摘要
在中国城镇职工基本养老保险制度下，大多数国有农场及其职工因支付能力薄弱而遭遇养老保险缴费困难。在现有制度框架下可采取以下措施予以缓解：第一，精简强制性缴费种类。第二，允许实行家庭承包制的农场职工参照个体工商户标准缴费。第三，把城乡居民养老保险中由中央财政承担的基础养老金覆盖面，扩展到农场职工，并将此制度与最低生活保障制度相衔接。
自上世纪90年代中期始，国有农场停止招收编制内农工。到如今，此前留下的农工已被城镇职工基本养老保险所覆盖。生活在农区的农场职工之所以会有这样的养老保险制度安排，首先是因为，农场已有的国企定位，必然赋予农工与工业国企工人同样的社保诉求。其次，农场职工退休时必须将国有土地的经营权交还农场，因而与终生持有土地承包权的农民相比，更需要通过社会养老保险获得基本的养老收入。最后，在中等发达和欠发达地区，农场退休人员近年来从城镇养老保险领取的养老金，大多高于在岗职工的平均收入。由此产生的示范作用，引导了在岗职工的社保偏好。
参保者若要在法定退休年龄领取养老金，此前必须履行其缴费义务。简单说来，一般缴费基数为参保者所在地的社会平均工资，最高缴费基数为这一标准的300%，最低缴费基数为此标准的60%。截至2015年底，养老保险的总缴费率为社会平均工资的28%；企业分担的缴费率为20%，个人承担的缴费率为8%；最低缴费年限为15年。面对这些参数所表达的统一规则，中等发达和欠发达地区的大多数农场及其职工都遭遇了缴费能力不足的困难。笔者基于课题组2014-2015年间的文献研究、典型调查和问卷调查，尤其注意到以下几点：
第一，在实行工厂化管理的上海市郊农场和海南天然橡胶产业集团下属分公司（农场），职工如同工业企业工人一样按月领取工资并与企业分担缴费义务。然而仅就保险费来源、缴费水平和对职工当期家计的影响而言，上海市郊农场与海南橡胶园的差别就不可以道里计。上海市郊农场既拥有与工业企业所有权相联系的资产收益，又使用劳动成本较低的外来农民从事种养业规模经营，因而拥有足够的财务能力承担企业为职工缴纳的社会保险费。上海市郊农场的职工虽然按实际工资水平缴纳 “五险一金”，但因为工资水平较高，包括社保缴费在内的样本户人均生活性支出，只相当于人均收入的51%。
与此相对照，海南橡胶集团的职工社保费，无论是企业还是职工承担的部分，全都来自胶工上交的橡胶销售所得。尽管胶工的社保费已按最低缴费基数缴纳，但由于近年来天然橡胶价格大幅下跌，扣除生产成本和社保费后，胶工拿到手的月工资平均仅为400～500元。总之，他们本就属于低收入群体，社保缴费令其当期收入水平进一步下降，甚至加剧了其中最低收入者的贫穷。
第二，目前国有农场大多实行土地家庭承包制，农工实际上成为个体经营者。在这种情况下，农场资源条件越薄弱，职工的社保安排与土地经营制度的联系越紧密。首先，在家庭承包制的框架下引入“两田制”，即把农地分为身份田（也称口粮田或基本田）和经营田（也称招标田或市场田）。农场管理机构按土地级差对家庭承包的经营田收取地租，将租金用于管理人员工资、公用设施和农田水利设施投资、社会事务管理和企业应缴的社保费。职工的身份田免租，其面积既依赖于特定农场的职工人数与农地的比例，也取决于农场与职工分担社保缴费的方式。
其次，绝大多数农场职工的收入低于工业企业工人，因此农场和农工缴费均以社会平均工资的60%为基数。乍看起来，农场履行企业的缴费义务，只不过是把农工的部分土地收入倒了一下手。然而这却意味着农场与职工分担了与此相关的风险，例如农业收成下降导致双方缴费能力削弱的风险。再次，最近十多年来，社保缴费基数每年增加10%以上，远远超过农业增长率。诸多种粮为主的农场，例如安徽和江西的农场，只好向政府申请困难企业待遇，将农场的缴费额大约减少了23%。最后，以甘蔗咖啡等经济作物种植为主的农场，特别是广西云南的贫困农场，在产品价格下跌和社保缴费基数增加的双重压力下，通过实行两田制或地租全免的方式，把养老保险费中应由企业缴纳的部分直接转嫁给了职工。也就是说，职工不得不一力承担企业和个人缴纳养老保险费的责任。
第三，对于农场的社保缴费困境，以往的研究多强调农业的特殊性而呼吁政府实施补贴政策解困。然而根据西欧北美发达国家、东欧转型国家和亚洲其他发展中国家的经验，凡是针对特定职业群体例如自雇农的社保补贴政策，虽能缓解一时的困难，却会带来长久的后遗症。一方面，随着社会经济发展进程中的产业结构调整及人口老龄化，此类补贴带来的财政负担日益沉重；另一方面，对特定企业和职业群体的社保补贴，不但阻碍经济结构调整和劳动力流动，还将带来与补贴资格认证相关的寻租行为，更会引发其他企业和群体的连锁式攀比反应，从而增添社会不公平和社会不满。
农业就业人口社保缴费能力薄弱的现象，是一个世界性的难题。其制度性原因在于，社会养老保险最初是为工业企业的工人“量体裁衣”而设计的。在这一制度下，农业就业者当中的低收入和贫困群体往往难以承担最低标准的保险费。解决这一问题的根本措施，并非是对缴费能力薄弱者予以财政补贴从而干扰社会保险规则，而是把缓解老年贫困的制度元素纳入国家社会保障体系。或是设立普惠制的非缴费型国民养老金，或是采用基于家计调查的最低养老金制度，以保证贫困老人获得最基本的养老收入。
进一步讲，自2008年全球金融危机爆发以来，世界范围内的社保改革理论和实践都倾向于，依据社会保障的底线需求即预防贫穷，来设定社会保险特别是养老保险的待遇。这样做，必将导致社会保险税率或费率的下降，从而减轻企业和个人的强制性缴费负担。更重要的是，这一原则的实行既可保证中低收入群体能够通过缴费拥有社会保险，又能为所有参保个人和企业做出附加保险安排留有财务余地。
第四，占农场职工大多数的中低收入者，对于养老保险有着“低缴费、低待遇”的实际需求。这种偏好正巧暗合了国际社保改革潮流，但实际上是中低收入群体在生活必需品支出与经济风险预防之间、当期消费与未来养老收入之间权衡的结果。仅就家有养老保险缴费者的全部样本户而言，在人均生活性支出中社保费占到了18.5%。对于那些同时承担企业和个人缴费责任的样本户，这个比率还更高些。多年来，为了避免社保缴费导致家庭当期生活水平大幅下降甚或跌至贫困线以下，中等发达和欠发达地区农场的生产一线职工一直采用最低缴费基数。此外，一些接近退休的职工通过辞职，有意在达到最低缴费年限时停止缴费。这种行为，与近十多年来养老金不依赖经济增长和物价变动而逐年大幅度增加直接相关，同时也反映出这些职工对参保成本-收益的算计，以及在工作-闲暇和工资-养老金等多组收益比较中所做出的选择。
农场及其职工遭遇的社保缴费困境，主要发生在中等发达和欠发达地区。单个农场之间在资源禀赋、所属行政管理机构层级和所在省份农垦系统的组织方式上千差万别，职工家庭拥有的人力、资产和经营能力也多种多样。因此，单一的解困方案未必奏效。这就需要对现有难题加以分解并从不同层面予以排除：
1．城镇职工养老保险缴费率过高，一直以来都是所有企业及其员工面临的共同问题。除了养老基金管理效率不高、投资收益率过低等因素以外，缴费率畸高的根本原因，在于当期征缴的保险收入，部分地用以填补以往国企改革遗留的隐形养老债务。对于解决这一问题已有社会共识，即以出售国有资产所得和其他财政资金来清偿这些债务，舍此而不可能使过高的缴费率降至正常水平。采取这样的措施，既取决于高层决策群体的政治意愿，又需要恰当的社会经济形势。现如今中国正处于经济增长减速期，很难设想这一问题会在短期内解决。
2．在养老保险大幅降费短期无望的情况下，精简强制性缴费种类，便是间接增强企业和职工养老保险缴费能力的一种办法。中共中央在关于制定“十三五”规划的建议中就曾提出：“将生育保险和基本医疗保险合并实施”。到目前，各地国有农场已从地方政府那里或多或少地取得了减少缴费种类的许可。但若从立法层面确认这种做法，必会节约诸多协商谈判的成本。眼下的要务，当为免除农场及其职工缴纳失业保险和住房公积金的强制性义务。首先，对于家庭农业经营者而言，失业保险并非必需品。例如在以社会保险制度闻名的德国，农民至今并无失业保险。其次，就农场职工应对生存风险的需求而言，则住房公积金的必要性远不及工伤、医疗和养老保险。但其缴费率却高达24%，属于排位仅次于养老保险的缴费大项。
3．允许实行家庭承包制的农场职工，参照个体工商户标准缴纳养老保险费。这就意味着在现行养老保险制度框架下，使他们的缴费率下降至20%。这条建议的根据在于，实行家庭承包制的农场，无异于家庭农业经营单元的集合。农场里的家庭农业经营者既接近于自雇农，又与就业群体中的自雇者颇为相似。况且，这种做法还可从2015年末中央下发的农垦改革文件得到支持：“与国有农场签订劳动合同的农业从业人员，可以执行当地统一的企业职工社会保障政策，也可以实行符合农业生产特点的参保缴费办法。”同时，这对那些高收入的农垦企业职工也无实质性影响，反倒意味着增加了一个选择机会。
4．工作中的穷人缺少足够的社会保险缴费能力，并非是农场职工或农民当中独有的现象。对此，社会管理成本较低的解决办法，是设立非缴费型国民养老金，其待遇仅为最低食物标准。中国现有的城乡居民养老保险制度，已包含了非缴费型养老金元素，即政府承担的基础养老金。中央财政支付的基础养老金标准为每人每月70元，地方政府还可根据当地情况提高基础养老金标准。对此，媒体舆论至今不乏激烈批评。批评的根据，是将这一基础养老金与低保标准乃至城镇职工养老保险待遇相比较，认为发放数额太少。事实上，批评者既缺乏对非缴费型养老金和社会养老保险制度的了解，又带有民粹主义倾向。世界上如瑞典这样的发达国家，国民养老金的替代率（养老金/工资）也只在10%左右。除此而外，国家再依据家计调查结果为收入低于贫困线的老年人提供社会援助譬如住房补贴。相形之下，中国作为一个发展中大国，把更低标准的非缴费型养老金作为起点，无疑是一个巨大的历史进步。鉴于此，把中央财政承担的基础养老金覆盖面扩展到农场劳动人口，同时将此措施与最低生活保障制度相衔接，对于缓解农场低收入和贫困群体的养老困难，不失为一条可行性较强的措施。
作者系中国社会科学院学部委员、中国社会科学院经济研究所研究员
中国乡村发现网转自：广东《学术研究》2016 年第 5 期
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