农村土地是农民最基本的生产要素，是农民的基本财产权，也是整个经济社会发展的基本条件。历史的经验表明，把土地的要素功能激活起来，把农民的土地财产权保护好，把土地的使用管理好，是激发农业农村经济活力、提高农民收入和生活水平、保持农村社会和谐稳定必不可少的前提和基础。农村土地制度安排，始终是围绕着这几个方面展开的。习近平总书记指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”；农村土地制度不管怎么改，“都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”制定好政策，用好政策，处理好农民和土地的关系，同样是脱贫攻坚进程中重大问题。
2015年中央扶贫开发工作会议召开以来，党中央、国务院发出了关于打赢脱贫攻坚战的决定，制定了精准扶贫、精准脱贫的基本方略，明确了打赢脱贫攻坚战的路径，实施了一系列重大超常规的扶贫政策，脱贫攻坚正在扎实稳步推进。“决定”从调整完善土地利用总体规划、建设用地计划指标优先保障、城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用等方面，对完善扶贫开发用地政策提出了明确要求。要用足、用活这些政策，有效解决贫困地区建设用地紧张、资金紧缺等要素不足问题，改善贫困地区生产生活条件，促进贫困人口脱贫致富。同时，也要运用底线思维，把握好政策界限，落实习近平总书记关于“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”的要求，确保农村土地制度改革在贫困地区健康推进。归结起来，要把握好以下要点：
一是该稳的要稳。农村土地集体所有制、党在农村的基本经营制度、家庭经营的基础性地位、土地承包关系等几大制度，事关党在农村的执政根基、事关农民的切身利益、事关农业的稳定发展，需要完善的地方要继续完善，但基本政策必须稳定。决不能为了追求效率，为了引进资本，为了短期经济利益，破坏农村集体经济组织的基本构架、侵害农民的集体成员权、损害农业的长期稳定发展。
二是该给的要给。贫困地区长期建设和发展不足，与国家长期投入不足有关，与赋予的发展条件不足有关。现在贫困地区需要加快建设和发展了，发达地区、大中城市的建设用地指标也没有前些年那么紧张了，对扶贫工作重点县，尤其是深度贫困县，要落实关于专项安排年度新增建设用地计划指标的规定，确实需要增加的要考虑增加。易地扶贫搬迁安置用地，确需尽快开工建设的，可考虑比照灾后重建政策，允许先行用地。在安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和补助资金时，要切实向贫困地区倾斜。对贫困地区开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，可以加大支持力度。
三是该活的要活。回顾改革开放以来的历程，我国最为有效的扶贫政策，就是1980年在贫困地区打开缺口、后来广泛推行的家庭承包经营制度。这一制度的实行，使数亿贫困农村人口迅速摆脱了贫困，也为农村经济的繁荣和农村的社会稳定奠定了制度基础。有序放活土地政策，仍然是促进贫困地区发展的重要条件。要总结安徽省金寨县老区开发建设、陕南3市生态移民搬迁试点、四川省巴中市移民搬迁，河北省阜平县脱贫搬迁等将节余指标在市域或省域范围内交易的经验，适度加快在贫困地区的推广。针对目前有的土地用途管制制约了贫困地区开展城镇建设的实际，在确有必要的地方，需要对土地利用总体规划进行相应调整。在坚持总量控制、水田旱地对应、坡度对应、年度综合生产能力对应、长期生产能力对应等前提下，可探索实行耕地占补指标跨省平衡。对贫困地区的农业设施用地，在符合条件的情况下，视为农业用地。
四是该破的要破。城里的能搞经营性建设、农村的土地除例外情况不能搞经营性建设的土地管制制度有其历史成因，但农民的利益确实受到明显损害。在具备条件的地方，要加大力度推进土地征收制度、集体经营性建设用地入市改革的试点，探索破除“同地不同权”的体制。
五是该管的要管。规划管控、用途管制是现代治理体系的重要组成部分，加强科学管控是建立现代土地制度的前提和基础，贫困地区也不能例外。任何用地都要根据规划进行，需要调整用途和用地强度的，必须严格按程序调整规划之后才能进行。要不折不扣落实关于农业用地，尤其是基本农田保护的政策规定。经营性建设用地、公共设施和公益事业建设用地、宅基地的界限要清楚，不能随意打通，城镇和农村都不例外。落实农村宅基地管理制度，要严格执行法律法规等正式制度，充分利用乡村内源治理机制，稳步有序解决“一户多宅”、超标准占用宅基地等问题。
作者单位：中央农办
中国乡村发现网转自： 国土资源部门户网站
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