原题：新一轮农村土地确权及土地流转情况与问题调查研究报告
摘要：目前农村“耕地确权”、“土地流转”已经在全国全面展开。随之而来的问题是，是否能为已经发生变化气候生态外部环境所兼容；对农村就地现代化和“城乡一体化”的进程和国家粮食安全有何影响。令人关注！
客观情况：原农村“三级所有制”基础上联产承包责任制在至今已三十余年“基本不变”。随着经济发展，土地高度开发利用，甚至国土基本“气象下垫面”都发生了翻天覆地的变化。“人地关系”高度紧张、农地与“气候生态环境”的关系逾不相容，已经成为不争的事实。如何解决农村土地利用的意见层出不穷、却凌乱不堪，取一时之巧反而带来更大的经济社会问题
调研地区：东中部地区山东东营、诸城，河南内乡、唐河、南阳，河北鹿泉等县市所属乡镇农村
调研方式：主要是与地方市县乡三级农经局等各主管业务部门负责人、与多年在乡镇基层一线担负责任的主管官，举行小型座谈会；与多年从事三农工作已经退休的市县乡老干部深谈；与正在经营的土地流转种粮大户、养殖大户深入算账与交谈；实地考察农村社区现状、农田地形地貌、农村循环经济现场、各类土地流转大户的经营情况
基本判断：
现阶段还需维护82宪法下的国家基本土地制度的“2435”现状，进一步赋予其准确的法律概念、尤其是农地“承包权”的“用益物权”属性和其五个前提条件，使其在社会主义市场经济条件下，尊法并规范运营。不要搞人为的 “大兼并”“大流转”；
尽快利用互联网建立全方位“数字三农”建立国家统一的数据库和数据链，为形成新的三农“治理结构”奠定现代科学决策的物质基础和数理分析手段；
在“数字三农”的基础上落实国家“耕地红线图”和“生态用地红线图”；
在有条件的地方推行“农村中心村社区化”
提升“土地发包方”层级、扩大“土地发包”范围，即从目前自然村发包提升至“中心村社区”发包。这样更有利于实现更大范围内的土地“调整及合理利用”、减少区域内社会矛盾、减少“内部土地流转”造成的交易成本
关键词：82宪法土地制度 集体土地“2435现状” “用益物权” “数字三农” 农村中心村社区化 土地发包单位层级的提升
一、关于土地确权
1、土地确权的历史沿革：
中国农村土地自秦汉到建国初期一直是以私有制为基础的，即土地属于商品
可以自由买卖。1946年中共“五四”指示后，在解放区范围内“土地政策”从抗战时期对地主实行“二五减租”到“村民重新平均分配”，性质是“土地从地主私有变为种地农民所有”但其性质仍然属于土地私有。在此基础上经历了互助组、初级社（农户土地入股）高级社（土地集体所有）、人民公社三级所有制、以生产队（原自然村）为基本生产经营核算单位，在此基础上开始的家庭联产承包责任制及两次以30年不变（到2029年）承包期限确权。
事到如今，村民“承包土地”的“发包单位”仍然是以原“人民公社生产队”（自然村）为基础的
1982年宪法依据孙中山的土地归公和中华人民共和国的性质，规定中国只有两块地即国有土地和集体土地，即没有私人土地
两种土地所有制代表着城乡两种完全不同的“生产生活方式”和“社会保障方式”，因此集体土地转变为国有土地必须按照完整的程序要求进行，除了改变土地性质外，还要改变原有居民的户籍居民身份、就业方式及社会保障方式。改开阶段之前，土地及农民变市民的进度及规模，主要取决于总体商品粮的规模和城市就业的规模
期间全国范围内城乡人口经历了四次大的流动：即建国初期农民进城及回潮、58年大跃进农民进城及回潮、文革知青下乡及回潮、改革后农民工进城及漂浮
2、土地确权的来由：
根据农业部等六部委文件《农经发【2015】2号》“关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见”本意是“摸清家底”即中国统计数字中出现的“13亿亩”、“18亿亩”还是“20亿亩”耕地，以及目前2.3-2.6亿户农户与承包耕地对应关系
据说这样做还有利于农村的长期稳定、土地流转和盘活农民土地的存量资产
由于人地关系日趋紧张，如何使用农村土地的各种建议层出不穷，其中绝多数方案的可行性令人质疑，问题出在对于中国土地“全景结构”和“法律性质”和“历史过程”不清楚
3、土地确权的背景：
目前中国土地制度的结构和机制全景图与法律性质探讨
是不是可以概括为：
A、“2435”的具体内容：
所谓“2435”结构是指：“两块地”、“四块地”、集体土地的“三权分立”，“三权分立”的法律用语、及“用益物权“的五个前提条件
“两块地”：目前中国的土地制度所遵循的原则仍然是82宪法所规定的中国只有国有和集体所有土地，不存在土地私有即“第三块地”的问题。集体土地与国有土地一样，属于公有制，而不是共有制，因而不可能以私有财产或股份的形式具体量化到具体个人
“四块地”：其中农村集体土地又分为：耕地（基本耕地和一般农地）、宅基地、集体建设用地和机动地（其中包括5%的承包土地调整用地，还有林地、草地、水面、生态用地、荒地及边际土地等等）。“四块地”是一种结构，决定当地农民的“生产生活方式”，其中任何一块发生变化，势必影响全局。因此计划经济时期农村集体土地为国家征用时，必须接受全体村民改变为市民并安排全部就业当然这需要国家经济整体发展的接受能力而定
“三权分立”：至今全国农村“集体土地四块地”使用的现状是：所有权、承包权和经营权的“三权分立”最早由陈锡文非正式引用，长期以来已经形成较为稳定的基本事实，为“意见方大概率”认可
B、“三权分立”对应的法律概念：
经过广泛调查“意见方大概率”认定的应该是：物权、用益物权和债权。即“集体土地所有权－物权”；“农户对集体土地的承包权－用益物权”；“大户从农户或集体手中根据协议流转土地的经营权－债权”
其中农户承包集体土地的“用益物权”最为关键： “用益物权”属于“物权”的一种即“有条件物权”；
“五个前提”：农户承包集体土地“用益物权”的取得，归纳起来至少有五点：取决于身份、区域、期限、条件限制（用地的种粮性质）和以户为单位（非个人为承包单位）。即拥有本村户籍从事农业生产的本村农户才能拥有承包权即获得“用益物权”
如果取消取得“用益物权”的五个前提条件，则意味着82宪法下“2435”“土地叙事”制度的体解
C、农户承包土地“用益物权”的市场价值体现：
根据承包土地规定的使用性质，可以进行自主经营、可以根据协议流转、可以根据协议抵押贷款、可以作价入股分红、可以根据协议等价互换等等，其交换价值形成的价格由可以完全由市场决定（不要对用益物权抵押的实际价值预期过高），根本不会成为土地流转和银团抵押贷款的障碍
D、目前农村土地承包的“发包方”仍为“自然村”
仍然停留在原农村人民公社三级所有制、村级生产队或自然村，属于独立经济核算单位的末端
E、据此军队离休干休所凡涉及军地的房地产“宅基地”是否也应该属于“用益物权” ；还有、包括城市老住户，房地产区域历史用地。如果明确这样的法律概念，是否有利于将已经积累下来的大量最复杂产权的问题简单化
应该得到承认和保护，其计算方法应该是其居住精确卫星定位（城市房地产等价线）X住所建筑容积率X个人住房面积
4、土地确权的误区：
第一、各地都以为土地“确权”是未来土地私有化、或国有化、或完全集体所有的准备。其中：
有著名公知和部分学术界主要表达了土地私有化倾向；
传统农业区乡镇主官主要表达了土地国有化倾向，有条件的农民需要土地种粮，需向乡镇级政府申请承包土地，不需要则退出；
一般县市两级农经局一线的业务主管及常年从事三农工作的领导主要表达了“2435”不动。“意见方大概率”为：“既然是社会主义初级阶段，长期坚持82宪法中的土地制度“2435”就是必然的，“三权分置”已经可以很好地在市场法律机制下运营，也没有必要瞎折腾”。
第二、如果突破82宪法决定的土地“2435”目前实际上是没有可操作性的，容易造成新的大规模社会动荡。如取消农村土地承包的“用益物权”的，五个前题条件，城市工商资本势必到农村大规模圈地，势必造成房地产热、股市热之后的农村“圈地热”。由于农地大幅度升值而无地种粮；国土整治土地成本竟成天价；大批农户被迫改变传统生产生活方式甚至流离失所，而国家没有准备
第三不要因为“确权”引起的误区干扰了“三农数字化管理”的进程
5、对土地确权试点工作过程的分析：
根据前一个阶段的试点情况反映出如下问题：
一是、农业部摸清“家底”是完全必要的。也是农业职能部门应该完成的
职责。这里无需表述工作过程、只需最终数字结果和数字技术装备系统的建立。“意见方大概率”认为农村土地家底是“四块地”，都需要搞清楚。对应的人和事都需要搞清楚，而且需要数据链随时随地根据变化调整大数据库。此项工作的开展应该是以全面建立“数字三农”为宜、为导向为引领，“确权”只能是藕于其中，这样做才不会“把睡着的孩子拍醒”，这样做更有利于社会稳定和工作进行。
二是、确权存在“事权不一”。“四块地”中“承包耕地、机动地”归“农业
局农经处管”；“宅基地、集体建设用地”归“国土资源局管”；确权结果最后统一上缴“不动产登记局”。效率低下、糜资费力、劳民伤财
三是、不要期望“农村土地确权颁证”后，虽然“30年不变”但在实际过
程中事实上承包土地会不会“一成不变”。由于宪法规定的“村民自治权”，“承包土地”的“三年一小调、五年一大调”在传统农业区仍然会继续进行，“承包土地权属”仍然会是动态的。尤其是在“耕地红线区”內、承包地内部调整，可以直接降低土地流转成本，有利于降低粮食总成本，也可以增加在乡种粮农户的收入
四是、目前城市资本下乡、城市工商试图绕过农户直接从“土地发包单位”
承包土地以减少租地成本，这应该是绝对不可以的；非农身份直系亲属没有土地承包“继承权”，这都是由“用益物权”“五个前提条件”所决定的
五是、农村土地承包权仍然以户为单位，至今没有完整的“退出机制”应该
鼓励“退出”并建立“退出机制”。已经完全有能力在城市长期生存、已经取得城市户籍、已经取得相当于城市市民水准社保的农户，“有偿或无偿”退出原所在地土地承包，不应再持有“双户籍”。目前至少有10%-15%左右的进城农民可照此办理，正好与目前国家推行的“农民工”城市落户规模相匹配，对于他们而言“缓冲期”已经足够长，应该结束了
六是、下最大的决心通过“土地确权”建立完整的现代化“数字三农”信息
系统和管理体制。宁可慢些、打好基础。这是改革“三农治理结构”，提升“三农治理能力”的需要，形成以“大数据”和“数据链”为依托的农村政策制定的出发点“势在必行”。既然已经花费了这样大的资金和力量，既然已经进入了数据化互联网和航天测绘卫星定位时代，完全有必要就全国2000个县的农村“四块地” 以及“耕地红线图”和“生态红线图”。逐步分期分批实现完全数字化管理。“总屏幕”和“数据总库”可设在农业部“总控制室”并联“联互联网”与各省市农业局，形成即时互动的“数据链”关系
二、关于土地流转
一是目前全国土地流转程度30%以上。其中传统农业区也就百分之十几；在农村流转的土地基本为经济作物、观光农业和畜牧水产养殖业，在发达城市周边流转土地基本为城市房地产开发项目所用、甚至占到80%以上
真正种粮大户极少，只有在“边际土地开发”的地方才能见到，如黄河口
对此必须有清醒的认识
二是为了保障粮食和生态安全、土地可以流转的同时必须配置与其相应的《耕地红线图》《生态红线图》实行严格的土地用途管理
一般来说这是各发达国家的惯例
三是原来粮食入户直补，在很大程度上被农民自己看成是一种弱势群体的福利待遇，越来越与种粮无关。每年抽出20%补贴种粮大户，只能适可而止。鼓励种粮只能另辟途径，例如采取发达国家通常采取的《耕地法》即：另外规定针对性很强的保护和鼓励种粮大户的种种特殊政策
四是什么是土地流转的适度规模
“大中小”规模（1000-10000\100-500\10-50亩）都是适宜的，绝不可强求
如果仍然立足于以“以我为主的粮食安全”，如果立足于争取符合“气候生态环境改良”的“生态农业现代化”，只要是因地制宜、只要是符合和优化“气候生态环境条件”的都可以。只能说中等规模可能更好些（北方一季200亩\南方二季100亩）欧洲一般为500亩。其实规模越大、农业越不容易融入“气候生态环境”
五是绝不能认为只要是“大规模”就一定能够降低成本、增加产量。到如今农业技术机械装备的小型化、耦合性和系统性，科学技术推广普及、全覆盖深层次的三农“中间服务组织”已经完善，对“大中小”规模的农牧产供销全都支持
六是通过“土地流转形成”的“规模土地经营权”在法律层面上实际属于《债权》
“土地流出方”与“土地流入方”明显属于合同商定的债权债务关系，当然在合同有效期内合同本身《债权》也产生市场价值，也可以抵押或再流转
七是只要坚持82宪法下的“二四三五”“结构机理”及“法律定义”，农村土地流转在市场经济条件下规范运行，不会有大规模社会风险。农村土地“集体所有、农户承包、自主经营”对应“物权、用益物权、债权”的“结构和法律概念” 只要把握住这样的“叙事节点”，完全按市场化方式实现“土地流转”就是“移村并点”也是可行的。这样的依法治国可使复杂的问题简单化，问题是法必须简单明确的和可操作的
三、关于农村“中心村社区化”
在农村土地确权和土地流转过程中出现的另一个社会主义新农村建设新生事物是：农村中心村社区化
即在华东中部传统农业区，以2-4公里为半径（自行车半径）5-7个自然村为一片、人口5000-10000，设立一个“中心村社区”， 建立起来类似城镇的“公共服务”和“公共设施”，向城市街道社区一样抵近服务村民。
以3000平方公里100万人口的县为例，县管60-80个社区为宜
从其过程和规模看，有类似于人民公社的大队到公社一级的独立经济核算单位
其有如下功能：
公共设施：幼儿园、医疗、购物、文体........上下水处理、电气热能供及各种管线设备中心、各种人畜农业垃圾处理和重复利用中心........
公共服务：建立全覆盖社区居民社会保障体系；调节民事纠纷和治安；统一境内发包承包及流转土地的协调管理
体制机制的变更：
“四委一中心”党委统一领导下的、村民代表、村民监察、村民管理和综合服务中心。“原自然村”取消一切行政职能，仅保留“经联社”负责“土地发包”和“承包土地调整”及原有的集体经济剩余部分。
县以下“治理结构”从县乡村三级管理——县、中心社区（含乡）二级管理、更加扁平化过度
这样做的好处是：
一是、“社会治理结构”逐步从“熟人社会管理”向“生人社会管理”过渡，有利于改善“家族化统治”和防止“胥吏豪绅”勾结的黑社会化。这在城市周边和经济发达地区是十分明显的。同时也有利于“三农资源”数字化管理，作为“数字三农”“原始节点”存在
二是、这样的治理结构有利于“发包的土地核算单位”从原来的“自然村”上升到“中心社区”更大范围，更有利于土地在更大范围内合理的规划、发包及流转和利用；更有利于清理解决目前农民宅基地宅基地普遍超标（一户多宅）特大难题；
三是、在更高“核算层级”上恢复和“建立新一轮强大的集体经济”。
这主要是指结合本社区的“公共设施建设”和抵近农牧田的地理优势，建立起“生态农业循环经济生物类高端产业系统集成”新业态，形成有机粮油菜经输出、各种安全肉类产品输出、生物质能源和材料自给并输出、“绿色大生物量”“生态环境增益”和实现“农民就地高端就业”新局面
四是、不要人为地“移村并点”，轻易地搞“物理大拆迁”，而是要顺应区域传统的“商流物流息流金流”的自然走向和新情况，以“上述新业态”项目为基础，提高中心村社区的“核心竞争力”
四、综合分析与建议
1、维护82宪法土地制度下的“2435”现状并使之法制化
不要在道义和政治上丑化我国城乡二元结构。要承认“二元结构”历史进步
作用，还是要“二元结构”为我所用，随着生产力发展逐步最终以一元化取代“二元结构”
在法律上尽快明确：集体土地所有权为“物权”、承包权为“用益物权”、流
转使用权为“债权”，以对应各种市场行为法律判断，真正做到有法可依
城镇化的本意在于城乡一体化，农民口进城就业以减少农村人口，使土地相对集中。20年的实践结果还是2亿多农村人口在城乡间移动而不能落停，同时土地撂荒、村庄空心化、留守农民有的却无地可种，矛盾盘根错节积累至今已经难以回避而必须解决。
2、繁杂的问题简单化
减量
凡城市周边农村集体土地已经流转80%上为工商用途的，集体土地（包括四块地全部）都改为“国有土地”，按相应城市居民待遇安排村民，并给予一定的经济补偿，并入城市人口统计，重新计算城乡城市化市化比例；同时，小产权房改为大产权房
清理
全国统一安排协调清理：
凡“农转非”人员，退出原农村集体土地承包、交还承包土地；
利用大数据准确资料确定滞留城市20年以上、有房、有固定职业农村人口转为所在城市户口，同时有偿退出原村承包土地。每年按10%的进度进行：2亿X20%=4000万X10%=400万\100个中大城市。平均每年每城清理4万人应该是可以操作的；之后每年递进安置1%农转非人口；目前各特大城市实行的农村人口入户“积分制”经实践证明完全是可行的，应该肯定，继续量化并全面推广
再确权
用5年时间建立数字三农的基础上，通过10年的减量和清理，到2028年二轮承包期结束时，可根据届时的情况再重新确权
3、扎扎实实尽快完成“数字三农”工程
实际上这次“土地确权”实质上只是“数字三农”的组成部分。今后只宜
提“数字三农”，不宜再提大规模“土地确权”，以避免各级官员、城市资本和广大农民产生误会。争取时间统一领导、调配力量迅速完成农村“数字三农”工程
4、大力提升农民“承包土地”的土地“发包单位”层级，由目前的“自然村集体所有制”级别提升到“中心村社区集体所有制”或乡镇级别（国有）
显然目前再由再由“村集体”发包，在许多地区已经不合时宜。其一、只要宪法中村民自治法不改变，由于迁移、由于生老婚丧等众多原因，承包土地的“三年一小调五年一大调”则不可能改变。问题是已经没有可以应对的“机动地”了；其二、目前的承包土地流转的“高地租”极不利于种粮大户形成与巩固，只有通过内部调整才能降低种粮的土地成本；其三、提升农村“土地发包”层级更有利于农村“四块地”的全面统筹规划。农村只要将反腐败进行到底，就不存在官僚主义及谋私的问题。应该相信只要路线正确绝大多数基层干部是好的是可以教育好的。
实际上越共将农村土地国有化已经多年、三农情况稳定发展，因繁就简基本不错
5、凡有条件的地方，因地制宜提倡向“中心村社区化”“生人治理结构”
逐步过渡
1、提升“土地承包发包方”由“自然村”向“中心村社区”过渡；
2、提倡农村“中心村社区化”的生人治理结构；
3、以农村中心社区作为“数字三农”工程的末端节点
作者单位：原中共中央书记处农村政策研究室
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