摘要:农村社区组织是现行农村基层组织体系中的重要组成部分，是当前农村极为重要的治理主体，其在社区治理和基层民主建设中发挥着重要作用。在推进乡村治理体系能力建设中，应重视农村社区组织建设，合理确定农村社区组织的治理空间和功能，充分发挥其在乡村治理中的积极作用。
关键词:农村社区组织；乡村治理；基层民主；公共品供给
改革开放以来尤其是农村税费改革后，农村社会结构发生了巨大变化，国家对农村的治理方式也发生了重大转型。乡村社会的变化及乡村治理的转型对乡村治理体系的能力建设提出了新要求。党的十八大报告指出，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式；十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，就推进乡村治理体系能力建设而言，核心是推进基层民主建设，提高农村社区的自主治理能力与水平。其中，最重要的是要加强农村社区组织建设，构建有利于农民的诉求表达、民主决策、自主治理的农村社区组织体系与治理结构。
一、乡村治理单位与农村社区组织变迁
我国是一个有着悠久农业文明传统的国家，分散的小农是中国传统乡村社会的根基。马克思对小农社会的特性有过深刻的阐述，他认为“小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系。他们的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离。”小农社会“好像一袋马铃薯是袋中的一个个马铃薯所集成的那样”。因此，如何构建有效的治理单位及完善的组织体系成为传统国家治理乡村社会的重要内容。
传统中国的乡村治理以乡里制度作为基本制度形式，而历代乡里制度都是以对全体乡村居民进行什伍编制为起点，以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则的。清人陆世仪曾说：“治一国，必自治一乡始；治一乡，必自五家为比、十家为联始”。因此，由乡、保、里、亭、甲、什、伍、牌构成的层级递进的乡里制度成为传统中国基层治理最重要的组织制度。乡里制度的核心是国家通过对基层社会治理单位的明确界定，实现国家对基层社会的有效治理。
新中国成立后，中国共产党通过一系列改革，摧毁了传统的乡村社会秩序，改造传统的农村基层体制，建构起新型的国家与农民的关系。正如黄宗智所言，新中国的成立，完全改变了村庄与外界的关系，旧日的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系被新的国家政权与农民的双边关系取代了，国家权力第一次大规模地伸入到自然村，伸入到农民的生活。正是依靠完善而强有力的农村基层组织体系，我国的工业化进程得以快速推进，并在农村社会建立起了基础性的公共服务体系。
农村社区组织，可以看作村委会、村民小组及其背后作为集体土地所有者的社区合作经济组织的泛指。它是延续人民公社“三级所有、队为基础”而来的。人民公社解体后，土地等生产资料仍需由集体组织加以管理。为了不改变业已形成的生产资料集体所有和集体管理的基本格局，在全国大多数地方，在生产大队的基础上建立了村委会，作为从事经济、社会治安、公共卫生等的专门机构；同时，原来生产大队和生产队一级的集体经济成分，变成村社性质的合作经济组织，生产队则演变为村民小组，从而形成了不同于人民公社体制的“乡政村治”体制。
1982年开始推行的家庭联产承包责任制是一种包括家庭经营和集体经营两个层次的统分结合的经营体制。家庭经营着眼于解决农业生产的效率问题。但农户的分散经营如何与大市场联接，是实行家庭承包经营后我国农业和农村面临的突出问题。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，中共中央1984年一号文件强调了设置以土地公有为基础的社区性合作经济组织的重要性。集体经营层次就是社区合作经济组织。其主要职能是将一家一户联合起来，解决一家一户需要办但不能办或不愿办、办不好的事情，实现家庭生产同大市场的连接及承担某些社区共同利益的经济职能。同时，它又是土地等基本生产资料的所有者，处于“发包者”的地位，并作为政府和农户的中介，代行部分农村经济管理职能。但实际上，在农村分田到户一定若干年（15年和30年）不变和中央相关农村政策安排下，社区合作经济组织“统”的功能很少得到发挥。而在《村委会组织法》等法律制度中，社区合作经济组织的地位被村委会所替代，以至于当前各界所关心的只是作为行政建制的村委会，而忽视了还存在着一个作为合作经济组织的村社。在多数情况下，人们习惯于将村委会与社区合作经济组织混为一谈。直至21世纪初，随着各种合作社的兴起和发展，农村社区合作经济组织才逐渐得到恢复和发展。
村民小组由生产队转变而来，其区划范围基本上与生产队一致，且继承了生产队的土地所有权，功能上复原为乡村最基层的自治组织。但是，受压力型体制的影响，其在运行过程中也出现了不少问题，尤以1990年代最为突出，如村民小组长具体负责收取“统筹提留”等税费和监督计划生育等“政务”，造成小组长与村民严重对立，导致在全国许多农村地区出现无人愿意出任村民小组长的现象；同时，由于农民负担重，大量土地抛荒，公共性的生产活动严重衰退，村民小组的自治功能被严重虚化。2002年农村税费改革及2006年国家全面取消农业税后，一些地区对乡村管理体制进行改革，其中直接针对村民小组的措施包括“合村并组”和“取消村民小组长”，村民小组的地位和作用受到极大削弱。但是，由于这些改革重在减人，忽视了村民小组的独特地位和作用，不少地方“合村并组”和“取消村民小组长”后给农民的生产、生活带来了很多难题，又重新恢复了原来的村民小组。2010年，新修改的《村民委员会组织法》对村民小组的设立做出专门规定，村民小组的法律地位得以重新确立。
二、乡村治理中的农村社区组织
我国现行的乡村基层组织体系是由乡村组三级组织构成的。其中，乡镇政府是国家设立在农村的最后一级正式权力机构，村民委员会和村民小组是农村基层群众性自治组织，乡村治理结构即为“乡政村治”模式。作为当前农村最重要的治理主体，农村社区组织是农村社会广大群众实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的组织基础，在乡村治理体系中发挥着重要作用。
1.农村社区组织是乡村治理体系的基础单元
农村社区组织是村民生活、生产、娱乐、交往和互助的基本单位，其在乡村治理体系中具有基础地位，发挥着重要作用。
首先，农村社区组织是国家对农村社会进行治理的重要组织载体。国家治理农村社会的能力与三个方面的因素有关：一是国家与农民的关系，二是国家的意识形态能力，三是国家与农村基层社会打交道的能力。国家与农民的关系随着农业税的取消而变得较为温和。同时，在当前农村社会人财物流出，社会意识形态多元化和社会分化加剧的情况下，国家很难再借助单一的意识形态来维持农村的秩序。因此，国家借助农村社区组织来与农民打交道的能力就变得极其重要。
国家对农村社会的治理是通过各项政策实施的，而农村政策关涉一家一户的具体实际和利益，国家必须通过一种力量进入到农村社会内部，与农村社会联结起来，国家才有能力在农村社会实施各项政策。这个将国家与村庄联结起来的组织力量正是农村社区组织，离开农村社区组织，国家力量难以低成本地介入到村庄社会。
其次，农村社区组织在社区性公共物品供给中具有重要作用。当前，大量的公共物品需要在行政村和村民小组层面上进行供给。一是与农民生产生活关系密切的社区性公共物品，大部分是以地缘为基础的公共品。如农田灌溉的水系都是以村或组为单位进行安排的，一个行政村或村民小组，往往是一个共同的灌溉单位，共享一个水利系统，水利系统与社区组织规模的重合，使社区内部具有一致行动的前提。二是农村社区性公共品供给状况与农民的利益关系十分密切。农村社区组织是一个熟人社会，村民不仅十分清楚公共品的改善可以为自己带来的好处，而且也十分清楚它为其他村民所带来的好处。因此，社区民主能比较容易让农民表达出自己的需求偏好。
2.农村社区组织是基层民主发展的重要组织基础
自《村民委员会组织法》正式颁布实施后，村民自治作为国家在乡村社会的一项制度安排最终定型化。村民自治的实行，不仅重新构造了农村基层的行政组织与管理体系，也为农民的经济自主和政治民主提供制度与组织框架。作为最基层的群众性组织，农村社区组织在村民自治中发挥着重要作用。
其一，农村社区组织是村民自治的重要载体。《村民委员会组织法》第十条规定：村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。因此，村民自治包括村委会和村民小组两个层次。村委会与村党支部构成村民自治的组织单位，村民小组和社区合作经济组织则是村民自治的基础单元。新修改的《村民委员会组织法》增加了村民小组分设的根据也可以是集体土地所有权关系等；同时，增加了关于村民小组会议制度的规定。这些规定，一方面强调了村民小组享有集体土地所有权和其他集体财产的主体资格，限定了不应当不顾集体土地所有权关系调整村民小组范围或合并村民小组的做法；另一方面，也明确了属于村民小组集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理权以及公益事业的办理，由村民小组依照有关法律的规定讨论决定。2014年中央一号文件进一步强调，要探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。
其二，农村社区的民主化治理是基层民主的重要组成部分。当前的村级组织是依托村党支部和村委会的架构来运作的。党支部是党在农村最基层的组织，发挥着先锋堡垒作用；村委会则依《村民委员会组织法》的规定，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。在村委会层面，主要依托村民会议和村民代表会议，落实政府交办的各项政务及处理行政村范围内的各项村务。村民会议和村民代表会议既是实现村级组织与村民有效对接的关键节点，也是基层民主建设的重要内容。在村民小组层面，村民小组会议是村民参与管理本组范围内公共事务的重要途径，尤其在涉及到本组集体事务时，村民小组长必须召集村民小组会议进行集体商议，涉及集体财产处置必须经过本组村民讨论决定。“村民小组不仅是目前中国乡村社会的最普遍的集体经济组织，同时，它是由自然村落组成的社区组织，是村民最基本的生存环境，是村治结构中的组成部分。”
三、乡村治理转型与农村社区组织建设
乡村治理是基层政府管理与农民政治参与相结合，以村民自治为核心，以促进农村社会发展与稳定为目的一种制度安排。乡村治理的有效性在于，通过加强农村社区组织建设，提高农村社会的自主治理能力，构建和谐稳定的农村社会。
农村税费改革后，国家不仅不再向农民收取税费，而且开始大规模向农村提供转移支付，国家对农村社会的治理由原先的汲取型向分配型转变，由此引发乡村治理的一系列变化：一是取消农业税后，国家对农村的转移支付中的相当一部分直接补贴到户，从而减少了各级政府的财政收入，特别是乡镇政府以及村级组织可供支配的财政收入，使原本由乡镇政府及村级组织统筹解决的一些农村公共服务，如农田水利、农业技术服务等供给出现困难。二是国家对农村的资源输入方式条块问题突出。除直补到户外，目前，国家对农村的资源输入主要通过项目制，由各职能部门办理。项目制只是发挥各职能部门的作用，不仅容易产生官僚主义，而且因为排斥基层组织参与，难以有效组织农民，从而使农民对公共品的需求偏好无法与国家的投资方向有效衔接，导致投资的低效益甚至严重的浪费。三是干部与群众关系疏远。税费改革前，因为干部需要向农民收取税费及出面解决一些共同生产方面的问题，干部与群众联系较多，农业税取消后，干部不再向农户收取任何费用，干部也不再插手农户的生产环节，原先紧张的干群关系虽缓解了，但干部与群众却越来越疏离了。四是农村的原子化程度进一步增强。由于人口的大规模流动、现代性和市场经济的深化，农民的家庭收入越来越多地依赖非农收入，这些非农收入尤其以“离土又离乡”的外出务工收入为多。农民收入和就业的多元化，导致了农村社会的陌生化和疏离化，加上税费改革后乡镇政权力量的后撤，农村社会的原子化进程进一步加剧。
乡村治理出现的上述变化，需要加强农村基层组织建设、创新乡村治理机制予以应对。然而，近年来，在乡村体制改革中，许多地方的改革似乎不是着眼于机制创新，而是着眼于形式上的改革，如撤乡并镇、合村并组、取消村民小组长等。这些改革，忽视了当前中国农村基层组织所面对的乡村社会的性质，也不理解国家对农村社会的基础要求，而成为地地道道的“头痛医头、脚痛医脚”的折腾，并导致乡村社会出现了一些严重的问题。因此，在推进乡村治理体系能力建设中，应加强农村社区组织建设，发挥其在乡村治理中的积极作用。
1.明确农村社区组织在治理中的主体地位
如前所述，构建有效的治理单位及完善的组织体系是国家治理乡村社会的重要内容。当前，农村正处于快速变化及农民大规模流动状态，农村会产生各种难以预料的问题和风险，必须建立一个具有强大能力的基层组织体系来应对可能出现的各种问题和风险。
农村社区组织是基层治理和社区性公共品供给的重要主体，必须赋予它在基层治理和社区性公共品供给中的主体地位。一是要切实贯彻落实《村民委员会组织法》，完善和创新村民自治机制，充分发挥农村社区组织的作用。二是合理划分村民委员会与村合作经济组织和村民小组在社区性公共品供给中的职能。村级层面的公共品，由村委会通过村民代表会议制度负责落实；村民小组层面的公共品，由村民委员会收集本村各村民小组的公共品需求，代表本村向政府争取项目和资源，村民委员会将政府批复的项目与资源数量向全村公布，并负责监督各村民小组的资金使用状况，协调村民小组之间及农民与村民小组之间的各种矛盾，项目的实施则交给各村民小组，由村民小组通过村民会议负责落实；村合作经济组织具有优势的专业和服务领域，则充分发挥村合作经济组织的功能。只有明确农村社区组织在基层治理中的主体地位，同时农村社区组织内部又形成良好的分工与合作关系，农村社区组织在乡村治理中的作用才能得到有效发挥。
2.增强农村社区组织的资源动员能力
农村社区组织的有序运转既要有事可做，又要有钱做事。有事可做即是强调农村社区组织的作用。有钱做事则是强调农村社区组织要有一定的资源动员能力。
当前，农村社区组织的资源主要有两个来源：社区内部和政府的转移支付。从前者看，税费改革后，国家要求农村社区组织通过“一事一议”制度解决社区范围内的资源筹集问题，即通过召开村民会议或村民代表会议，讨论需要解决的公共事务，并由村民筹集资金和落实。但在实践中，这一制度实施的效果并不好。原因是，在中国大多数农村地区，虽然村民代表会议讨论通过了相关决议，却仍然可能有村民不出钱。最终，所有的讨论决议都因为出现了搭便车者，而使用于公共品建设的钱收不上来，公共品供给只能落空。政府的转移支付，其主要形式是项目制。但是，项目制主要依靠“条条”，由上级部门自上而下决策，往往不能有效联结项目资源和村庄的公共物品需求，且由于政绩因素、关系因素等的影响，容易导致项目资源流失、资源分配不公正、资源使用效率低等问题。为此，要着力完善“一事一议”制度，积极扶持社区合作经济组织，壮大其经济实力，使农村社区有一定的经济基础；同时，国家的转移支付应通过奖补的方式直接划拨到农村社区组织的集体账户上，依托村民自治制度解决资源使用问题。农村社区组织有一定的公共资源，村民才有积极性讨论如何使用公共资源，村庄才会有凝聚力，村民才能够强有力地表达出其对公共品需求的偏好，国家自上而下的转移支付才能最大限度地发挥作用，村民与农村社区组织的利益关联才可能得到持续增强。
3.健全农民的权利表达和公共参与机制
农村社区组织是国家在农村设立的法定的群众自治组织。“农民的利益主体地位的确立、自主性公共参与的拓展、农村基层自主性的开发都要通过村这一空间地域进行，农民与政府对话地位的提升、国家在农村基层社会的合法性建构也要通过村级组织加以实现。”因此，加强农村社区组织建设，应以农村社区组织为主导、社区其他民间组织为依托，引导农民参与涉及其切身利益的公共事务的讨论，表达对各种政策的意见和建议。为此，需要建立健全协商民主的治理模式，即凡是社区范围内的重大事务，尤其是涉及农民利益及农民十分关切的社区事务，基层政府和农村社区组织要与农民开展平等、自由、坦诚、双向的深入讨论，分析利弊，辨明事理，形成一定共识后再通过一定的程序做出决策。农民的政治参与愿望得到了激发和满足，农民的权益得到了有效保护，农民对社区事务的关心得到了尊重，农民对社区组织才有依赖感，社区组织的发展才有扎实的社会基础，社区民主才能真正落到实处。
结语
当前，我国仍然是世界上非常典型的小农国家，13亿人口中，有9.49亿农民和2.6亿个小农户分散居住在广大农村地区，这其中包括了占全国63%的农业人口、60%的劳动年龄人口、66%的老年人口和70%的少儿人口。他们的经济是“以家庭承包为基础的统分结合的双层经营制度”的小农经济，这种中国式小农经济的重要特征是“小农经济＋基层组织建设”。基层组织建设的重要方面是要发挥村社集体在“统”的方面的职能，为中国式小农提供一家一户办不好和不好办的基本服务。中国农村基层组织的结构是一个复杂的体系，这个体系要能有效应对现代化带来的各种变迁，就必须适应农村本身的要求，按照国家的治理需要、当前农村的基本特点、农民生产生活的基本需求来建构。在此过程中，重要的不是不断地改变农村社区组织的形式，而是要适应自上而下任务的变化和自下而上农村基层性质的变化，赋予农村社区组织以新的内容，将农村社区组织建设好，发挥其积极作用，使农村成为中国现代化的稳定器和蓄水池。
(作者系西南政法大学政治与公共管理学院教授，本文系国家社科基金重点项目“健全农村民主管理的对策研究”（08AZZ005）的研究成果之一。)
中国乡村发现网转自：《长白学刊》 2014年第5期
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