孟勤国等:中国农村土地法律政策的三个前置性问题

[ 作者:孟勤国 黄莹   文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-04-16  录入:王惠敏 ]

    中国农村土地的法律政策是中国社会的核心问题之一。基于不同的价值判断和研究视角,人们对中国现行农村土地法律政策及其走向各有不同的认识和理由。事实上,在茅于轼先生提出中国并不需要坚守18亿亩耕地这一红线后[1],在中国土地问题上已经没有也很难有社会共识。中国是否需要18亿亩耕地养活十三亿中国人是一个完全可以用事实和数据统一认识的问题,连这样的的事实问题也能引起争议,就不能指望在农村土地产权制度安排之类的充满着人的主观判断的问题上达成共识。复杂的原因导致了中国土地问题上的公说公有理、说婆有理 ,但对于中国社会而言 ,重要的不在于公怎么说、婆怎么说 ,而在于中国当局者能否在对国家和民族高度负责的原则下进行决策。中国当局者要在农村土地法律政策上不犯历史性、灾难性的错误 ,首先需要对直接决定农村土地法律政策方向和内容的三个前置性问题做出独立而清晰的判断。

  一、是否需要坚守18亿亩耕地的红线

  中国社会一直将18亿亩耕地作为解决中国人吃饭问题的底线。这条底线本身并不是精确计算的结果 ,而是基于中国的耕地总量、粮食生产总量和人均需求量三大要素大致勾画出来的。中国现有耕地18.3亿亩、粮食生产总量5亿吨左右、人均拥有粮食380公斤/年,略高于世界人均最低生存需要[2]。这些数据表明了中国的粮食生产处于基本满足中国人口需要的状况,没有太多的余粮。这就意味着,从静态的角度看,18亿亩耕地的红线即便不那么准确,也是非常接近于准确的。所谓静止的角度,是指现有的粮食生产总量基本不变、人口总量基本不变、粮食供应总量基本不变。

  茅于轼先生反对将 18亿亩耕地作为底线,是从动态的角度出发的。确实 ,粮食供应问题不能只从静态出发 ,也必须考虑粮食生产总量、人口总量和粮食供应总量是一个可变的量。粮食生产总量可以因为袁隆平先生的育种技术而增长 ,人口总量可以因计划生育政策而减少 ,粮食供应总量可以因从国外进口而增加 ,这些变量从理论上都可以减少种植面积进而推导出中国不需要坚守 18亿亩耕地红线的结论。但问题在于:理论上的变量不一定成为现实的变量或者只是一个微不足道的现实变量。

  现代农业有许多提高粮食产量的技术 ,但除了育种技术 ,其他的技术都没有决定性的意义。化肥、药、精耕细作对产量的提升已经处于极限 ,对于亩产已经远远高于世界平均水平的中国而言,提高粮食产量只能希望育种技术的再次突破。但育种技术的突破是非常缓慢的过程 ,袁隆平先生育种几十年解决了四千万人的吃饭问题[3],已经是一个值得人类骄傲的伟大贡献。即便如此,也没有对种植面积产生实质性的影响。因此,粮食生产总量的增长对于耕地保有量在可以预见的几十年中是一个可以忽略不计的变量,除非出现袁隆平先生突然育出亩产万斤的良种之类的科幻奇迹。

  中国人口总量依然处于上升趋势当中。国家计划生育委员会有关官员预测:2033年,中国的人口将达15亿,比现在多2亿人。这一预测不一定精确,但至少说明中国人口总量在未来几十年不可能减少或者具有逆转粮食需求总量意义的减少。中国社会已经出现了令人忧虑的老龄化现象,出现了非议现行计划生育政策的声音,这种现象和声音至少排除了出台更严厉的计划生育政策从而大规模减少人口的可能。因此,人口总量对于耕地保有量是一个只增不少的变量。

  从国外进口粮食理论上可以无限量,茅于轼先生正是依据中国缺多少粮食就进口多少粮食的逻辑证明自己的观点。美国有约29亿亩土地而且平坦肥沃[4],如果都种上粮食,除了养活其本国3亿人,完全可以供应中国所需要的粮食,但问题是美国没有义务为中国种粮,即便种粮了也没义务供应给中国。美国人不一定有茅于轼先生相像的那般博爱,他们很可能生产有限的粮食以保护生态,很可能将多余的粮食用于制造生物燃料,很可能基于政治利益冲突对中国实行粮食禁运。即便他们不忍看到中国人挨饿,他们也很有可能要价100美金一公斤粮食,直到中国2.4万亿美元的美国国债一分不剩。铁矿石只是钢厂的粮食,中国就被三大矿山公司要挟得喘不过气,从几年前30美元一吨飙升到如今的160美元一吨。少量进口粮食对耕地保有量没有意义,进口粮食量达到可以减少耕地保有量时,粮食就会成为铁矿石第二。

  当所有可能影响耕地保有量的变量都没有实际意义甚至是相反意义时,怀疑和否定从静态的角度勾画出来的18亿亩土地红线,是一种轻率、没有理由、不负责任的行为。这一红线是中国社会现实生活的写照,至今没有比其更为合理、更有效率、更为安全的替代方案。这一红线是中国现行土地法律政策的基石,决定着中国所有的土地法律政策的价值取向、规则方向和具体内容。中国这一红线也是中国现行土地制度的正当性、合理性的源泉,一旦干涸就可以推倒重来。茅于轼先生知道这一红线是中国现行农村土地制度的命门所在,因而不屑于参与农村土地具体问题的争论,而是直接挑战这一红线,茅于轼先生确实比一般的整天叫喊土地私有化的人高明许多,但茅于轼先生似乎忽略了一点:推翻现行的制度,不仅需要论据充分的批评,而且需要一个比现行制度更为优越的替代方案。茅于轼先生的挑战没有数据、事实,也没有替代方案比如中国只需要2亿亩、5亿亩、10亿亩耕地的建议,还停留在臆想的阶段。但中国的当局者应该充分认识茅于轼先生将这个问题提出来讨论的价值和意义:要不要坚持这一红线是解决中国农村土地所有问题的首要前提。

    二、如何认识中国农村土地的价值

  现在众多的有关中国农村土地问题的言论都打着深化农村改革的旗号,而所谓深化农村改革,几乎都围绕着土地的经济价值展开。土地公有制影响土地资源的有效利用[5]、土地规模化经营是发展农业之路[6]、土地流转盘活土地资产和提高土地产出效率 [7]等等。提高土地经济价值似乎成了检验农村土地法律政策是否正确的唯一标准。西方经济学一直将土地视为生产要素,而且是生产要素中的固定资本[8]。从经济学角度而言,这样的定位并无不当,即便是马克思也接受土地是财富之母的观点[9]。从这个意义上,可以理解基于土地是一种资本投入而产生的有关中国农村土地问题的言论。然而,土地不仅仅属于经济学。

  如果土地只有经济价值或者只考虑土地的经济价值,那么,所有的土地都应该用来建造工厂、住宅、商务区。现代社会中,生产粮食是经济价值最低的土地资源利用方式,这是粮食生产本身的客观属性所决定的:投入大、周期长、自然风险多,产出却有限。但粮食不能不种,否则没有饭吃,所以,明知经济价值很低也必须腾出足够的土地用于粮食生产。这就意味着土地内含着一种高于或优于经济价值的价值即让每一个公民都有饭吃以保障公民的基本生存,我们称之为社会价值[10]。土地的社会价值反映了土地在维系人类生存、保持社会稳定、解决人口温饱等基本生活、生产方面所具有的意义和作用。这些意义和作用不是经济效益所能涵盖和解释的,也不是经济价值所能挤占或替代的。农业用地是一个国家和民族的口粮田,所以,即便是土地私有的西方国家,也不允许土地所有者擅自改变土地的农业用途,而是通过各种农业补贴鼓励农民生产粮食[11]。

  土地的社会价值在中国具有特殊的意义。农村土地不仅要养活中国人,而且为几亿农民提供就业和生存的最低保障,其承载的社会价值非常沉重。只要这种状态没有根本改变,土地的社会价值永远是第一位的。从土地的经济价值出发,耕地无节制地被用于房地产开发或兴建工厂、土地不加限制地流转到少数经营大户或农业公司、土地的私有化和自由买卖似乎都有正当理由,但从土地的社会价值出发,这些都是中国社会所不能容忍的,因为其不仅蕴藏着中国的粮食安全危机,而且必然滋生具有很强的社会破坏力的以失地农民为主的流民群体。对中国历史有所了解的都知道,中国的王朝更替几乎都起因于农民起义。而所谓的农民起义,不过是带有意识形态色彩的名词,其实质就是流民造反:失去土地的农民生活无着落、四处流浪,最后不得不铤而走险。2008年金融危机时,中国数千万农民工失去工作,没有造成社会动荡,起决定性作用的正是他们能够返乡,而能够返乡的基础就在于返乡后有地可种。如果没有能维系生活虽然是最低生活水平的土地,为了生存,他们很可能不得不四散流荡。不说数千万,中国任何一个城市只要出现几十万的流民群体,无法不成为举世瞩目的灾难性事件。

  土地的经济价值也是重要的,以较少的土地获得更多的产出,不仅是追求土地资源的利用效率,也有利于更好地实现土地的社会价值。中国不能再出现“宁要社会主义的草,不要资本主义的苗”的荒谬现象。有效提高土地产出,既有赖于现代农业技术,也有赖于“三农”上的制度安排。三十余年前,土地承包经营的制度安排就激发了亿万农民的生产积极性,大大提高了土地产出效率。所以,农村土地法律政策也必须重视土地的经济价值,尊重经济规律,尽可能实现土地社会价值和经济价值的双丰收。但不能忘记的是:只有在确保土地社会价值不受影响的框架内,土地的经济价值才是一个有意义的问题,在任何时候,都不能以牺牲土地社会价值作为提高土地经济价值的代价。只讲土地的经济价值或者将经济价值置于社会价值之上的任何言论,对于中国社会而言,没有任何正确性可言,也没有任何实践价值。

  土地的社会价值、经济价值及其相互关系对于农村土地法律政策的走向具有决定性的作用。无论是评估现行农村土地法律政策得失,还是提出改革和完善农村法律政策的对策,前提都是如何认识土地的价值。不同的认识形成不同的价值取向,不同的价值取向形成不同的思路和对策。如果承认土地的社会价值及其优先地位,不难发现:许多对现行农村土地法律政策的批评和指责是没有道理的,许多解决替代现行农村土地法律政策的建议和方案是不负责任的,不过是些新自由主义经济学的唾沫。同时,不难知道:家庭承包土地是不能抵押、买卖和被强制执行的,农户和农村集体组织是不能被宣告破产的,转包或出租的家庭承包土地可以因生存需要随时收回,因为生存权利永远高于一切[12]。中国的当局者应当重视土地的社会价值及其地位,洞察各种有关中国“三农”问题的言论,谨慎判断现行农村土地法律政策和相应的改革。

    三、应否改变现行的农村土地集体所有制

  土地所有制是人类社会占有和利用土地的首要制度,其制度安排往往具有强烈的政治色彩和内容。中国在上世纪50年代中期选择了农村土地集体所有制,至今已有半个多世纪。这一土地所有制一直承受着来自两个方面的压力:作为中国社会的一个基本制度而遭受出于政治和意识形态目的的非议,作为构架中国土地权利的基础而遭受出于土地资源利用效率的不满。

  出于政治和意识形态目的的非议土地所有制不过是非议现存政治体制的组成部分,没有什么道理可辨。政治领域中,极少有依靠理性和道理征服政治对手的,因为政治利益的冲突本质上是一种有你无我的冲突,依赖的是实力包括选票、舆论、暴力等等,泰国的红衫军、黄衫军的政治冲突之所以持续多年,就是因为政治冲突不是讲道理可以平息的,政治诉求不是讲道理可以满足的,政治问题也不是讲道理可以给出答案的。因此,中国的当局者没有必要在意和理睬那些基于改变中国公有制的目的而对农村土地集体所有制的政治非议。真正需要辨明是非的是基于土地资源利用效率而产生的对农村土地集体所有制的不满。这种不满可能引起公众对现行农村土地所有制的普遍怀疑进而诱导当局者作出轻率的改革决策,因为所有要求改变农村土地集体所有的声音都很温柔:提高土地资源利用效率而造福于农民。澄清和消解这些不满只能依赖理性和道理,即便有些不满其实是政治非议换了一个“马甲”。

  以杨小凯、陈志武、蔡继明等为代表的土地私有化主张在中国社会有相当大的影响力。土地私有化的书和文章层出不穷。代表人物常在正规媒体上侃侃而谈,土地私有的观念渗透到社会基层,以致于中共十七大前夕掀起了期盼土地私有的思潮[13]。尽管土地私有化的结果必然是以土地私有制取代土地公有制,但土地私有化主张始终打着深化农村改革、解决“三农”问题为旗号以淡化其内在的政治本质,从而能够流行中国。相比之下,以刘俊等为代表的土地国有化主张的影响力远远小于土地私有化主张[14]。

  中国自古以来就是一个笼罩着饥饿的国家,即便有天朝盛世,中国的贫穷也集中在饥饿的层面上[15]。中国人真正能吃饱饭是改革开放以后这三十年,中国年产5亿吨左右的粮食,而这些粮食主要是从农村集体所有的土地上长出来的。农村土地集体所有制下确实有许多毛病例如农民集体含义不清、集体所有权名不副实、村官腐败触目惊心,但就凭着其解决了中国的吃饭问题这一不可否认的事实,就足以证明其所有的毛病都不是根本性的甚至未必是其自身的,其在中国社会中的价值和地位是不容置疑的。很多人不承认农村土地集体所有制在解决中国吃饭问题上的贡献,只承认是中国实行了土地承包经营责任制。中国的吃饭问题的解决始于也依赖于土地承包经营制度上,将这一功劳记在土地承包经营责任制上非常正确,但土地承包经营制度的基础是农村土地集体所有制,将土地承包经营责任制和农村土地集体所有制割裂开来并做完全相反的评价是非常错误的。即便不论农村集体土地所有制有什么贡献,至少可以说农村集体土地所有制没有影响中国解决吃饭问题,如果连这一点都加以否认,只能说别有用心。茅于轼先生说世界上没有一个国家依靠公有制成功的[16],却没有说世界上有多少私有制国家是不成功的,中国历史上有过几千年的土地私有制,但从未让中国摆脱饥饿,恰恰是实行农村土地集体所有制的今天,中国不再忍饥挨饿。

  土地私有化支持者全盘否定农村土地集体所有制主要从两个方面展开,一是究问人民公社时期的土地公有制导致中国人缺少吃穿,二是指责改革开放时期坚持土地公有制导致“三农”问题。问题在于:当时的缺少吃穿和现在的“三农”问题,真是土地公有制造成的吗?恰恰在这个关键点上,土地私有化支持者从来没有提供过严肃的论据和论证,如陈志武先生居然以其弟弟在家务农作为论据支撑其对农村土地集体所有的指责[17]。先描述一个没有争议的客观事实以博取公众的信任,进而任意解说客观事实以售其奸,是政客用来蛊惑人心和煽情公众的惯用手法。土地私有化支持者利用公众对人民公社时期缺吃少穿的记忆和对现实“三农”问题的关注,以漫画式的妖魔化的指责将公众的注意力引向农村土地集体所有,无异于政客。

  土地私有化支持者将土地私有化作为包治农村社会百病的良药。什么能使农民富有、发挥农民自然责任感、消除官员腐败、避免土地板结、抑制人口增长、减少社会纠纷、稳定地方财政等等[18],只要他们想得出来的,都成了土地私有化的好处。然而,这些好处都来自于土地私有化支持者的想象和虚构,是电线杆上游医的广告。以最诱人的能使农民富有为例,中国农民人均两亩地,自己种只能维持温饱,转包或出租年收入不到千元,土地私有后多了一个出卖的机会,除非是出卖给房地产商盖房,根据李昌平先生的调查,也不足一万元[19]。怀揣一万元就富有到可以进城创业定居?[20]不能不佩服杨小凯先生说童话的能力。

  土地私有化支持者其实也没有一个如何实现土地私有化的方案。至今为止,土地私有化只是一个口号、纲领、旗帜。土地私有化中如何分配土地?无论按现在的土地承包现状分还是重新按人口分,都是一场不可调和的利益争斗,其规模之大足以使中国社会陷入混乱。土地私有化后是否节制土地兼并?不允许土地自由买卖,土地私有化没有意义,允许土地自由买卖,不论是社会还是政府都解决不了可能出现的千万级别以上的失地农民的生存问题。土地私有化支持者可以只在乎破不在乎立,但中国社会不能只破不立。在土地私有化没有转化为一个具体的操作方案之前,中国社会根本不应理会土地私有化。

  土地国有化存在同样的问题:批评现行农村土地集体所有制缺乏严肃的论据和论证、描述土地国有化未来的美景出于想象和虚构、提供不出如何实现土地国有化的方案。土地国有化支持者自诩符合主流的意识形态[21],这是对中国社会主流意识形态的极大误解。国有制和农村集体所有制都是公有制的实现形式,不存在国有制更优越的问题,中国社会的主流意识形态也没有偏爱国有制的成分。土地国有化支持者对土地国有可能产生的后果估计不足,这就是土地国有化必然造成的全体农民与政府和社会的利益对立。土地国有化支持者认为农民乐于见到或不在乎土地国有,既缺乏事实依据,也不合情理。土地国有化必然改变既有的利益格局,否则,土地国有化徒有虚名。而利益格局的任何改变都意味着农民利益受到损害,因为这是一个所有者变成非所有者的过程,最大的所有者利益变成有限的非所有者利益的过程。农村土地集体所有制下,农民至少可以集体决定各家各户的土地承包,而土地一旦国有,承包就属于政府说了算的事。土地是农民集体所有,还经常出现乡镇政府以所谓的规模经营、现代农业强行调整承包土地的情形;土地国有,乡镇政府就可以所有权人的名义想怎么调整就怎么调整。

  人类社会的任何现行制度都是人类选择和建设的结果,都是耗费社会资源和机会成本的。而改变任何现行制度,意味着投入更多的社会资源和机会成本,摧毁现行的制度和重构替代的制度是一种双重的付出。因此,从对人类负责的角度上,改变现行制度应该极其慎重。无论是革命还是改良,改变现行制度只有在以下三个条件下才是正当的、合理的、必须的:一是现行制度弊端丛生,已经无药可救或救治成本远远高于重建新的制度。二是已经找到可以替代的制度,不会出现只破不立的社会混乱。三是替代的制度的基本性能远远优越于现行制度,预期的效益显著高于改革成本。简单而言,如果现行制度并无根本性缺陷,如果没有优势明显的改革方案,如果社会支付不起改革成本,就没有理由改变现行制度。显然,农村土地集体所有制不具备应被改变的任何条件。

  土地所有制对农村土地法律政策具有决定性的意义。不同的土地所有制需要设计不同的法律政策与之配套。土地私有、土地国有和农民集体所有的法律政策在指导思想、基本原则、具体规则和功能作用上都有不同,对此,中国当局者应有清醒的认识并理直气壮地维护农村土地集体所有制。

  作者简介:孟勤国,1957年生,浙江绍兴人,法学博士、教授。武汉大学法学院二级教授,博士生导师,武汉大学民商事法律研究中心主任。        

        

    中国乡村发现网转自:《西南民族大学学报》 


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