推进农业供给侧结构性改革确保国家粮食安全
必须认清三大挑战处理好八大关系
----在第十八届中国粮食论坛上的主旨演讲
赵 阳（中央农村工作领导小组办公室一局局长、研究员）
2017年8月2日
我今天主要讲两个方面大的内容。第一个方面，关于形势、阶段和挑战。也就是说当前我们农业农村的发展是一个什么样的形势，我们怎么样来看。我们现在处在什么样的阶段，是什么样的关键特征，面临什么样的挑战，我们如何应对。第二个方面围绕农业特别是粮食供给侧结构性改革，我个人认为是比较重要的核心的若干政策问题，谈一点粗浅认识。
一．关于当前农业农村形势、发展阶段和面临挑战
大家都知道7月中旬，国家统计局刚刚公布的上半年的经济数据看到，农业农村形势总体是好的，有8个字“稳中有进，稳中向好”，一是夏粮2810亿斤，继续丰产，增长了0.9%，而且结构调整这个方面也取得了进展，比方说强筋弱筋小麦增长了2.8个百分点。就我知道的像河南今年一年增加了300万亩优质的小麦，目前来看销售形势非常好。二是农民人均可支配收入上半年增长了7.4%，比去年同期提高了0.9个百分点，继续高于城镇居民收入增长。其实这样向好的形势是延续了2004年以后十多年，特别是党的十八大以来农业农村发展的好形势。
对这一时期我们有一个基本的判断，就是农业农村发展形势处于建国以来一个最好的时期，而且也是农民最有获得感的时期。为什么这么看？第一看粮食。这些年我们的粮食12连增，加上2016年是13连丰。2004年粮食到2015年连续12年的增产，2016年略有减少，达到了12325亿斤，依然是历史上第二高的年份。大家知道在上世纪的九十年代中期，1996年突破了1万亿斤以后，我国粮食总产在1998年达到了当时的峰值，10246亿斤，但是到达这个峰值之后开始下降，经过5年的连续滑坡，到2003年的时候我们的粮食产量下降到8614亿斤，大家很清楚，当时说粮食的供求关系非常紧张，粮食价格也在较快上涨，市场甚至有一种恐慌的心情。我当时记得很清楚，浙江的分管省长亲自到黑龙江调粮食，要不到粮食，杭州城里可能只剩下几天的供应量，是很危险的。所以说，粮食问题不仅是经济问题，也是社会问题，甚至是政治的问题。
我们说农业农村形势好有两个重要的指标，一个是粮食，第二个是看农民收入。习近平总书记讲“小康不小康，关键看老乡”。要看农民的钱袋子，钱袋子鼓起来了形势就是好的。这13年农民收入是持续较快增长，2004年到2013年农民收入增长是什么概念？平均8.8%，这是农民收入较快增长的时期。此外，我们讲现在形势是一个最好的时期，主要还是要看农民在这个时期的获得感。这一时期，农村民生得到长足发展，社会主义新农村建设也取得了很大的成就，无论是农村的水电路气房和信息化，还是农村的教育、社会保障、低保制度、农村医疗卫生方方面面都得到了很大发展。2007年，农村自来水集中供给到村的只有43%，去年达到了66%。垃圾无害化处理现在达到了65%，在5年之前这个比例不到30%。农村的污水集中处理现在也已经有了20%的村。通村道路的硬化去年达到了96%，有的农民就讲农村的公路就像人打领带一样，说长得不怎么样，领带一打上精神很多，现在农村的汽车也很普及。农村危房改造，2008年到2012年这5年是1033万户，2012年到现在又改造了1278万户。从民生建设来看，这一时期也处在非常好的时期，农村社会稳定、农村干群关系和谐。所以习近平总书记多次讲农业是基本盘，农村稳定、农业农村形势好，为大局稳定奠定了良好基础。
取得了如此大的成就，跟党中央把“三农”工作作为全党工作重中之重分不开，与国家出台一系列强农惠农富农政策密切相关。大家回忆一下这一时期重大政策，贯彻中央多予、少取、放活方针，2006年农业税条例废止，对农民不仅不收税了，而且给他补贴。2004年以来我们建立了对农民的直接补贴制度，到现在为止，补贴规模已经达到了一年1600多亿。这期中支持地力和耕地保护的补贴1212亿，农机购置补贴到去年年底已经达到了236亿，还有扶持规模经营的补贴230亿。我个人印象很深的一件事，2003年的时候农机补贴只有4千万，2004年几乎翻番，增加到了7千万，经过十多年发展已经达到了230多亿的规模，目前我国农机装备水平，农业机械化水平大幅度提高，这对于粮食生产和农业稳定发展作用十分显著。
当前农业农村的发展到了什么样的阶段？今年一号文件的概括就是，我国的农业农村现在进入了一个新的历史阶段，这也是党中央一个科学的判断。在新的历史阶段我国农业农村发展的主要矛盾是什么？矛盾的主要方面是什么？下一步改革完善我们的农业政策的方向是什么？去年3月8号习近平总书记在参加全国人大湖南代表团审议的时候指出，新形势下，我国农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现是阶段性的供过于求和供不应求并存，矛盾的主要方面在供给侧。因此他指出，推进农业供给侧结构性改革，提高农业的综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。我个人理解这就是这一新的历史时期的基本特征。我们要深刻领会学习习近平总书记这一科学判断。要深刻理解习近平总书记的这样一个重要战略思想，就必须要进一步客观认识当前形势，也要深入分析当前农业农村发展所面临的问题和挑战。大家都知道党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推进全面深化改革，一个重要的方法论就是问题导向，我们要直面问题。
从当前的形势来看总体上持续向好，亮点多，让人非常振奋。但是我们的难点和痛点还是不少，特别是一些结构性问题还在继续加剧。可以说，当前农业农村发展面临的局面更加严峻、更加复杂，正因此，倒逼着我们要加快推进农业供给侧结构性改革。总括讲，有三个方面的挑战。
第一个方面就是我们农业的高成本，高补贴和高价格问题。这跟我们今天研讨的粮食问题密切相关。从2014年以来推进农产品收储制度改革，当然包括2016年打的玉米收储制度改革这场硬仗，都跟这个密切相关。经过十多年粮食的稳定发展，有很多矛盾实际上是累积下来了，累计到了不得不改变的时候。有专家学者讲我国的农业进入了“三高农业”阶段，这样的概括从政策层面来看是不是十分的精准，这个阶段是短期阶段性的还是持续性的，会持续到什么时候？当然还可继续研判。但是至少有一个问题是非常明显的，即“三高”导致了市场机制的扭曲，市场发挥不了有效作用。比如说市场主体没有了，有人总结叫做“市长替代市场”。但这些，我个人认为都还是表象。深层次问题主要是两个，一个就是导致资源的错配。这些年大家知道玉米多了，从2008年到2015年玉米播种面积增加了815万公顷，接近1亿3千万亩，同时豆类减了380多万公顷，接近6000万亩。一些边际产能都在不断被开发利用，“镰刀湾”地区、第四和第五积温带都在种植玉米，因为价格合算，利益驱动。因此出现了比较严重的农产品供需结构的失衡。其次，也使得我们的资源环境压力明显加大。比如地下水超采问题，据农科院调研华北地区是目前世界上最大的地下水漏斗区，总的面积可能接近7万平方公里，仅河北一个省，自上世纪八十年代以来累计地下水超采超过1500亿方。我国化肥的利用率只有40%左右，农药的利用率只有35%左右，农膜的残留40%。据环保部公布的数据，现在70%的江河湖泊受到不同程度的污染，包括湖南、江西、湖北等水稻种植区土壤受到重金属不同程度污染面积超过1亿亩，这样的农业发展模式已经使得我们资源环境的压力到了一个极限，亮起了红灯。这是第一个大的方面问题和挑战。
第二个大的方面，就是我们的农业竞争力不足导致种粮收益、农业综合效益下降，同时在经济新常态下经济高速增长已经转为中高速增长，在这样双重压力之下，农民持续增收缺乏动力。刚才讲这个时期农民收入多年较快增长，12年平均增长率8.8%，但是要看到，农民收入的增长率最近5年在持续下降，2011年是峰值，11.4%，到了2012年降为10.7%，2013年是9.3%，2014年是9.2%，2015年7.5%，去年是6.2%，今年上半年是7.4%。去年收入的增长6.2%。6.2%是什么样的警示？以前我们说“双高”，一是高于城镇居民的收入增长，连续七年城乡居民收入差距缩小，这是了不起的成就。还有一个“高”就是高于GDP的增长，去年“双高”变成了“一高”，近年来首次出现农民可支配收入的增长率低于GDP增长。因此总书记讲我们一定要警惕，无论怎么样推进改革，不能把农村农民增收的势头逆转了。我们必须认真分析农民收入持续增长乏力的成因是什么？一个是宏观经济下行的压力，这些年农民收入的结构也就是说动力来源已经发生了深刻变化。改革开放以来39年发展历程，曾出现1979-1984年的农业大丰收，粮食增产平均5.1%，加上粮食价格上涨，同时期农民收入连续6年平均增长16.5%，这样的高增长历史罕见，可惜的是只持续了6年。1985年就降到7.8%，到了2003年农民收入降到4.3%，期间多年低于3%，甚至出现过负增长，这些年缓慢爬坡，一直到刚才说的2010年才重新上到两位数，这中间二十多年一直徘徊。所以习近平总书记强调要有“忧患意识”，强调“底线意识”。他经常讲不能把粮食的产能降低了，不能把农民收入增长的势头逆转了，不能让农村社会和谐稳定的局面破坏了。最近连续出现农民收入五年下降，这个事值得我们警惕。我们回顾这个历史是因为我们必经深刻认识到发展背景。我国的经济发展进入了新常态，从高速增长转入了中高速增长。大家知道农民收入来自四个方面，工资性收入、转移性收入、财产性收入、农业经营收入。现在的工资性已经是第一大比重占40%左右。这些年随着城镇化发展速度开始减缓，外出农民工的数量增长也在减缓，高的年份1千万人、几百万人，近两年农民工的总数已经突破了2亿8000万人，外出农民工数量是1.8亿，但2015年新增的外出农民工数量是63万人，2016年新增50万人，和高速发展时期相比不到十分之一，另外一个因素是农民工月平均工资增速在下降，所以这个“双降”就导致了农民工资性收入增长动力不足。加上农产品价格持续低迷，农民收入要有高的增长难度大，必须认识这个发展阶段的特征。这是第二个方面的挑战。
第三个大方面就是工业化、城镇化快速发展的过程中，我们所面临的农业农村发展三大要素流出带来的挑战。首先，农村劳动力特别是高素质劳动力快速流出，谁来种地？这是现象，也是一种客观存在。第二就是土地资源，这些年房地产开发，工商业发展占了多少土地，我们看大数的话1978年以来耕地减少1200万公顷，而现在农业农村的发展要寻求新动力、新产业的发展，就面临“用地难”的问题。第三，农村金融的发展也出现农业农村农民融资难、融资贵的问题。如果只有商业金融机构来支持农业，这个本身也是一个错配。我对比了几组数据。2016年，全部金融机构本外币贷款余额中县及县以下23万亿，占比21.6%，再一个最大的数是全口径的涉农贷款余额28.2万亿多，占比26.5%，看了这两个数据比较振奋，但如果细分，对农业农村发展最密切的要看两个指标。一个是农户信贷，第二个要看农林牧渔四大产业，也就是广义的农业贷款，2016年农户贷款7.1万亿，占比是8%，农林牧渔四大产业（不包括副业）3.7万亿，占比只有3.4%。农业在GDP中的比重持续下降，这是世界经济发展的规律，2016年中国农业GDP的比重8.6%，农户和农业信贷与农业在GDP中的地位显然是极其不相称的。三大要素中，金融是农村经济的核心。农村金融过去讲是“抽水机”的局面依然没有从根本上改变。农业的保险近十年发展非常快。但是目前是“广覆盖，低标准”，保险公司对三大主粮的保额平均每亩369元，不足其生产成本的40%。
面临以上一系列的挑战和复杂的局面，可以说，当前的“三农”领域是国家实体经济中结构性矛盾最突出的领域之一。因此，如何应对这些挑战，要解决哪些突出问题，我们怎么样来看？怎么样办？总的来说，就是要通过全面深化改革，破除二元结构，逐步消除统筹城乡发展的体制机制障碍。
为什么说结构性矛盾最突出？从我们农业内部来看产业结构、供需结构矛盾突出，从农民自身来讲我们有纯农民，有兼业农民，还有上亿数量虽在城市打工生活，但是身份依然是农民，没有融入到城市化里面的人，还有4千多万的建档立卡的贫困人口，虽然贫困发生率从2012年的10%已经降低了2016年的4.5%，但人数还有4335万之巨。因此，“十三五”乃至今后更长的一段时期，我国农业农村发展将进入一个内外矛盾并存的胶着期，也是保证国家粮食安全和农民持续增收“双目标”难度加大的一个挑战期，更是一个改革发展的政策调整的转型期。
在这个新的历史时期，面对困难和挑战，必须坚定推进农业的供给侧结构性改革，提高整个农业供给体系的质量和效益，不断培育农业农村发展的新动力、新动能。大家知道2017年中共中央的一号文件把农业供给侧结构性改革作为主题，这是以习近平同志为核心的党中央立足我国农业农村发展已经进入新的历史阶段发生的重大变化，坚持问题导向做出的重大决策，是破解当前和今后一个时期“三农”问题的治本药方，也是推动我国农业现代化建设再上新台阶的必然选择。
二、推进农业供给侧结构性改革确保国家粮食安全必须处理好八大关系
推进粮食供给侧结构性改革既是深化农业供给侧结构性改革的重要内容，也是确保国家粮食安全的重要基础。推进农业供给侧结构性改革，首先要理解改革的内涵要义，同时也要明确推进改革必须守住的底线。今年中央一号文件在总论里头把这点讲得很明确，就是三个“以”，即以增加农民收入、保障有效供给作为主要目标，以提高农业的供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新作为根本途径。这个过程不可能一蹴而就，可能要经历较大的阵痛，可能还需要付出较大代价，但是在方向性的问题上不能出现偏差，也不能犯颠覆性的错误。什么是颠覆性的错误？就是文件明确提出来的要守住三条底线，即确保粮食生产能力不降低，确保农民增收的势头不逆转，确保农村社会的和谐稳定。要准确把握相关政策重点，必须处理好八个重要关系。
第一，要处理好战略性问题和技术性问题之间的关系。大家都知道，关于确保国家粮食安全，习近平总书记多次强调，作为世界上最大的发展中国家，确保中国人的饭碗任何时候都要牢牢的端在自己的手中。这句话是他在2012年的12月15号在新一届党中央的第一次中央经济工作会议上明确提出来的。第二年在中央农村工作会议上他又进一步阐述，我们的饭碗里头主要是装中国粮。因此，在粮食问题上不能出半点闪失，粮食一时多一点少一点是技术性的问题，但是粮食安全是战略性问题。推进粮食领域的供给侧改革，什么是战略性问题，什么是技术性问题，哪些是阶段性矛盾，哪些需要长远谋划，对此必须要有清醒认识。
首先就是要正确认识当前所面临的问题，分析问题累积到今天的成因。刚才讲“三量齐增”，产量增、库存量增，进口量也增，这是粮食领域的各位可以理解、最近经常挂在嘴边的一句话，“三量齐增”带来了一系列的问题，但这些问题是阶段性的，就像总书记讲的现阶段是供不应求和供过于求并存。正是为了解决这一系列矛盾方法，十八大以来，党中央高瞻远瞩，坚定不移地推进农产品收储制度改革。自2015年12月26日汪洋副总理召开会议部署玉米收储制度改革，开启了农业供给侧结构性改革的一场硬仗，从目前的情况看，改革取得了超出预期的成效。其次，从长远来看，就是要认识到我们面临的国情、农情、粮情，受资源短缺的影响和生态环境脆弱的约束，我国粮食持续增长的潜力是有限的，中央提出时刻高度重视粮食安全，这是着眼长远的战略性问题。我国的人均耕地面积跟全世界平均水平相比只有40%左右，淡水资源人均占有量只有全世界平均水平的三分之一左右，在这样的资源条件下必须解决占全世界总人口19%的十几亿人吃饭问题，目前粮食安全的形势依然严峻。习近平总书记2013年去年山东考察的时候说，保障国家粮食安全是永恒的课题，任何时刻都不能放松。过了一个月在中央经济工作会议上他又提出“紧平衡”的问题，并指出这很可能是我国粮食安全的长期态势，也就是在这次会议上，习近平总书记精辟阐述了新的国家粮食安全战略，共20个字 “以我为主，立足国内，确保产能，适度进口，科技支撑”。所有的粮食相关政策都应该建立在这个基础之上，都要立足在国家新的粮食安全战略的基础上展开。我们从事三农、粮食工作的同志对这个问题要进一步提高认识，深刻领会习近平总书记关于国家粮食安全是战略性问题的重要战略思想。在2013年中央农村工作会议上习近平总书记有一个长篇讲话，这个讲话后来全文发表收录在十八大以来重要文献选编中，在这个讲话里对粮食安全问题问题作了系统论述，尤其是提醒大家要有忧患意识。他讲我们有13亿张嘴要吃饭。有专家后来算了一下中国13亿人的嘴有多大？总面积有800个足球场那么大。所以总书记的讲话要时刻牢记，并且在我们的工作中时刻提醒自己。
第二，要处理好粮食总产和品种的关系。全国粮食总产已经连续4年稳定在1万2千亿斤以上，产量在这么一个高位上保持是完全有可能的，产能至少可以保持在1万1千亿斤之上，但是我们也不能放松。我们回顾这些年的发展历程，人均占有量1979年达到了340公斤，到去年我们的粮食产量已经翻了一番，1978年我们的粮食产量只有6千万多亿斤，但人均占有量只提高了100公斤。38年粮食增长，平均每年增长率只有1.97%，不到两个百分点。改革开放初期六年内因为老百姓的生产积极性迸发出来，加上基数相对低，平均每年增长5.1%，这是罕见的。对粮食总产怎么看待？就是供需之间“紧平衡”。分品种看，目前，多的是玉米，供过于求，库存高企，但大豆短缺，2016年自给率仅13%。小麦和稻谷是核心口粮品种，要贯彻新的粮食安全战略提出的“谷物基本自给、口粮绝对安全”的方针，继续稳定发展，不能出现大起大落。
第三，要处理好数量和质量的关系。随着城镇化快速发展，居民消费需求将不断升级。从需求来看，目前大多数农产品的数量基本上都是够的，但是品质跟不上。优质农产品的供给不足，去年河南省在永城县先搞试点，扩大优质小麦的种植面积，我问了一下销售很好，订单也非常稳定，而且实现了优质优价。农业和粮食供给侧结构性改革核心问题就是要以提高农业综合效益和提高品质为主攻方向，这里面还有大量的文章可以做。
第四，要处理好国内市场与国际市场的关系。这个问题应该说是一个大问题，我国现在无论从生产还是贸易来看都是大国，特别要充分认识是我国作为农业贸易大国的地位。我国粮食总产量占全世界总产量权重不小，谷物占23%。从贸易来看，这些年加入WTO以后，2016与2001年相比，农产品全部贸易额从279亿美元增长到了1833亿美元，年均增长13.4%，进口更快，年均增长16%，近三年来，农产品贸易逆差虽有所下降，但是依然达385亿美元。峰值在2013年，达到了510亿美元。问题在哪里？现在的问题主要就是我们的进口市场和出口市场都高度集中，进口的70%集中在美国、巴西、东盟、欧盟、澳大利亚，出口市场的70%集中在东盟、日本、香港、欧盟和美国五大市场。同时，我们这样的贸易大国的优势怎么样发挥？确实还是一个值得深入研究的问题。从战略来讲，我们现在进口农产品，该进口的必须进口，该出口的要支持出口，但是问题是在这个过程当中怎么样进一步发挥自身优势，发挥我们的贸易大国的优势，特别是目前在定价权方面没有优势，这个方面还大有文章可做。
约束我们发挥生产和贸易大国优势的制约因素非常多。第一是生产结构失衡，导致基础竞争力不足，生产高成本，近几年价格与国际市场处于倒挂水平。第二是没有形成全球定价中心、没有定价话语权的问题，还有贸易管理体制需要完善的问题等等。农业“走出去”还任重道远。今年中央一号文件提出要培育国际大粮商，中粮集团已经走出了关键一步，已经在国际并购市场开始布局。我们要把握好国内国际两个市场的关系，如何充分利用国际资源，这是一个必然选择，但在这个过程中要解决的问题非常多。2016年全部农作物的播种面积24.96亿亩，其中粮食约17亿亩。在这样的基础之上进口的农产品相当于在全球别的国家种了7亿亩地，加在一起就是32亿亩了，这就是我们必须面对的现实。因此我们要处理好国际国内市场的关系，处理好如何利用国内国际两种资源的关系。
第五，要处理好发展适度规模经营与扶持小农生产的关系。这个问题跟谁来种地密切相关，跟新历史时期面临的培育和创新新型经营主体问题密切相关。党的十八届五中全会提出加快构建培育新型农业经营主体的政策体系，今年中央一号文件提出来的要加快经营体系、生产体系、产业体系三大体系的建设，核心问题就是如何培育新型经营主体。近年来家庭农场、合作社、龙头企业这些新型经营主体的发展非常快，农业经营规模这些年也是在逐步扩大。但是规模扩大的速度有时候会让你产生一个错觉，就是我们的经营规模怎么扩大，怎么发展，到最后发现它还是很小。现在我国农业的平均经营规模大概是7.9亩，不到8亩地。我印象特别深的是，1996年搞第一次农业普查的时候，种植业中一个劳动者他经营多大规模土地呢？只有4.78亩地，十年后做第二次普查，这个规模达到了多少？5.63亩地，我算了一下，十年提高约18%。那年我陪同世界银行的经济学家去广西考察，专门请教了一个问题：这样的规模经营发展速度究竟是快还是慢？他们告诉我，中国城镇化发展正处在加速阶段，平均每年提高 1.3个百分点，土地经营规模平均每年1.8个百分点，怎么能说慢？是非常快！所以我就明白，主要要看百分比。不能只看绝对规模。论规模，我们跟欧美没法比，连日本都没法比，日本现在的平均经营规模接近2公顷。如果刻意人为加快推动发展，会出现什么样的结果也不好说。
在培育新型经营主体，解决谁来种地的问题上，我们既要创新和发展新型经营主体，又不能忽略普通农户。在这一过程中要把握三个原则，这三个原则是习近平总书记在财经领导小组会议上提出来的，他指出推进农村土地流转是一个政策性很强的工作，要与城镇化的发展速度和农业转移人口相适应，要与农业科技发展水平相适应，要与社会化服务体系的发展水平相适应。另一个重要方面是，要科学把握发展规律，创新农业经营体系，必须坚持家庭经营的基础地位。为什么这么说？这些年来，特别是2008年以来土地流转进入快速发展通道，2008年土地流转的面积占全部承包面积的比例8.84%，从2008年到到去年年底为止，流转土地占全部承包面积的35%，年均增长20%，也就是说这35%的土地不属于原承包农户，而是别的新型经营主体、规模大户来租种。这个问题我们也要反过来想，就是怎么看待那65%？即65%的承包面积依然还是在承包这片土地的原农户自己耕种，也就是说，家庭承包、家庭经营还是我们当前农业经营制度的基本面。因此，培育新型主体和支持小农，这两个东西不可偏颇。现在每年从农业补贴里拿出230个亿扶持规模经营，这是扶持发育新型经营主体采取的一个重要措施，但是针对农业农村的一些普惠政策，照顾到基本面的政策，决不能放弃，而且还要强化。创新农业经营体系，核心是要坚持家庭承包的基础性地位。对此要有清醒的认识，要认识认识到规模的问题是我们国家的国情、农情、地情所决定的。第二要坚持家庭为基础的这么一个发展规律，农业发展必须以家庭为基础，无论规模大还是规模小。人民公社制度为什么会失败？就是不符合农业发展规律，在规律面前谁也扛不过。美国农场平均经营规模上千公顷，但是其98.7%是家庭农场，只有2%不到是法人组织。现在有一些专家学者说中国的农业要走产业化、企业化的道路，中国的现代化农业发展重大的约束就是缺乏法人组织。我试问一下在座各位，让你们这些加工企业都去农村种地种得过农民吗？你们现在主要是通过合同与农户建立紧密的利益连接关系。这和西方发达国家一样，美国、澳大利亚、加拿大，东亚的国家，日本、韩国，我国的台湾地区都是通过发展合作经营组织来解决这一问题。这两年的中央一号文件明确提出来推进农业适度规模经营走两条路，一个是土地规模经营，第二是扩大服务的规模经营，山东的土地托管2千多万亩，以供销社为主在推进，效果很好。所以扩大农业的服务规模也是推进适度规模经营的一个有效形式，也是培育和发展新型经营主体的有效途径。
第六，要处理好政府和市场的关系。推进农业供给侧结构性改革要发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府的作用，也就是说要处理好政府调控的有形之手和市场无形的手之间的关系。在农产品的收储制度改革推进过程中就很好把握了这么一条非常重要的原则。大家都知道2014年以后为了解决刚才讲的农产品收储制度所积累的一系列的矛盾，首先在棉花、大豆这个品种上进行了目标价格改革，紧接着后来把油菜籽、食糖取消了临时收储，2016年推行了玉米的收储制度改革。现在看，改革取得了非常明显的成效。
收储制度改革有几个重要的经验要总结，这个经验对于我们下一步全面深化改革提供了有益借鉴。第一是坚持底线原则，在农产品收储制度改革中很好的坚持了保障国家粮食安全和农产品的有效供给作为改革的基本前提，这也是一个底线。第二个就是坚持了市场化改革的趋向和保护农民利益这个基本原则。在这个问题上，协同发挥好了市场、政府两只手的作用，各自发挥它的优势，既激活了市场，有有效保障了种粮农民的基本收益。第三个就是改革方法问题，实施分品种施策和渐进式的改革路径，统筹把握好一个改革的时机、节奏和力度。比方说我们核心口粮品种小麦和稻谷的收储制度改革，到现在为止还没有从整个制度框架上进行大调整，就是考虑到各个品种之间的差别，就是考虑到国家粮食安全这个大的前提条件。第四个我们的改革推进要着眼于整个产业链，很多的政策要打“组合拳”，目标就是要提高农业的综合效益和竞争力，这样把改革落到实处。同时在改革推进方面就是要有担当精神，在推进的过程中坚持发挥各个部门和地方两个积极性。
第七，要处理好藏粮于技和藏粮于地的关系。其实大家对这个问题都非常明白。马克思在资本论中引用威廉·配弟的一句话“劳动是财富之父，土地是财富之母”，母亲重要还是父亲重要？当然两个都重要。但对于粮食生产来说，藏粮于地毫无疑问是基础问题。但土地是不可再生的资源，我国耕地减少的趋势在相当长的时期内难以逆转。在新的历史阶段，新的历史时期，藏粮于技的作用发生了改变。现在农业技术的研发和推广，农业技术在粮食、在农业生产中的作用已经十分重要。因此进行供给侧改革，必须要捋顺二者之间的关系。新形势下二者必须要协同推进。以东北的深耕技术为例，农业机械化在东北替代劳动力的作用越来越明显，但同时，这样的技术对提高单产作用同样明显，因此也可以说是一种土地替代型技术。我国现阶段劳动力的成本在大幅度的上升，土地流转价格每年都在增长。事实上，第一产业就业人口的拐点早早发生了，第一产业就业人口最高峰值在1991年，乡村人口的最高峰值8.5亿在1996年，下一步可以预见的是农村的农户家庭数量将出现下降的拐点。因此，这样的阶段性变化导致了我国技术创新、技术发展需要协同发挥既替代劳动力又替代土地的双重功能。同时也要解决好科研生产“两张皮”和技术推广“最后一公里”的问题。
第八，要处理好财政政策和金融政策的关系。农业供给侧结构性改革迫切需要财政政策与金融政策相互配合。国家针对农村的财政政策自身就需要改革完善，要提高精准性、指向性。我国补贴政策现在更多是要培植地力、保护耕地，现在收储制度改革也为我国的补贴制度完善创造了条件。然而农村金融核心是要构建一个新的符合农业农村特点的金融体系，其本身存在很多难题要解决，两者相互配合才能发挥更大作用。要处理好这两者之间的关系，就需要财政政策和金融政策协同发挥合力，这也是一个大的发展趋势。比如现在发展适度规模经营，拿出了200多个亿成立了信贷担保联盟，这就是利用财政资金去撬动金融资本，提高金融资源可获得性，来扶持规模经营。
推进农业供给侧结构性改革，特别是粮食领域的供给侧结构性改革任重道远，还有大量的政策问题、体制机制问题要解决。上述8大关系与推进农业供给侧结构性改革、保障国家粮食安全密切相关，都涉及到有关政策的调整、改革、完善。正如习近平总书记指出的，推进农业供给侧结构性改革，提高农业的综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革完善的主要方向。要围绕如何推进改革，如何完善体制机制，如何创新政策，为农业农村发展找到新动能提供制度基础。
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