今年的中央1号文件明确提出，要“统筹用好国际国内两个市场、两种资源”，“加快形成农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系，实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一”。这一精神和要求需要我们结合当前农业实际和面临的突出问题、切实贯彻到对贸易和与国内生产的调控和改革上。下面我想与大家交流3个问题。
一、当前农产品过剩和卖难问题与进口过度密切相关
我国大宗农产品库存大量积压，各类粮油仓储企业储存的粮食数量之大“前所未有”，储存在露天和简易存储设施中的国家政策性粮食数量之多“前所未有”。棉花食糖菜籽油奶粉库存积压都比较严重。这是当前我国农业发展面临的最突出的问题。
与以往不同，此次大宗农产品库存积压和“卖粮难”是在国内产需存在缺口、国内生产总量没有超过需求总量的背景下发生的。造成这一问题最重要的原因是进口过度，即超过正常产需缺口之上的“非必需进口”大量增加。2012-2014年我国粮食产需缺口每年在5000万吨左右；而同期粮食净进口分别为8043、8837、10429万吨，3年累计过度进口1亿多吨。棉花和食糖常年产需缺口在200万吨左右，但2011-2014年累计进口棉花和食糖1616万吨和1470万吨，超出正常产需缺口之上的进口为800万吨和670万吨。植物油籽和乳制品也存在进口过度问题。近年来收储加工的菜籽油大部分积压在库。2014年乳制品进口折合鲜奶1000多万吨，占国内原奶产量的1/4。
2015年，过度进口问题继续加剧。考虑可释放库存，2015年我国粮食供需基本不存在缺口，但全年进口1.24亿吨。其中谷物进口3272万吨，占粮食总进口量的26%。谷物中高粱、大麦进口2143万吨。大豆进口8169万吨，占粮食进口总量的66%。木薯进口938万吨。另外，玉米酒糟（ddgs）进口682万吨，如将其纳入粮食范畴，粮食进口量达1.3亿吨。综合考虑品种调剂需要和具体产品存在的硬缺口以及粮食产品间的替代性，估计进口中有一半以上为非必需进口。在高库存水平下，2015年食糖进口485万吨，增长39.0%，占国内生产量的46%。棉花进口176万吨，下降34.1%；但作为棉花替代性产品的棉纱进口235万吨，增长16.7%；棉花棉纱合计进口411万吨，占国内生产量的70%多。
当然，大宗农产品生产过剩具有结构性特征，在玉米大量过剩的同时，大豆产需缺口巨大。但大豆产需缺口的形成本身是进口影响的结果。受入世后市场开放影响，我国大豆生产徘徊下滑，由最高1800万吨减少到目前的1200万吨，大豆自给率不足20%。总的来看，此次农产品过剩问题主要是进口过度问题。
由于我国农产品进口主要来自于美国、澳大利亚、巴西、阿根廷等农业竞争力强的国家，其增产和出口潜力很大。如不能有效控制“非必需进口”，当前农业产业面临的问题难以根本缓解。
二、进口过度的根本原因是农业基础竞争力先天不足、保护调控手段后天缺乏、国际市场价格波动下行
过度进口的直接原因是内外价差扩大，而价差问题的本质是成本问题，根源在于我国基础竞争力先天不足。这是基础性性因素。农业特别是大宗农产品是高度依赖自然资源的产业，土地经营规模决定了农业的基础竞争力。我国大宗农产品进入了成本快速上涨时期，生产成本必然与瑞士日韩的水平日趋接近，与美加澳等主要出口国的差距不断拉大。基于成本之上的国内大宗农产品市场均衡价格与国际市场价格差距扩大的趋势不可逆。
就贸易而言，对进口动力有实质性影响的是国内价格与进口税后价之间的差距。由于缺乏瑞士日韩等国具有的高关税等调控手段，国内均衡价格不仅高于国际市场价格，而且也高于进口税后价格，这是造成我国“非必需进口”不断增加的政策性因素。我国对三大主粮以及棉和糖实行关税配额管理。目前水稻、小麦国内价格还没有超过配额外进口税后价，玉米在特定时段国内价格已高于配额外进口税后价，棉糖配额外进口税后价低于国内价已常态。其他粮食产品、植物油和油籽以及肉奶产品实行单一关税，国内价格均已高于进口税后价。国内市场均衡价格高于国际市场价格，特别是高于进口税后价格所带来的挑战，即成本决定的地板价高于天花板价格所带来的挑战，是未来国内农业产业发展需要破解的一大难题。
除了基础性因素和政策性因素外，国际市场波动趋低是内外价差问题加剧、进口过度的周期性因素。需要注意的是，2008年以来世界粮食生产能力得到了较大的提高，但需求增长因生物质能源发展放缓而减缓，预计未来5年国际农产品市场价格将继续保持低位。人民币升值对内外价差的扩大也有很大的影响，但在贸易整体顺差形势下，人民币缺乏持续贬值的基础。
内外价差扩大本质上是成本差距的扩大，与国内价格支持政策没有必然联系。最低保护价收购、临时收储这类价格支持政策是美欧西方国家普遍使用的政策，其运用有相当长的历史，与市场经济和发挥市场决定性作用并不矛盾。我国的最低保护价和临时收储价是根据国内“生产成本加合理利润”或“生产成本加基本收益”的原则确定的，实际上是保障农民种粮务农基本收益的托底价。但是在开放条件下，如果没有与内外成本差距相适应的关税政策来配套，基于顺价销售的最低保护价和临时收储价政策是不可持续的。
三、着力统筹，确保进口适度适当可靠
我国农产品贸易达到了相当规模，进口不再是限于品种调剂和余缺调节，而是供给的重要来源。2014年，按播种面积当量计算，粮棉油糖肉和奶净进口相当于9亿亩播种面积的产出，相当于国内作物总播种面积36%。2015年粮食净进口1.3亿吨(含玉米酒糟)，占我国粮食总量的1/5。农业供给侧改革不能不考虑进口这一因素，无论是总量平衡、结构调整、提升效益度必须考虑进口的影响和作用，必须着力两个市场两种资源的统筹，确保进口适度适当可靠、与国内生产和农民增收需要相协调。
（一）要建立和完善与生产、需求、进口三元平衡相适应的体制机制，切实保障大宗农产品进出口与国内生产、农民就业增收相协。要在综合考虑保障基本供给、确保农民就业增收、适应资源环境承载能力、满足气候生态多样性和合理农作制度需要4方面因素的基础上，确定大宗农产品生产目标。要在准确把握需求的基础上，明确进口的合理规模，确定进口调控目标，明确职责。
（二）构建开放型农业支持和农产品价格政策体系，确保国内农业产业健康稳定。要保障农民种粮务农有收益有积极性，要保证生产的农产品在市场上具有价格竞争力。在缺乏欧盟、日本、韩国那样的高关税保护的情况下，加强我国财政支农力度具有更为重要的意义。要在练好内功的同时，从我国大宗农产品基础竞争力实际出发，从国内生产成本与世界主要出口国差距扩大的趋势出发，进一步加大对农业特别是粮食的支持力度，有效降低或弥补生产成本，确保国内生产的产品与进口产品在公平的基础上竞争。要完善农产品价格支持政策，在继续目标价格政策试点的同时，探索采取“稳定一头、放开一端”的思路调整最低保护价收购和临时收储政策。在适当完善的基础上继续对三大主粮进行最低保护价和临储价收购，以保障种粮收益；引入竞争机制适度扩大收储企业范围，放开收储企业收储粮销售；财政对收储企业进行价差补贴或市场价格损失保险补贴。
（三）健全贸易救济和产业损害补偿机制，确保农业产业安全。在产业受到损害和损害威胁时，采取贸易救济措施是wto规则赋予的权利，是保障国内产业安全的法定手段。应坚持“两反一保”条例立法宗旨，更加积极利用好贸易救济手段，依法推进贸易救济制度化、常态化。应尽快研究建立农产品贸易损害补偿机制，对受到损害的农业产业、地区和农民提供必要补偿，帮助其调整结构和提升竞争力，增强国内农业产业参与国际竞争和应对风险的能力。
（四）扩大优势农产品出口，推进农业走出去和市场多元化战略实施，确保进口来源和渠道可靠。要加大对优势农产品出口促进的支持力度，着力提升优势农产品国际竞争力，充分发挥农产品出口增值增效作用，提升更大范围配置资源的能力和效率。要积极推进战略性农业国际合作，结合一带一路战略，务实稳步推动农业走出去，推进进口市场多元化。要把推进走出去与推进市场多元化战略有机结合，提高走出去目标国家和区域生产和进出口能力，促进建立多元稳定可靠的进口渠道，减少进口依存度提高带来的风险。
（作者系农业部贸易促进中心主任）
中国乡村发现网转自：中国农业新闻频道
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