村金融体制是在坚持市场化的原则下进行的。该抵押贷款试点业务新模式充分运用借贷市场化运作来开展农村土地承包经营权抵押贷款业务。德庆县政府通过构建平台、制定规则和市场化服务吸引更多的社会资本进入农村金融市场，实现“多方多赢”的局面。该模式的市场化原则主要体现两个方面，其一是政府不参与、不干涉抵押贷款业务的具体运作，完全由借贷双方遵循自愿、互利、公平和诚信等原则自主交易，自主协商；其二是该模式允许所有金融机构自主自愿参与，创造了良好的公平竞争市场环境。
二、德庆县农村金融改革实践的成效
（一）破解农户和企业融资抵押担保难题
农户经营贷款难一直困扰着农户经营的发展，其中主要难点就是农户贷款担保难以落实。德庆县在“一证两中心+市场化运作”模式实施之前涉农贷款大都采取多户联保方式，在一定程度上降低了农民贷款的门槛，但由于农民在申请贷款中缺少必要的抵押物，导致涉农贷款业务增长缓慢。德庆县完成土地确权颁证工作之后，推行农村土地承包经营权抵押贷款，这不仅有效拓宽了农村地区担保物范围，改善农户贷款担保结构，更有效解决了广大农民融资担保难问题，为农民增加了融资渠道。
（二）有效降低涉农信贷风险
德庆县的“一证两中心+市场化运作”农村金融体制以《农村土地承包经营权证》作为抵押品，解决了农民贷款缺乏实物抵押的难题，也为银行债权提供了贷款保障，有利于银行控制风险。另外，德庆县征信中心的建立，通过整合农民的信用信息，并建立常态化的信息更新制度，对农户进行信用评级，为金融机构提供有力贷款审核材料，大大增加对贷款人的约束力，从而有效降低涉农信贷风险，调动了金融机构参与农村金融市场的积极性。
（三）有力提升农业综合生产能力
随着“一证两中心+市场化运作”农村金融体制推行，逐步解决了农村经营主体扩大再生产和农民自主创业过程中的资金短缺问题，推动农业大户、农民合作社和家庭农场等农业新型经营主体的发展壮大，为农村土地规模化、股份化经营和农业产业化发展提供了新机遇。另外，农户通过获得贷款资金后，促进土地流转规模的扩大，全县土地流转面积达9.67万亩，占现有耕地面积的46%。流转的土地主要用于发展柑桔、南药、优质蔬菜等农业特色产业，引导了产业结构调整和壮大农业支柱产业，农业综合生产能力得到大幅度提升。2016全年，德庆县实现农业总产值48.6亿元，增长4.5% 。
三、德庆县农村金融改革实践中存在的问题
（一）尚无相关法律支撑
根据现行的《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的规定均未允许农村土地承包经营权抵押贷款行为（雷绍辉，2012；李晓聪等，2015），所以德庆县实施的以农村土地承包经营权抵押贷款为核心的农村金融改革缺乏相关法律的支持，相关做法与现行法律存在冲突。尽管2014年中央一号文件以及国务院《关于金融服务“三农”发展的若干意见》中提出，“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，但相关的政策仅局限于鼓励试点地区试办此类服务，而且对于产生的风险并没有规定给予风险补偿。一旦抵押贷款出现违约现象，诉讼时缺乏法律层面的支持。因此，无论是农户还是金融机构，参与该项贷款业务的热情并不高。目前，肇庆农业银行、农信社、华润村镇银行仅陆续发放11笔农村土地承包经营权抵押贷款。
（二）尚无具有公信力的土地承包经营权价值评估机构
目前，德庆县已发放的11笔农村土地承包经营权抵押贷款在抵押物价值评估方面，由借贷双方协商确定，银行机构根据当地国土部门提供的民间土地承包价格，按照一定的折扣率计算评估价值。由于农村金融市场尚处于萌芽阶段，开展农村土地承包经营权抵押贷款业务的银行处于垄断地位，若没有具有公信力的土地承包经营权价值评估机构，农民抵押贷款获得的金额往往偏低，存在暗箱操作的空间，严重影响农民贷款的积极性，损害农民的利益。
（三）尚未健全贷款抵押物处置机制
德庆县的“一证两中心+市场化运作”农村金融体制中的农村产权管理和交易中心将逐步增加贷款抵押物处置和抵押权利实现的业务。但目前，德庆县尚未形成统一开放完善的土地流转市场，由于土地细碎零散，金融机构无法有效地通过及时转让承包经营权来减少贷款损失，进一步影响金融机构开展农村土地承包经营权抵押贷款积极性；另外，德庆县尚未规范农村土地经营权流转，有相当一部分土地是在亲戚朋友或相互关系较好的村民之间流转，并没有签订书面合同，极易产生土地纠纷。由于缺少有效土地流转合同，这部分农户往往在贷款审批过程中因评估不过而被拒之门外，大大影响了农村土地经营权抵押贷款适用性。
（四）尚未建立有效的风险防范制度
农业属于弱质性产业，农地的自然属性也决定了其极易受到自然灾害或市场波动的影响（于丽红等，2015），这些不可预期的状况都难以保障贷款的农户能有一个稳定的收入，极易造成农户难以还贷情形，使得农村土地承包经营权抵押贷款具有高风险特征。而目前德庆县农业保险业务近乎空白，农民也缺乏投保的意识。在没有建立有效的风险防范制度之前，开展农村土地经营权抵押贷款业务将面临许多不可预知的风险。另外，德庆县在开展抵押贷款期间，也尚未建立农村风险补偿机制，如遇到较大的自然灾害和市场价格下跌，将导致农民永久失去土地承包经营权。在现阶段，土地依然承载着较强的社会保障功能，失地农民的增加将导致严重的民生风险（谢林钰，2014），也在一定程度上限制了土地承包经营权抵押贷款的发展壮大。
四、政策建议
（一）加快完善农地相关法律法规
基于保障农民基本生活水平和维持社会稳定的考虑，现行的农地相关法律法规并没有允许农村土地承包经营权抵押贷款的开展。然而，随着农村社会保障制度的逐步完善，农地社会保障功能的不断弱化，实行土地承包经营权抵押贷款逐步具备可行性。国家应该加快修订《农村土地承包法》、《担保法》和《物权法》中关于家庭承包经营土地不得进行抵押贷款的规定，使土地承包经营权抵押得到法律的认可（高圣平，2014；宋丽萍，2010）。此外，出于保障农民基本生活条件的需要，国家在修改法律时还可以规定原抵押人在丧失土地承包经营权后，对原土地享有优先承包经营权（杨柳，2009）。
（二）加快完善农地承包经营权流转及抵押服务体系
政府应逐步建立县、乡镇、村三级农村土地流转服务网络，即县级建立农村土地流转管理服务中心，乡镇建立农村土地流转交易服务中心，村级建立农村土地流转服务站，统一土地流转市场，完善规范土地流转合同，规范农村土地经营权的流转；另外，还需要建立具备公信力的第三方土地承包经营权价值评估机构，可考虑通过引入相关业务能力强的中介公司或者政府直接组建独立的土地承包经营权价值评估中心，对农村土地经营权抵押价值进行准确评估。
（三）建立有效的风险分担和保障机制
一是设立农村产权抵押融资风险基金，当银行在贷款发生违约或实现抵押权较困难时，通过风险基金弥补金融机构可能出现的处置亏损和不良贷款（吴建国，2015）；二是加强涉农信贷与涉农保险的合作，通过政府补贴部分保费，同时将涉农保险投保情况作为授信要素，激发农民投保的积极性，有效降低风险；三是加快完善农村社会保障制度，减弱农民对土地的天然依赖，减弱土地的社会保障功能，从而进一步发挥土地的市场效益，加大土地经营权抵押贷款运用广度。
中国乡村发现网转自：《武汉金融》2017年第5期
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