党的十一届三中全会以后，在全国范围内普遍实行的以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制不仅使农民获得了生产经营自主权，也使农村的生产方式和分配方式发生了根本性的变化。
原来负责组织农民统一生产、统一分配的生产大队、生产队两级组织因农业经营制度的变化失去了依托而逐渐瘫痪。农村基层——村庄里出现了一定程度的无序和混乱状态。改革和废除人民公社体制，建立起与农村经济体制相适应的新型社会管理体制，已成为农村政治和经济改革的内在要求。
在这种情况下，一些地方的农民自发创设了村民委员会这一新的组织形式。1980年2月，全国出现了第一个由农民选举产生的村民委员会－－广西宜州市屏南乡果作村民委员会。这些自发组建的村民委员会自治程度较高，与村民一起订立村规民约，实行村务民主管理，使人民公社解体后农村出现的那些无序状况得以解决。这一新生事物的出现，在全国很多地方得到学习和仿效。
执政党中央对此给予了高度重视和充分肯定。1982年修改宪法时，总结各地经验，把“村民委员会”这一组织形式写进了宪法条文，明确规定了村民委员会的性质和任务，确立了村民委员会是群众性自治组织的法律地位。1983年颁行的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》也规定，“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。”之后，全国农村逐步建立了乡镇政府和村民委员会。
但是这三十多年来，村民自治制度与承包经营制度一样似乎并没有给广大农民带去乡村社会的发展和经济的繁荣。而且在城市化的过程中，这个自治制度似乎也没有能更多地保障农民的政治和经济权益。农民对这个明文规定了自己的多项民主权利的制度也开始从当初的热情和期盼逐步向淡漠和无所谓的态度转化。这是很令人费解的。
现在我们又提出了建设社会主义新农村的发展目标，而这个涉及新农村社区管理方式的制度必然要面对如何加以改革的问题。因此，我们有必要分析和探讨村民自治制度本身及其导致的乡村社区的重建问题。
根据1987年试行后来于1998年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，负责“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。同时，村民委员会还强调了必须“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”[1]
由此可见，根据该法我国的村民自治组织既是一个实行所谓“四大民主”的“三自”自治组织，又是乡镇人民政府的附属机构，因为它需要协助政府开展工作。不仅如此，它既拥有办理公益事业的权利，又有办理本村公共事务，向村民提供公共产品服务之类的原本该由政府所承担的行政管理责任。显然，这是村民自治组织在其诞生之日起就已经深刻地打上了早几年瓦解掉的人民公社“政社合一”的烙印。
这种建立在土地集体所有制上的村民自治组织制度在颁行初期人们曾对其倾注了很多期望，认为这个自治制度能更好地维护农民权益，促进农村社会和经济的发展，也能为中国的基层民主政治的发展奠定基础，并为政治体制的改革寻找到一个自下而上的突破口。可是，这个制度建立起来没有多久，我国的“三农”问题还随着这个村民自治制度和联产承包制度的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。毋庸讳言，上世纪九十年代让广大农民苦不堪言的所谓农村“三乱风”（乱摊派、乱集资、乱罚款）与村民自治制度的诸多弊端密不可分。
随着后来大包干制度的推行和农村税费制度改革，所谓“三提五统”[2]以及农业税的取消，村民委员会原有的经济基础越来越薄弱，除了少数拥有较多数量集体资产的之外，绝大多数村民委员会已在经济上越来越难以为继了。再加上村委会与乡镇政府在办理公共事务的职能上存在高度的重叠，村民自治组织与乡镇党委和政府之间的利益又完全不同，这种矛盾很难调和并变得日益尖锐起来。在这种情况下，我国的村民自治制度除了进行彻底的改革之外，别无选择。
要改革我国的村民自治制度，首先要弄明白村民委员会这个自治组织到底是一个什么性质的自治组织，是行政组织呢？还是社会组织？抑或是经济组织？对此问题，无论是1987年试行、1997年制订的《村民委员会组织法》还是2010年修订后的《村民委员会组织法》均没有正面予以回答。最近实施的《民法总则》也只是将村民委员会约定为一种特别法人。
据此，村民自治组织就是一个既要办理公共事务，也要办理公益事业的全面的自治组织了。从办理公共事务和协助乡镇政府开展工作角度看，村民委员会这个村民自治组织的性质是一个行政组织。但如果从法律授权该组织负责办理公益事业的角度看，村民自治组织还具有一个社会组织，甚至经济组织的性质。为什么要这么说呢？因为，办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。
所谓公共事务是指那些涉及社会公众共同利益并需向公众提供公共服务的事务，主要是指政治性事务和社会性事务，也包括部分经济性事务，如办理民政、教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护等方面的公共事务，以及办理通讯、邮电、铁路和公共交通、供水、供电、供煤气等方面的公用事业。
众所周知，办理公共事务是政府的职责，也只有政府才是办理公共事务的主体。可是我们却把所有这些原本应该由一级政府办理的公共事务以法律形式全部交由一个村民的自治组织来“办理”了。不仅如此，我们还在法律中规定村民委员会有责任“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就是说，村民自治组织不仅要办理这些公共事务，而且还有法律责任去协助上级政府开展工作。这样，村民自治组织就整个儿成为乡（镇）政府的一个驻村派出机构了。该法几经修订之所以保留了这种与村民自治本意相悖的规定，估计可能有如下三个原因：
第一，由于当时政社合一的人民公社已经解体，乡（镇）政
府与村庄之间的关系处于模糊状态，农村出现了一定的权力真空，当时的计划经济体制客观上要求中央政府尽快将行政层级延伸到农村基层，保证国家意志的贯彻，以推动当时提出的所谓有计划的社会主义商品经济的发展。
第二，因为我们对所谓基层政治民主和村民自治的基本概念和原则还不熟悉，而采用类似于人民公社“政社合一”式的行政方式来管理和控制农村社会来却是轻车熟路，自觉或不自觉就沿袭了以前的做法。一句话：习惯了。
第三，也是最重要的原因，即我们在立法当时以及后来修法，这三十多年来我们的政府体制迄今基本上没有进行必要的改革。我们依旧不懂得政府的主要职责就是办理公共事务以及向社会公众提供更多更好的公共服务和公共产品而不是一味地管理和控制。于是我们便习惯地把这些天赋的、必须由政府办理公共事务的职责一股脑地全部推到这个村民自治组织身上了。
因此，改革村民自治制度的要害就在于要将这个自治组织的职能去行政化，即将我们于三十年前用法律授予它的办理公共事务的行政管理权再还给政府，彻底消除人民公社“政社合一”的基层政治管制的传统。
我们所在的这个世界上几乎所有国家都实行的是三级行政，即中央、省（州、府）和市县（郡、镇、町、区）。我国自古以来也是如此。但现在为了管控社会的各个方面，我们却一直在实行中央、省市自治区、市、县和乡镇政府等五级行政体制。这种奇怪的五级行政不仅养了世界上最庞大的财政供养人员，也耗费了巨量的公帑，还产生了一个世界上规模最大、效率低下且权力缺乏监督的官僚集团。可就是这样，不知出于何种意图，我们还要以立法或修法方式在中国社会的底部——村庄又人为创造出一个行政村来严加管控。由此可见，村民自治制度如不推行去行政化改革，中国的行政层级居然多达六级，是国际普遍性政府制度设置的一倍！这实在是不可理喻的事情。仅此可见，村民委员会的去行政化改革也是势在必行。何况随着将来行政及其区划制度改革的推行，县、乡（镇）这两级政府也必然会缩减成一级政府。
还有，人民公社的“政社合一”的基层管制体制是建立在土地集体所有制基础上的。也就是说，只要实行这个土地的集体所有制，就不可避免地要在农村的村一级设立行政或类行政机构，以维护这种土地制度可能给政府带来的利益。这几十年来我国政府能从大规模城市化征地过程中所获得的数十万亿元人民币计的巨量的土地利益就是与这种土地制度以及基于这种土地制度所设计和建立起来的行政化的村民自治制度息息相关的。
所以，村民自治组织的去行政化改革其实是一个连同土地制度改革、合作社制度改革（主要应大力发展社区型合作社）以及政府体制改革在内的综合性体制改革。这几项改革内容相辅相成，互相制约，缺一不可，必须统筹兼顾，但得越快改革越好。
中国乡村发现网转自：作者的微信公众号
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