社会自治是社会成员自治自律，核心是自治权利亦即作为社会自治体成员所享有的自我治理（self-rule）、自我统治（self-government）的权利，这些权利通过社会自治组织来共同行使。社会自治组织的特点“它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”，自治的个人通过社会自治组织实现其自治权，后者的功能是在国家权力与个人自治权利之间起到中介和保护作用，形成国家—社会—个人的联系和互动关系。
实现社会治理现代转型，有赖于一个社会自治结构的形成。当前，基层社会治理没有形成一个（政府）科层治理模式、（公司）市场治理模式与（社会）社群治理模式三种比较稳定的治理模式，根本上源于基层社会自治的不发达或社会没有自治能力。基层社会自治得不到发展，有历史的原因，有现实政治经济社会发展的局限性，但是，实现社会治理现代转型，基层社会自治必是其中应有之义。换言之，没有发达的社会自治功能性团体等中介组织及社会自治力量参与的社会组织化，就不能实现多元民主共治的社会治理现代转型。
一、历史遗产
社会自治属于现代国家建构范畴，是伴随现代国家建构过程出现的一系列新的社会身份分类，并通过不同社会成员权利和相互关系的界定而产生的自治自律团体及其奉行的自治原则、权利主张和自治精神。
中国有自治传统，但不具有自治权的涵义。帝制时期的“乡绅自治”形似于现代社会自治，但本质上不是。“乡绅自治”是一种非正式制度的国家代理治理模式。瞿同祖说，乡绅既非地方百姓选举的代表，也不是政府任命的代表。他们只不过凭藉自己的特权地位而被（习惯上）接纳为地方社群的代言人而已。也就是说，乡绅阶层是国家体制外的非正式代理人，乡绅自治与个人概念和个人权利无关，即乡绅自治只是国家权力框架下的一个没有自主性的“自治空间”即皇权下的自治而已。
乡绅自治出于皇权治理的需要，是国家权力下的一种统治模式。乡绅在帝国基层权力运作上扮演着非常重要的角色。费孝通说，士绅是退任的官僚或是官僚的亲亲戚戚。他们在野，可是朝廷内有人。他们没有政权，可是有势力。就是说，士绅和官僚互相联系起来才能发挥分割基层权力的作用。与乡绅阶层一同分割乡村权力的还有帝国在乡村的基层行政管理人员，但这些行政管理人员不在官僚（“朝廷命官”）体系内，而是由官僚体系内官员如县官“辟召”的职役人员即胥吏及其僚属所构成。与乡绅不同，胥吏是官僚体系的差役，不在国家行政官僚编制内，但却具体运作行政活动。所谓“百官者虚名，而柄国者吏胥”，指的就是胥吏操控基层行政的事实。把皇权与乡村社会联系在一起、支持帝国运行的胥吏阶层担负着税收和治安这两项“公共事务”，亦即发挥着税赋征缴和维持地方秩序的不可替代的作用。也就是说，帝制时期，没有社会自治，在国家与社会之间，“一端是血亲基础关系，另一端是中央政府，在这二者之间我们看不到有什么中介组织具有重要的政治输入功能”对皇权而言，乡绅和胥吏在维持帝国财政收入和乡村社会秩序上，没有本质的不同，或者说，国家权力（县衙）、胥吏、乡绅共同控制和分割基层权力，维持着一个形似自治的乡村社会治理体系。
清末因西风东渐而“地方自治”之议兴起，但观其论辩和实践却与现代社会自治形似但质不同。仿效西方宪政民主的“地方自治”，引发关于国家体制及扩大统治基础（如政治参与）的讨论并印证在现代国家建构的历史实践进程上。最初对地方自治的界定含有限制皇权的变法意味，与“封建”（对抗集权）之意有相似之处，但这个自治含义与外来观念的“自治”一词，本质上不同，即不是现代国家建构意义上的自治涵义，因为它是从“加强那个孕育了他们的文化并造就了他们的地位的政治体系”为出发点，故与“现代性的构建”无关。换言之，主流政治思想有关自治的设想不是带有根本性质的改变，更不是革命，而是“一个更具有活力、也更为强大的中央集权国家”。比如，梁启超将自治的原义——自我治理（self-rule）、自我统治（self-government），转变为自我限制（self-mastery ）、自我克制（self-control），亦即将政治意义上的个人自治，本土化地解读为伦理上的个人自治（自制）。这与儒家的王道涵义相通。也就是说，自治是在限制皇权意义上的表达，诚如孔飞力所言：“对梁启超而言，宪法与立宪的力量既不在于它具体的代表选举的机制，也不在于它分权限权的条款，而在于它的精神鼓舞作用。而分权的思想，只是在它能够进一步促进最终的权力集中和权力强化的范围内，才显示出意义”。清末关于自治的看法和实践没有与外来观念的自治原义（自我治理（self-rule）、自我统治（self-government）的权利）打通，而是与帝国固有的统治或御民之术融汇，并以现代国家主义的本土化叙述方式出现。事实上，关于自治的观念，在中国民族国家的塑造和现代化过程中，与国家主义话语贯通，是要把原子化的小农结合在国家主义旗帜下，是政治控制的工具和手段，这样的自治已经与基层社会自治少有关联，与现代自治所蕴含的个人概念和个人权利更不相干，至于其后关于“联省自治”和中央集权式民族国家独立的讨论，已经完全失去了现代自治观念原有的涵义。
社会自治无由勃兴源自于外力促成的强化国家政治统合能力。面对外来列强瓜分之虞，中国现代国家建构的核心诉求，是民族国家的型塑（state-making）,其表征是国家权力自上而下地向社会渗透并一体化，即国家权力的正规化或现代化（如乡镇政权的设置），目的是要在乡村社会建立国家能够直接控制的政权代理人。传统乡绅自治随着帝制的终结不复存在，这意味着国家与民众之间的带有自治色彩的“中间阶层”亦不复存在。但一直以来，由于国家治理能力（财政和行政）不足以对旧制度取而代之，只能靠复制旧制度的治理模式和旧有的国家与社会关系，来扩大政权职能，结果导致基层出现离间国家与社会关系的中介势力——“国家型经纪人”。二十世纪中叶，新中国通过土地改革和农业集体化等社会改革，国家与社会高度一体化，社会失去自治能力，基层社会被彻底纳入国家管制体系当中，正规化和官僚化的乡镇政府成为基层治理的正式组织形式。
反过来说，基层社会自治不发达受制于近代以来基层治理的失败以及其后新中国国家与社会一体化的成功。传统乡村社会结构的再造，是一个现代性问题。帝制被埋入黄土之后，带来的直接后果是，乡村社会传统治理结构的解体，乡村社会再造成为国家建设与社会建设的首要问题，前者的变革就是对乡村社会的集权化、组织化、行政化，比如乡镇政权组织的建立，后者是自下而上地实现乡村社会的结构重建，比如民国时期由政学两界推动的以改造乡村社会为直接目标的“乡村建设运动”，就是要改变中国传统“自治”社区，希望唤起农民的主动性和自觉性，最终将其纳入现代国家建构的整体社会变迁进程当中。这实质上是中国现代国家建构的一体两面，但都不成功：以财税汲取和社会控制为目标的国家权力向基层深化，并没有与基层社会建构一种现代公民权利关系（这是现代国家建构的核心内涵之一），却是因旧体制的复辟而出现如杜赞奇所言的“国家政权内卷化”；而社会建设的结果，却是不断加速了传统乡村“小国寡民”式自治状态的没落和终结，加速了整个社会的解体。概言之，新中国成立之前，因传统社会结构解体但又不能推进现代社会制度建设，社会没有能力自治；新中国成立后，在国家权力主导和政治整合下，国家与社会一体化，社会丧失了自治能力。
基层社会自治承继于现代国家建构的历史遗产，大致涵括：第一，国家主义观念。从帝制时期普遍主义的天下观念到现代民族国家观念，是中国进入现代国家行列的本质标志。与民族国家相伴而生的是民族主义观念，与“忠君济民”思想相通，与现代国家主义和集体权利观念互为表里，这些观念的导向不是地方自治或社会自治，不能促进现代社会自治观念的发育和成长。第二，集权体制。中央集权制是中国现代国家建构的历史归宿，它植根于中国传统社会—政治体系的历史演变之中，集权体制的社会治理模式就是行政权力主导的治理模式。对中国来说，自上而下的国家权力管制体系的建立，是帝制发展的必然，亦即纵向垂直配置的权力结构没有改变。与欧洲自下而上的国家权力集中不同，前者是国家权力逻辑：财税与控制，后者的权力集中与现代公民权利的法律确定二位一体且步调一致。第三，国家与社会一体化。从传统自治到现代自治，涉及公共权威与公民权利关系的变化，是一个质变过程，亦即“现代性的建构”过程，包括公民权与自治权的确认和界定，即个人与社群的自治权建构问题，它需要国家与社会之间权利关系的明确和法律固定，是观念和建制上的变革，但从传统自治过渡为国家—社会一体化，涉及的只是国家统治模式的调整，而这只需要完成国家主义的权威建构和法理论证就可以了。总之，从上述制度和思想的历史观上看，国家主义观念、集权体制、国家与社会一体化，都可以放在决定基层社会自治发展的政治谱系当中。
二、国家主导的基层社会变迁
基层社会自治发生于国家权威主导的社会变迁过程中。国家权威主导的社会变迁始于清末现代国家建构，而完成民族国家的再造，最终形成一个“总体性社会”，则是在新中国成立之后。基层社会变迁的结果，是国家在基层社会实现了有史以来的彻底改革，即社会结构的重建，重建的结果，是社会依附于国家，社会主体性丧失，造成社会结构分化程度很低，社会高度组织化。在城市，实行单位制与街居制，在乡村，实行人民公社制度。整个社会被纳入国家权力支配体系当中。通过重建政治整合实现社会整合的重建，社会没有一个独立的自治结构，社会丧失自治能力，国家权力实行了对全社会包括城乡社区的全覆盖和无边界延伸。
基层社会自治发展从属于现代国家建构的主导方向。从欧洲经验看，现代国家建构有一项更本质的内容，即国家与社会的现代权利关系的法治建设，涉及国家权力本身性质的变化、国家—公共（政府）组织角色的变化、与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化，以及公共权威与公民关系的变化。但中国现代国家建构的“重塑社会”，是以政治整合替代社会整合，国家与公民现代权利关系的建构这一项内容一直不能提到现代国家建构的建制议程上。在这个历史逻辑下，我们就能够理解，为什么基层社会一直处于国家权力的覆盖之下，基层社会自治为什么一直不能出现在国家政权建设的制度层面上。同样，我们就能够理解，基层社会为什么不能自下而上地创建独立于国家的社会生活形式，以至于社会自治没有发育和成长的空间，社会自治的努力及其目标都落空了。
反过来讲，国家主导的社会变迁制约着基层社会自治的发展。改革开放以后，基层社会的组织体系发生了重大变化，城乡社区取代传统的“单位制”和“人民公社”组织形式，行之以居委会和村委会的基层群众自治组织形式。城乡“单位社会”（城市以“国营单位”为基础，农村以“集体单位”为基础）的解体，具备了基层社会实现自治和社会治理现代转型的社会条件和制度条件。但其后的发展实践表明，国家权力可以随时实质性地介入基层社会领域，社会主体性并没有建构起来，单位社区及整个社会缺乏自立性、韧性与活力。也就是说，虽然单位制管理体系已经弱化，但作为基层群众自治组织的城市居委会和农村村委会并没有发展成为真正意义上的社会自治组织。一方面，城乡社区只是个地域性或行政性概念，还不能成为真正的社会共同体，旧的制度结构还发挥着组织功能和作用；另一方面，基层选举不能成为滋生社会自治的制度土壤。居委会和村委会没有多少自主性和自治性，它们既是政府的代理人，又是社会自治体的代理人。概言之，虽然城乡社区治理结构的组织化关系已经发生变化，但基层社会旧的基本权力格局和治理原则还在延续，单位制式管理组织结构和管理方式并没有发生与之相适应的变化。
本质上，社会自治包括基层群众自治是国家权力“规划的社会变迁”（planned social change）的一部分，过去是，现在也是。社会自治组织包括基层群众自治组织是国家权力框架下的社会治理模式，过去是，现在也是。比如，基层群众自治组织不是改革开放以来基层社会自治自然演进的结果，因为这样的社会自治与个人权利和自治权利无关，却与国家政治整合逻辑一致，与集体权利关联。因此，基层群众自治组织对基层社会自治的发展和影响没有产生多少实质性意义。换言之，基层群众自治组织不能代表基层社会的整体发展情况，更不能代表基层社会自治发展的现状，后者的变迁内涵更丰富多样，比如自愿自发、自主自治的社会生活组织，具有自主性、独立性和促进性的自愿结合的行业协会或商会组织、维权性质的社团以及其他功能性组织，等。显然，基层群众自治组织并不具备上述社会组织的自治元素，而且基层群众自治组织已经集权化和行政化。概言之，基层社会自治是“规划的社会变迁”，而不是社会发展自然演进的结果。
但基层社会自治已经具备了发展条件。今天的经济社会条件已经发生了结构性的巨变，也就是说，社会自组织的多样化和社会资本的增加，已造成权力主导的“规划的社会变迁”不可能把整个社会生活形式涵括其中。第一，社会在发展。30多年的改革开放，中国从总体性社会向多样性社会转变，社会从垂直结构向水平结构演进，社会生活形式在发生变化，社会稳定的基础多样化。突出的特征是，社会分化和社会流动的加剧，基层社会体系不再能够保持封闭状态。社会关系和社会联系方式的不断演化和重组，一个多元化的社会为社会自治的发展奠定了结构性条件。一方面，民众与政府的关系出现变化，从建国之后形成的政府与民众的权力庇护关系，因单位社会的解体而得到大大的松动，弱化了国家对社会的控制力；另一方面，社会空间逐步扩大，社会自组织开始活跃，社会民主化有所发展。在政府之外，是不断扩大的社会自治领域，自治的社会组织形式变得越来越活跃，范围越来越广，公共领域与私人领域之间新的范畴和边界不断得到确认。第二，市场化改革带来社会结构多样化、利益群体多元化、价值观念多元化。社会分工的分化和专业化发展，带来了利益群体的分化和社会阶层的分化，这为社会联合提供了许多新要素，也为社会自治提供了基于自愿合作基础上的新的社会融合形式。市场中产生的内生力量强化着个人权利和个人概念。个人权利意识和权利主张基于自主性和主体意识，这为社会自治提供了理性和负责的公民权利意识和制约国家的社会权力概念。同时，市场化造成社会资源的分散，带来了社会权力的分散，不同利益群体影响公共政策的参与需求扩大，为社会自治权的发展提供了社会经济基础条件。第三，公共生活领域的规范化和程序化。社会自治产生于社会领域里个人利益关联和互动的基础之上，其前提是：公权和私权，公共领域与私人领域，要有程序规则和民事规范，并推向规范化和法治化。从国家这方面看，从过去的双重管理体制过渡到现在的登记制，给社会组织发展提供了条件。从社会这方面看，一些比较活跃的社会联合形式开始出现在公共生活领域当中，主要集中在行业协会、慈善组织及其他公益组织等。综上所述，随着市场化改革的不断深化，国家在不断地调整它的社会政策以适应变化中的社会，正在适度地下放权力，让社会提供国家所不能提供的公共服务，同时，社会也在发展、在扩大，享有自治权的社会组织也逐渐出现，尤其与互联网连接的社会联系形式，促进了与公民社会类似的某些领域的发展，应该说，“自己统治自己”的社会自治逐渐具备了基础性条件。
然而，基层社会自治实际上并没有获得实质性的发展。也就是说，虽然经济社会基础条件发生了变化，但是旧的权力结构和社会治理思维并没有出现根本性变化。社会组织的发展表现为“国家主导下的公民社会”特点，即由国家建立的数以万计的社会组织和准行政机构，其职能是协助管理复杂且迅速扩张的经济和不断变化中的社会。第一，对基层群众自治组织的政治与行政领导表现为集权化和行政化趋向，基层群众自治组织成为政府体制内一个行政力量，职责是完成政府社会治理任务，成为政府在基层社会的行政代理人。第二，强化传统的社团组织（准政府组织）力量，比如创新对挂靠政府的社团组织的动员模式、强化工青妇组织的社会服务作用等，同时，通过诸如各地开展的“公益创投”或“三社联动”（社区、社会组织、社工）等方式，扶持政府主办的社会组织，这类社会组织是工具性和附属性的，亦即代行政府的社会治理职能和任务。第三，对体制外社会力量加强管控。一方面，将一些具有独立性和自主性的社会组织通过组织介入方式比如党政系统而整合进体制内；另一方面，与一些社会组织建立利益关系，比如通过委托购买服务的方式，使其依托于体制，为体制服务。如此一来，这类社会组织大多成为政府体制的一部分。第四，对社会组织实行严格的准入制度。“双重管理体制”（“登记管理机关”和“业务主管单位”）一直延续至今，即使从审批制改变为登记制，但从各地的实践上看，这种情况也未见改观。第五，对社会领域的管控在不断加强和强化。一个是由政法系统主抓的“维稳体制”对秩序的需求，但影响社会稳定的根源在于中介结构（由社会自组织构成）缺失所致，而造成中介组织缺失的正是政府以政治整合代替社会整合的结果。一个是覆盖社会和社区的“网格化”管理，其思维是统治思维，目标是管控和服务，社会空间受到空前挤压并不断缩小，侵蚀着社会竞争活力。概括地讲，今天的基层社会治理模式依然是统治模式和统治思维的延续，尽管基层政府采取了“温和的威权主义”(soft authoritarianism)的治理姿态，不遗余力地填补自己与社会之间的空白，但事实上，权力渗人社会的力量和能力都大大地增强了。
总之，基层社会自治领域及其自治主体的发展尚处于自主权缺失的发展阶段。尽管中国传统基层组织结构和社会联系形式发生过几次大的社会变革，但社会变革的目标是为了把整体社会纳入国家统一的管制体系之中，亦即所谓的“规划的社会变迁”，社会变革的结果，是社会与国家一体化，而国家与社会的现代权利关系并没有完全建构起来，社会的主体性并没有建构起来，以至于基层社会一直处于政府行政权力支配下，尤其是改革开放以后，尽管社会力量结构发生了变化，即社会分层及利益群体结构发生了变化，但基层社会自治（包括基层群众自治组织）仍然是国家权力框架下的自治，整体社会还是国家管制下的一个没有主体性的领域，城乡社区自治没有得到实质性发展，或者说，社会还是政府权力主导型的社会，社区依然是依附于国家权力之下的社区，基层社会和社区只是国家政权体制（而不是主体性社会）的基础单位和基本元素。
三、基层社会自治发展与社会治理体系建构
推进基层社会自治，是实现基层社会多元主体治理的基本含义和社会治理体系转型的结构性条件。基层社会自治的治理主体包括公共组织（政府等）、社会团体（基层群众自治组织、社会自组织）、市场主体（企业、公司）等。上述各治理主体同时也是基层社会自治的载体。因此，推进基层社会治理转型需要在如下主体行动领域做出变革：第一，科层治理领域。这个领域的主体是基层政府。基层政府是国家政权代理人，授权来自国家，治理的目标是经济发展（比如财税汲取）和基层社会稳定的秩序，是一种政治代理人治理模式，即担负国家与基层社会联系的功能和作用。因其向上负责的政治逻辑，它有自身的政治利益偏好，所谓“行政发包制”、“政权经营者”等等阐释，揭示了这种代理治理模式的基本特征。基层政府通过复制多元的治理单位从而形成多中心权威治理结构，对基层社会进行治理，比如，基层群众自治组织的行政化和官僚化；比如，通过“公益创投”和“社会组织孵化器”等方式，建立“授权治理”单位；比如，通过政府购买方式扶持政府治理的助手，等等。这一切的做法，是为了积累和加强权威，巩固传统的治理模式。第二，社群治理领域。这个领域的主体是社会组织。与国家权力介入和渗入社会和社区同时发生，社会也在发展，社会自治力量也在成长，社会空间也在不断扩大，社会自治的基础越来越广大。1、基层群众自治组织。 基层群众自治组织具有双重代理人身份，既是自治组织代理人，又是政府代理人，这使得它不能成为自治组织，而只能是基层政府的一个功能实现部分。2、市场组织。有两类：一类是集体经济组织，它是集体的公产，不是村民的私产，但随着其在市场中的主体行为，这类带有过去“企业办社会”特征的经济组织（比如深圳的“农城化股份公司”即是一个典型）向现代市场经济主体发展是一个必然趋势。一类是民营经济组织，行业协会和商会的不断出现，发挥着积极的功能和作用，一方面，它自我管理，规范成员的行为；另一方面，它在政府和市场主体之间起到相互制约和保护作用。3、自主性与独立性的社会组织。改革开放以来，社会自治组织包括非政府组织（NGO）得到了发展，业已广泛存在于社会生活的各个领域和各种层次。但各种社会自治组织在这一发展过程中表现出与秩序（法律秩序、政治秩序、行政规范、社会惯例）的复杂关系，还不能成为完整意义上的“合法”社会自治组织，这种现状的改变有赖于社会民主化的发展。第三，市场治理领域。这个领域的主体是企业和公司。市场化改革的不断深化，经济因素促使民营企业逐步获得了相对于国家而言的独立性，市场主体之间的交换往来增多，经济领域的整合与摆脱与国家的行政联系同时发生，市场领域具备了一定的自治因素。比如独立于政府的行业协会、商业社团等一些代表性组织的出现，具有法人社团和志愿结社的特质和形式。当然，它们并没有独立于国家领域之外，它们需要与政府保持某种一致性，并且政府也在采取积极介入行动，比如“非公党建”（在非公有制经济组织中建立党的基层组织，发挥非公企业党组织的作用）的做法，但这些外部因素并不妨碍市场主体不断寻求重新定义国家与社会关系的需求，并要求（国家）政府为其服务。
显然，科层（政府）、市场（公司）、社群（社会）三种治理模式，各自有自身的理论依据、基本原则、组织结构、协调方式以及控制机制等，三种治理模式共同参与而形成的基层社会治理模式是现代社会治理的常态。反过来说，在经济与社会环境已经发生结构性变化，政府的单一主体的单一治理模式不做出适应性调整，就会造成政府与市场、与社会的权利边界不清，最终只会加剧公共权力和社会权力之间的矛盾，妨碍社会发展和社会进步。
但现在的问题是，我们还没有法治规范意义上的科层、市场、社群三种治理模式。事实上，政府治理模式涵括了市场治理模式和社群治理模式，或者说，后者只是政府治理的补充形式。这是讨论中国基层社会自治的基本出发点。因此，关于基层社会自治发展问题，首先要从政府全能型治理模式的转型开始，反过来说，无视社会治理的历史和现实上的结构性差异，直接进入所谓消除三种治理主体的三种治理模式之间产生的对立冲突、促进三种治理主体的三种治理模式之间产生的协同互补的所谓“元治理”的讨论上，于学理不通，对实践也无益处。
在基层，政府是全能型治理主体，是权威性资源与配置性资源分配的中心。也就是说，政府在市场、社会领域仍然是支配性力量，并具有决定性影响力。在政府主导下，市场治理或社群治理处于从属地位。因此，我们现在讨论的问题，不是三种治理模式（科层治理、市场治理、社群治理）的协同共治问题，而是如何在政府治理、市场治理与社会治理三者之间形成界限明确、权利关系固定化的分属领域，如何改变和改革基层政府治理模式的问题。或者说，在没有其他两种治理主体——企业和社群独立发挥治理作用的条件下，讨论所谓三种治理模式的共同参与治理问题，是一个脱离实际的问题。说到底，我们面临的迫切问题是，如何处理好政府与市场、政府与社会的关系问题，亦即基层政府所进行的实践或创新应该集中在政府与社会、政府与市场的权利关系的法治规范领域当中。
第一，政府治理模式的公共性建构。政府的公共职能和公共性质包括：提供基层社会治理的基本规则和监管秩序，确保不同的治理体制和机制的兼容性或一致性，担当政策社群间对话的主要组织者和召集人，整合社会系统和社会凝聚力，亦即“公共官员的作用就是把人们带到‘桌子旁边’并且以一种承认在一个民主系统中有多种复杂层次的职责、伦理和责任的方式来为公民服务”。反过来说，这个公共性质与政府当下的市场干预行为和加强的（网格化）社区管理和服务模式，发展方向不同，治理效果也不同。实际上，通过不断的制度创新和组织创新，维持制度环境的改善和经济的持续增长，不断探索提升政府效能和提供优质公共产品和公共服务的创新机制，这才是政府治理的本质涵义。
第二，政府与市场关系的涵义。1、政府权力回归于科层治理，专注于公共服务和秩序的维持，退出市场资源配置领域，政府的作用限定在市场规则的确认和维护市场秩序上。2、培育市场治理能力。关键是让行业协会和商会真正成为治理的主体，在政府—市场—个体之间发挥自我管理、自我服务的功能和作用。在这个结构关系中，市场力量的发展处于受制约状态，企业发挥能动性并负起社会责任，政府扮演市场秩序的维护者角色。现在的问题是，政府对市场主体的权力干预性质没有改变，比如，党政组织方式的介入使市场主体内部的劳资关系变得复杂且向着国企内部劳资关系的模式靠近，结果是，在非公企业或民营企业中，工会组织站在资方立场，服务于资方的利益和政府的维稳目标，亦即政府与资方联起手来，前者要政治秩序，后者要资本利润最大化。因此，如何构建企业之间的复合结构，结成并发挥（公司）市场治理模式的功能和作用，逐步形成（政府）科层治理模式和（公司）市场治理模式的互补和支持效应，事关基层政府治理法治化和市场治理规范化问题。
第三，政府与社会关系的涵义。这是指政府治理回归公共本质，把属于社会的权力还给社会，与社会建构现代权利关系。官治与民治分属领域不同，遵循的治理规则也不同，所谓社会治理现代转型，就是让社会主体发挥社会治理的功能和作用，形成现代社会组织体系，建构（社会）社群治理模式。现在的问题是，遍布基层社区的是官办的或半官半民的社会组织，比如“三社联动”（社区、社会组织、社会工作者）、“社会组织孵化器”（为社会组织创造和提供支持性环境）的做法，就是培育这样的社会组织。也就是说，以如此面目出现的社会组织，基本上不是具有独立性、自主性和促进性的社会组织，类似于“封闭性自治组织”（close corporation）,亦即“授权治理”或依附于政府权威的社会组织，这类社会组织对基于价值共享与利益共享的基层社会多元参与治理结构的形成，没有多少实质性推动意义。
鉴于上述，基层社会自治发展面临的问题是，改变全能型的、专权的、结构单一的政府治理模式，逐步建构（政府）科层治理模式、（公司）市场治理模式与（社会）社群治理模式三种比较稳定的治理模式。在一个各个治理主体规则明确、分权且结构分化的政治社会条件下，逐渐形成政府、市场、社会各司其职、相互支持的基层社会治理功能体系。
基层社会自治的发展，最终要形成的是一个现代社会组织体系。比如，起到联接私营部门及社会组织之间的发挥纽带作用的功能性团体组织——行业协会、商会等联合会或联盟等，这些功能性团体组织能够把社会资源、人员、专业能力、组织分工合作等要素联接起来，规范成员的市场行为和社会行为，并对其合法权益起到保护作用。只有联合起来的制度形式，才能形成具有制衡作用的社会力量，与政府形成相互监督、相互支持的良性治理关系，从而建构现代社会组织体系。首先，从立法、司法、行政这三个方面对自治权的界定和行使加以规范和约束。立法方面，要求国家立法机关用法律规定自治权的范围及其行使的方式，而行使自治权的主体必须遵循这些法律规定，亦即自治权的行使只能在此范围内进行，超出此范围者，法律不予保护。司法和行政发面，是指国家通过司法机关和行政机关来对自治权进行制约。对社会自治的控制，是指宪法意义上的约束而不是指政治意义上的控制，后者是社会自治不能发展的根源所在，基层群众自治组织的发展历程和发展现状就是一个明证。其次，社会自治的程序化。社会自治的核心是自治和自治权。所谓自治，是公民通过自治组织直接参与一定区域的公共事务管理，行使民主权利；所谓自治权，是一种在社会团体内，经过团体内多数人认可或默示的，合法地、独立自主行使具有约束力和支配力的一种权力。“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是团体的成员按其本质制定章程（而且不管它是如何进行的）”，因此，自治必是程序化，或者说，没有民主程序，就不会产生自治的组织。最后，社会自治遵循人民主权原则。社会自治基于公民权保障与社群自治权保障的基础之上，也就是说，由自由个人结合的社会组织就具有法律确认的自治权，这个自治权，国家不但不能干涉，而且应予以保障。比如，如果社会自治上升为地方自治，那么地方自治组织的官员直接或间接地由当地居民选举产生，他们只具有地方官员的身份，中央政府不得撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以立法监督为主，换言之，如果地方自治机关逾越法定权限，中央政府可诉请司法机关加以制止，亦即地方自治机关形式上独立于中央政府之外。
四、结论与讨论
进入21世纪以来，基层社会抗议频仍，现行政府治理体制已起不到社会整合作用，根源之一在于国家与社会之间的中介结构（由现代社会自治组织体系构成）缺失。认识到这一点，就能够使我们不把基层社会自治局限于基层群众自治组织的自治范畴。因为，前者的内涵更丰富，包括市场自治、社群自治，以及其他社会生活形式。当前的社会改革，就是要推进基层社会自治，让社会自治组织发展起来，进而形成国家——社会——个人三者之间的法治化与制度化互动关系。
但从基层治理30多年实践上看，基层社会自治没有得到实质性的发展。国家体制一直在强化的权威社会治理模式，就是不断提升社会控制和动员能力。尽管社会结构发生了变化，但社会的结构集中化和集权化也在不断强化。“权力机构挤占社会空间，吸纳社会资源，但却并不能生产出自组织的公民社会，以及真正意义上的社会生活”，其结果，在政府权威治理下，个体权益和社会自治没能得到发育和成长，伴随着社会结构转轨和经济体制转型而来的社会分化和利益群体的多元化，引发的社会对立和冲突，不但没有解决或缓解，反而使基层政府治理陷入合法性不断流失的困境当中。
基层社会自治是个历史议题，因为它是中国现代国家建构的涵义之一，基层社会自治又是一个现代问题，因为社会自治是当今社会治理现代转型的基本诉求。卜正民认为，与公共领域的自治组织对国家稳定具有潜在的腐蚀性这一观点恰好相反，自治组织的活动增强，是对国家正常职能中断或失效而做出的反应，不是因为社会想脱离国家组织，而是由于政府无力应对经济或政治挑战，社会组织可以弥补国家的过失。反过来说，没有基层社会自治，基层政府公共性就不能建立起来，就不可能完成基层社会整合和实现社会治理的现代转型。
对基层社会自治发展来说，迫切需要梳理清楚的理论问题是，重新审视和定义基层群众自治组织的涵义、范畴和功能作用。第一，基层群众自治不能等同于基层社会自治。多年来，基层群众自治与基层社会自治的范畴和概念相混淆，但实际上，后者包括市场、社会等自治形态，而基层群众自治组织只是社会自治组织之一。第二，基层群众自治组织是否是自治组织。从基层实践上看，基层群众自治组织已经成为基层政府行政治理模式的一个部分。党政权力对基层群众自治的实质性主导，比如从党政系统下派干部到村委会担任“第一书记”的做法、乡镇通过行政任务责任书和“驻村干部”等领导方式，消解了基层群众自治组织自治的实质涵义。第三，基层群众自治组织范畴与基层社会自治范畴不能重合。从国家方面看，认为村民自治就是全体村民自治，或者说，村民自治的制度安排能够把全体村民置于党政权力的实质领导下。从社会方面看，在基层群众自治组织之外，其他社会组织的发展就缺乏正当性，要么处于“不合法状态”（没有注册或不能注册），要么依附于政府而丧失自治性。简言之，基层社会自治不同于基层群众自治组织，因为后者只是基层社会自治组织之一，并且它还是国家权力（通过党政系统）框架下的一个社会组织。
社会治理现代转型必须以制度变革为核心。从国家主导社会和控制社会上进行改革，是社会治理转型的前提条件。因此，制度改革关涉：第一，改变防范社会的思维模式和治理模式。当前政府治理的本质取向是管控和秩序。以管理和服务为名建立起来的社会组织大都依托于政府体制，在人事关系、组织结构、资源配置上，与政府有非常密切的联系，并未充份体现社会自治组织应有的独立性、自主性。“不仅其主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。即使民间自发建立的非营利组织，由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉。这种状态随着政府改革的进一步深入，不仅束缚了自身的手脚，也严重束缚了政府的手脚”。也就是说，上述性质的社会组织，类似于“封闭性自治组织”（close corporation）,亦即“授权治理”或依附于政府权威的社会组织，这类社会组织对基于价值共享与利益共享的多元主体社会治理，没有任何实质性推动意义。第二，转变政府职能。当前，基层政府政治与行政职能的核心就是控制与服务。比如，江苏的政社互动，只是政府与基层群众自治之间行政任务的规范化，从行政责任书到协议书，只是行政任务多少的改变，并没有改变两者的命令—服从关系。而且，以规范政府市场行为和还权于社会的“权力清单制度”，对政府行政权力的约束不大，因为它不是政府市场职能的性质转变而是审批权数量的多少问题，并没有改变党政系统权力广泛存在于市场和社会（社区）中的治理事实和治理现状。政府转变职能的结果却是政府权力社会（社区）的无边界延伸。第三，建构社会主体性。社会建设要建设什么？不是规则、法律条例的不断生产，而是基于个人权利和个人概念上的社会团体的发展和组织化。但现实是，社会建设主要集中于前者，即基于政治社会秩序稳定需求的规则和条例的不断生产，而社团组织却不是社会领域的主体行动者，其独立性与自主性处在政治或行政的强制约束当中。在市场中，依附于市场力量而滋生的社会自主性不断遭到限制和挤压，民间的工会、商会、行业组织等，不能制约市场的行为，更不能制约政府权力在市场中的行为。在社区中，从公民权力的发展特别是公民自组织的形成及其在社区参与中的作用看，公民个人和公民社团没有多少自主性、自治性和独立性，并且，社区依然是一种“封闭性的社会关系”，社区不是一个社区成员互动的场域，不是社会生活共同体。总之，社会建设的目的是靠规则维护的“井井有条”的社会秩序，而不是具有独立性、自主性与促进性的社会自治团体的发展和组织化。
基层社会自治的实现，取决于如下政治经济社会结构变化：第一，主体社会建构。组织化的社会力量是国家与个人之间必不可少的中介结构，前者在国家与公民个人之间起到支持和保护的功能和作用。反之，没有组织化的中介结构，国家治理面对公民个人，与后者就会维持一种支配—服从关系，由权益关系引起的社会分歧和冲突，难以通过程序化、制度化渠道得到化解，社会秩序不稳。改变的前提是，建设一个与国家相对应的主体社会，只有主体社会确立，才会生产社会主体力量，才能完成基层社会自治的再组织化。第二，社会自治发展。中介结构的基础就是社会自治组织体系，或者说，社会治理转型的基础性条件是社会自治的组织化水平。换言之，没有一个自治的社会或社区，就不能达到从政府权威治理到民众参与治理的转型，社会力量就不能制衡政府行政权力主导格局，与政府形成共治关系，就不能达成稳定和谐的社会生活秩序。第三，政府与社会、市场的关系的法治化与规范化。核心是政府退出社会领域，把经济权力和社会权力还给社会。现在的问题是，政府权力过大过于集中，政府是社会主宰者，是一切规则的制定者和评判者，是基层秩序的唯一权威，而社会成为附属品，成为一个空洞无物的领域，社会发展空间狭窄，社会自治没有发展的条件。因此，政府退出社会领域的关键，就是政府与社会、市场的关系的法治化与规范化。
（因排版需要原文注释均被删减，特此说明）
作者：中国社会科学院政治学所教授
中国乡村发现网转自：《政治学研究》2016年第4期
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