——专访中国人民大学农业与农村发展学院院长唐忠
2016年中央“一号文件”指出，要“推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路”，那么，农业供给侧改革应该从哪些方面发力？在结构调整中应该注意哪些问题？《农经》记者就相关问题采访了中国人民大学农业与农村发展学院院长唐忠。
《农经》：粮食产量十二连增，部分品种产量过剩甚至“仓满为患”，供给侧改革在农业调结构、去库存中应该如何发力？
唐忠： 首先不要对供给过剩问题过度估计，某些品种的高库存，主要原因是市场竞争力下降，因为虽然库存很高，但另一方面我们还在大量进口，说明市场有需求，这就不是一个简单的供给过剩的问题。
我认为对农业来说，供给不足仍然是当前的主要矛盾，保障供给现在依然是首要问题。不仅是优质农产品供给不足，从总量上来说，我们的农产品是满足不了需求的，未来农产品缺口会越来越大，因为需求上升比较快，主要有三个驱动力量：一是人口的增长，虽然增长很慢，但仍然在持续增长。二是人均收入增长。第三个原因，也是更重要的原因，是城镇化，这导致生活方式、消费结构发生变化，食物需求从植物性产品消费为主向动物性产品消费为主转变，随着城镇化的推进，人均消费水平会继续上升。我国农产品的人均消费水平还处在上升阶段，还没有达到一个稳定的状态。根据国际经验，当人均收入达到1.2 万美元以上时，食物结构会趋于稳定，对农产品的消费受收入的影响会越来越小。如果其他国家的经验也适合中国的话，那么，我们现在人均收入7000 美元左右，还有很大空间。过去十几年我们农产品进口增长很快，主要原因并不是生产萎缩，而是需求上升很快，比如植物油，我们现在进口量非常大，国内生产其实收缩并不多，就是需求上升太快，需求增长的趋势没有停止，进口扩大的趋势没有停止，在这两种情况下，我们的供给能力反而显得过剩，就说明我们的部分产品失去了市场竞争力。
要做到供给和需求百分百平衡是不可能的，在物资匮乏年代，我们追求的是略有缺口的供求平衡，属于紧平衡，现在略有盈余的供求平衡是比较好的状态，虽然略有盈余会增加库存成本，但对于保障十几亿人的粮食安全来说，是值得的。如果产量过剩10%，是技术性问题，多花点钱的问题，如果产量缺口5%，就是战略性问题。
供给侧改革并不是一个全新的事物，就是我们一直强调的结构调整。对于农业，一是要提高产品的市场竞争力，二是适当减少缺乏竞争力的产品的供给数量。把某些相对过剩产品的供给数量减少，供给数量减少的方式主要就是减少种植面积，鼓励一些人种植相对短缺的产品。
《农经》：减少过剩品种的种植面积，增加短缺品种的种植面积，一些结构性矛盾是不是就可以解决了？
唐忠： 简单来说是这样的，但实际操作起来没这么简单。原来的供给结构是长期市场选择的结果，比如东北地区的农民，种玉米比种大豆比较效益高，所以他们更愿意种玉米，不愿意种大豆，现在玉米相对过剩，大豆相对短缺，但如果让他们改种大豆，他们不一定愿意，因为种大豆效益太低，东北现在主要就是三大农作物，玉米、大豆、水稻，大豆效益低，农民不愿意种，改种水稻呢？不是所有的耕地都适合旱改水，受自然条件限制。即使能够旱改水，玉米产量下来了，可能水稻又过剩了。所以，调整种植结构，不是那么简单的事。
我比较担心的一个问题是调整过度。农业生产分散，波动比较大，现在都知道玉米过剩，国家也下调了收储价格，给市场传达的信号就是要减少种植，但由于种植户分散，这个总量很难把握，很容易调整过度，现在过剩，可能过两年又短缺。我们以前有过这样的教训，回顾1998 年，当时也是认为粮食太多，补贴也比较高，大家都觉得应该消减补贴，那年出台了粮食收购条例，结果接下来的5 年里，粮食年年减产，导致供给不足，到2003 年，我国的粮食产量达到谷底，我们现在所说的粮食十二连增，就是从2004 年，就是在这种背景下开始的。再往前看，1984 年也是这种状态，也是觉得粮食太多了，1985 年的“一号文件”提出的一项重点工作就是转化粮食，粮食太多了，需要转化粮食的“巧妇”，结果1985年以后粮食供给也出现了问题。以史为鉴，供给侧改革要争取维护一个平衡的市场，要掌握好“度”，不要造成粮食生产的大起大落，不要过度波动，要保护生产者的积极性。粮食略多一点不是大问题，挫伤了积极性是大问题，对储藏企业来说，粮食多了是个麻烦，但从整个国家来考虑，粮食略多一些，是一种比较好的状态。
《农经》：这个调整的“度”如何把握呢？
唐忠： 要把握好“度”，必须引入“量”的概念，调整不能只给方向，还要把握好“量”。今年“一号文件”提出：“ 探索实行耕地轮作休耕制度试点，通过轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式，对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展综合治理。”休耕是一种很好的方式，既可以调整过剩品种的供给，又能做到藏粮于地，保障粮食安全。但休耕要有计划，要有完备的方案，要有休耕补贴。像美国，实行的是申请补贴制，政府有一些项目，需要经营主体自己申请，加入这些项目的可以拿到补贴，通过这种方式，可以掌握有多少生产能力加入了休耕计划，就有一个“量”的控制。我们现在就是缺一个“量”的概念，政策发出去了，结果怎么样，要等要看，一年后会有结果，但一年后这个反应很可能就过度了。从历史上来看，这种反应没有恰恰正好的时候，反应过度了再往回调，就总是过度波动。如果我们实行休耕计划，动员规模以上经营主体参与休耕，这样我们就有一个“量”的控制。对参与休耕的，要给予适当补贴，保证他们的收入水平不变或者略有下降，因为休耕后，他们的资金和劳动力投入到其他领域，也会有收入，总体收入一般不下降，不影响他们的生活水平和生产积极性。这样过剩品种的供给下来了，粮食安全也有保障，因为地就在那儿，如果需要增产，明年很快就可以上来。
农经》：以前我们是供给不足，为了调动农民的生产积极性，给予生产补贴，现在生产过剩了，应该怎么补贴，会不会越补贴越过剩？
唐忠： 一般来说，当供给不足时，进行生产性补贴以提高生产积极性，这个比较容易理解。但是如果从市场反应来看，当供给不足的时候，价格一般在高位，生产者有较好的利润，政府可以不补贴生产者，要补贴低收入的消费者。当供给过剩的时候，进行供给侧改革的同时，要有一个稳定生产者收入的机制，一方面希望他减少生产，一方面又要稳定他的收入，这两个手段必须同时进行，否则就会带来生产和价格双下降，他的损失会比较大，对他的生产积极性的挫伤会比较大。当生产不足的时候，补贴目标是刺激生产，当产品过剩之后，补贴的目标就变成了稳定收入，稳定生产者的种粮积极性。
大家可能会有疑问，产品生产出来，市场消化不了，放在仓库里，还要给你补贴，你再继续生产，再放在仓库里。当然仓库里放的是一部分，一部分进入了市场。那么这些产品可能失去了市场竞争力，一方面这些产品在仓库里，一方面有些企业还在进口，那么这就是另一个话题，怎么提高这些产品的竞争力。放眼全球会发现，越是农业生产过剩的国家，补贴的越多，生产不足的国家补贴的并不多，非洲国家很少有补贴，美国生产过剩40%，他们反而补贴最多，如果不补贴，他们的生产可能会下来，大家都不生产了，这部分人的就业就成了问题，政府可能面临另一个问题，在世界农产品贸易中的地位会下降，国家综合影响力会下降，等等问题，有一个综合的权衡。现在我们觉得对农业的补贴很高了，其实相对于发达国家，我们的补贴并不高，像美国、澳大利亚等国家，他们对农业的补贴占农业GDP 的比例比我们高得多，美国即使削减了这么多年，综合补贴算起来仍然是很高的，大约在20% 多，我们现在还不到10%。
《农经》：现在虽然供给充足，但消费者总觉得吃着不放心，不仅味道没有以前好了，而且担心农药残留等问题，如何通过供给侧改革，让人们吃上放心可口的食品？
唐忠： 现在消费者认可的高质量产品，基本上是远离现代化生产方式，回归传统，没有化肥农药，没有蔬菜大棚，没有圈养，那种农产品是高质量的，也好吃，但价格高，受众有限。在可区分的品种上是可以的，比如蔬菜水果，部分口粮也可以，但饲料就比较难，因为最后产品是肉，质量差别就没那么明显，企业可能觉得用高价饲料成本不容易控制，就会有顾虑。远离现代化又养不活那么多人。这一块市场会进行调节，现在市场需求在上升，有需求就会有人去生产，生产也在上升。政府对这一类产品不需要过多干预，生产者会根据市场情况进行调整。
《农经》：最后，请对您的观点作一个总结。
唐忠： 在农业供给侧结构调整中，要谨防调整过度，不要对供给过剩问题过度估计，不要调整力度太大，要稳定经营主体的收入预期，不要挫伤他们的生产积极性。在调控中要引入“量”的概念，可以通过休耕来调减产量，藏粮于地。保障供给仍然是首要问题，追求略有盈余的供给平衡，是当前比较合理的状态。政府应该促使价格相对稳定，而不是制造价格波动，要做到这一点，对于一些相对过剩的品种，政府就需要投入资源来维护市场，实行补贴政策。对农业的补贴是世界各国通行的做法，相对于美国等发达国家，我们的补贴并不高，相对于日本等国家，我们对本土农业的保护还远远不够。
(作者简介：唐忠，经济学博士，中国人民大学农业与农村发展学院教授、院长。兼任教育部全国高等学校农业经济管理类专业教学指导委员会主任委员、农业部专家咨询委员会委员、软科学委员会委员，中国农经学会副秘书长，中国国外农业经济研究会副会长，北京农经学会会长，是国际教育组织“亚太国际教育协会（APAIE）”创会理事，韩国“亚太农业政策论坛”理事。曾任北京市政府第八届专家顾问团顾问（2000—2013）。主要研究领域：农业经济理论、农业贸易政策、土地资源经济。出版著作10部，发表论文50多篇。)
中国乡村发现网转自：农经（总第298期）
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