——以农村土地确权为侧重
摘要：产权正规化对经济发展和权利保障都有积极作用，中国农地确权正在进行，本文以泰国和越南的土地确权为案例，分析两国在确权过程中的特点和成效，发现长期且渐进式的国家规划是稳步开展土地确权的基础；强有力的国家管控和完善的制度是土地确权顺利进行的前提；明确土地使用权的物权保障使农民享有明晰的土地权利；人员培训、技术和国际援助的实施、引进能提高土地确权实施效率，并据此提出中国农地确权的几点建议。
关键词：泰国；越南；确权；证书；
1、引言
土地确权是指对土地所有权、使用权和他项权利的确认和确定，明确资产的权属可获得经济和社会效应[1]:一是通过对土地抵押权、流转权、出租权等多项权利的细分和认可，为资产赋予多种用途的能力，同时将分散的信息纳入一种制度，将国民积累的财富的所有信息和规章整合与规划，变成一种知识体系；二是建立责任和信用体系，人们不再需要地方性的协议来保护他们的资产权利；从农户个体角度看，农地确权赋予农民更稳定、更多的土地所有或使用权利，有利于形成稳定预期，提高土地利用水平[1]。中国1997年开始进行大规模的农地确权，其中权利证书的发放是最直接的确权成果，到1998年8月已有42.9%的村民持有土地承包经营权证书，至2008年8月该比例又增至47.7%，但仍有一半多的农户手中没有证书。2011年，农业部等部门联合发文要求在2014—2018年基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。
国内学者针对国际土地确权的研究很少，主要关注国外土地制度构建、土地政策对比、土地征收与补偿等[2-5]。国外学者对土地确权的研究，主要集中在对印度尼西亚、泰国、秘鲁、巴西和非洲等发展中国家和地区的研究[6-9]。本文则选取国际上较为认可的泰国和越南两个案例，分析两国土地确权的国家规划、政府管控、时间和成本、确权效果等，为中国土地确权工作提供可借鉴的制度安排和措施建议。
2、泰国土地确权经验分析
泰国是亚洲较早进行土地确权的国家之一，土地资源的稀缺、农业生产力低下是推动泰国进行土地改革的主要原因。1982年的泰国人口约为480万，相对人口的增长，土地资源显得稀缺[10]。同时，为了提高农业生产力，泰国政府制定了一个关注土地产权将获得提升机构信用和提供长期投资的战略[11]。虽然在1901年泰国就建立了土地确权系统和国土部门(DOL)，但仍存在土地数据不全，产权问题突出等问题。农户有确权需求，但缺乏证书[10]。人地矛盾、经济发展和现实产权基础资料的缺乏都使得泰国政府不得不重视土地领域的权属问题。
从1984年开始，泰国土地确权历时20年，成功制定并实现了4个五年计划，至2004年年底全国土地登记证书发放比率达到96%[6]。本文将从泰国土地确权的国家规划、具体实施和确权效果等方面总结泰国成功的经验。
2.1清晰、长远、分阶段的国家规划是泰国土地确权成功的关键
土地确权初期，泰国对本国的自然禀赋、人口及经济状况都做了较全面的了解和分析[11]，这为泰国制订长期的实施计划提供了坚实的基础；在确权的过程中，泰国分阶段、分层次开展土地确权。分阶段是将土地确权分成不同工作步骤，确保能在基础工作完备的条件下进行重点工作；分层次是根据自然禀赋或其他因素划分不同的确权范围，由易到难逐步完成确权工作(表1)。
泰国将土地确权分为4个阶段。第一阶段主要建立、更新并扩大基础设施的建设，建立新的省级国土分局，依据已有的地图资料编制新的大规模的地籍图，并成立新的确权评估机构和相关专业培训部门；第二阶段从技术开发转向战略安排，对信息技术、人力资源、外资引进等多方面进行了科学合理的整体规划；在以上两个阶段的工作基础上，泰国在第三阶段减少了大量工作人员，减轻了土地确权的费用和人力负担；在第四阶段，泰国已经基本可以依靠自己的资金来运作整个确权项目，成功地完成了全国范围的土地确权工作。
在层次安排上，泰国的确权路线是从易到难第一层次先从贫穷的农业省份着手，由于经济水平低，农民更希望得到土地权利，更愿意支持土地确权工作，泰国土地确权有了良好开端；有了第一层次的经验，泰国第二、三层次分别在北部、东北部、东部和中部扩展，截至第三阶段，共完成1900万份证书发放；泰国为了不影响整体的确权速度，将确权难度最大的地区放在了第四层次，南部由于覆盖较多的橡胶树，增加了地籍测量、权属调查的难度，而泰国此时已有更多的经验和资金来解决该地区的确权问题[11]。
2.2统一管控和分散管理相结合，并重视机构设置和人员管理
泰国土地确权直接责任机构只有一个，即泰国国土部(DepartmentofLandsDOL)，该部门较好地处理了中央政府、地方当局和社会群体之间的土地权能义务。泰国土地确权是由中央政府主导下的DOL统一管理，权力集中；DOL授权地方政府土地登记、证书转换以及半自动化和手动土地登记等权利；同时，泰国还很重视社会各界的支持，尊重各地方的非正式约束的影响。统一管控和分散管理的权力分配方式提高了不同级别人群的积极性，也提高了农民对土地的安全感，研究表明在土地安全与国家机构权力分配的关系中，统一管控和分散管理的地权稳定性更强，泰国是一个典型国家。基于泰国原有较完善的土地政策，DOL在配套制度方面的调整较少，现有的政策和制度结构足以支撑确权项目的持续开展。简单的组织结构减少了部门间的纷争，促进了确权的有效率实施，科学的政策和稳定的土地终身制度是土地确权顺利开展的重要保障。
教育、培训和人力资源开发3个领域的建设是泰国土地确权的又一重要特色。为加强测绘，国家引进一系列专业设备，此外，由于获得的国际支援，泰国能够顺利开展土地确权操作人员的专业培训，以确保熟练的工作人员能够最大限度地投入到地方工作。泰国在全国73个省部署了高度熟练的工作人员，同时为这些技术工作人员提供奖学金，鼓励他们获得进一步的高等教育培训(包括国外培训)，积累人力资本[11]。国内的培训注重土地信息系统建设、土地市场评估和计算机应用技术等方面；国外培训主要集中在土地公示、土地登记和土地确权制度构建等方面。除了提供正式编制的工作职位(11920个)以外，还创造了很多临时性的编制外的岗位(1326个)(4)[13]，因此在1997年经济危机对泰国产生冲击的情况下，泰国仍然能够成功地精简人力，节省开支，继续推行土地确权的第三和第四阶段。
2.3善用国际资助并注重时间和成本控制
泰国土地确权登记证书等手续办理时间很短，平均每个登记官一天可以完成两项土地登记注册及证书发放。尽管在1984年泰国的人均GDP不低，但仍然善于利用国际资金和技术资源，在国际基金和技术的支持下，发挥了国家有利管控的优势，有效降低了土地确权的时间成本和费用支出。在土地确权的第一个阶段，世界银行和澳大利亚国际开发署给予资金支持和技术培训，协助泰国政府建立了土地确权计划，国际援助在第二、三阶段一直持续。第四阶段，泰国具备了足够的经验和资金，最终依靠本国财政支持顺利完成全国的确权工作[11]。
泰国在土地确权初期，大部分政府支出是在完善土地信息注册系统和扩展地理登记活动；有了良好的基础后，泰国在第二层次加大了土地确权的实质性工作，例如，权属审核、结果公示以及证书颁发等；层次，也是确权难度最大的地区，泰国针对当地的非正式约束等问题，增加了服务改进的费用支出。从国家总支出来看，泰国3个层次的土地确权中，政府共支出约为3.2亿美元。其中第一层次支出较少，为0.62亿美元；第二层次支出为0.86亿美元；第三层难度最大，支出最高，约为1.75亿美元(表2)。而农民获得土地登记证书需缴纳的费用是46美元，大多是愿意和可以接受的。
2.4泰国土地确权效果
之所以认为泰国的土地确权开展是成功的，很大程度上因为其在经济和社会上取得了较为理想的效果:首先，在经济效益上，土地价格因为确权得到了较大幅度的提高，确权的土地比没确权土地的价值高出75%~197%；土地确权对信贷供给与需求都有所增加:进入信贷体系的农户增加了27%，利率更低，借款者相比于确权之前，能得到的信贷比之前的增加了75%~123%；且确权增加了土地交易的发生率和农民对播种与化肥的投入，每单位面积的产出更高了，同时，该项目导致了耕地面积的增加。其次，在社会效应上，使得信贷更加公平，拥有合法土地产权的人们以他们的土地作为抵押物获得了公平的信贷；同时，农村地区的贫困人口和土地纠纷相对减少，加强了社区凝聚力[10]。
3越南土地确权经验分析
越南的土地确权从1993年开始到2004年结束，仅用12年时间完成，发证率达91%[12]。该国在1975年实现了南北统一，改名为越南社会主义共和国。此时的越南仍实行土地私有制，国家允许私人拥有土地。随后，越南分别在1980年、1981年和1988年，先后修改宪法，规定土地归全民所有，在土地政策中引入了合同制，又推行“家庭承包责任制”。直到1993年，越南国会通过的第二部《土地法》启动了土地确权项目，并在2003年修订的新《土地法》中，进一步明确并完善农民拥有的土地权利[3]。
越南进行土地确权的原因与泰国相似，越南一直以来都属于人多地少国家。越南土地面积为32.96万km，1993年人口约5600万，是世界上人均耕地面积占有率最低的国家之一，人多地少的现实导致越南十分重视土地立法。尽管越南从1988年开始全面实行农民生产承包责任制度，很大程度地激发了农民生产积极性，但土地合作组织较少，农民在土地流转市场中的产权不明，话语权相对缺失[12]。另外，随着越南庄园经济的发展，土地的投资和信用问题不断增加，不少庄园不缺少土地而缺少资金，其原因是大部分庄园的土地没有获得土地使用权认证，无法抵押土地向银行贷款。因此，无论是农民需求还是经济发展的需要，都促进土地确权制度的建立和完善。
3.1全国同期开展确权，初期进展缓慢，后期速度较快
越南土地确权的阶段和层次划分没有泰国明晰，确权大致划分为4个阶段:首先，建立地界档案和各类土地地图，对不同地区的土地利用做长期的、战略性的总体布局和安排。其次，在各行政辖区内设立土地登记委员会，并对工作人员进行专业培训；然后，要求农民向土地登记委员会申请土地使用证书(land-usecertificates，LUCs)，并由土地登记委员审核资格，合格者发放土地使用证书。第三，越南修订《土地法》完善土地使用权至9项权利，发证率达91%，越南基本完成土地确权工作。与泰国不同，越南土地确权并没有按照难易程度分层次进行，而是采取全国范围的同期确权。
在土地信息系统不完善，组织结构不健全的情况下，土地确权的执法不力。部分特殊地形地貌的地区更加缺乏调查与绘图资金，导致土地分配部门不能掌握足够的土地资料，发证初期土地使用权发放缓慢，农户出现在耕种土地一段时间后才收到土地使用证书等问题。1995年，仅有1/3的农户获得土地使用证书，这个比例随地区的不同而不同，最低的是临海中心地区，共有12.4%的农户收到土地使用证书；其次是红河三角洲地区，北方内陆和湄公河三洲地区发放速度最快，达到58.4%和53.3%。但是，随着土地利用总体布局和土地资料逐步完善，获得土地证书的农民的满意度提高，越南确权工作逐步走出低谷。到1999年年底，越南总共发放了45万个土地证书，约91%的农户拿到土地证，94%的土地已经分配出去[5]。
3.2土地“权利束”的细分是确权实施的主线
越南确权也得到了世界银行的资金支持，但是越南土地确权的实施更重视的是土地使用权利的完善和土地权属审核过程中的公正公平，这充分体现了社会主义国家的本质属性，越是完善的权利越能给农民带来土地保障[13]。
越南从开始明确土地产权，到发放土地证书只用短短12年时间，但成效显著，究其原因:分物权属性的“权利束”奠定了越南市场化导向土地制度的同时，更有效地保障了农民对于土地所享有的权利。越南的土地所有权归国家及集体所有(越南是一元制，全部土地归国家所有)。1993年7月，越南国会审议通过的第二部《土地法》规定:农业用地和居住用地可进行流转、交换、继承、出租、抵押；新《土地法》2003年修订，进一步扩展了4项土地使用权利，增加了转租、赠与、担保、出资的权利。这9项权利基本上是使用权的完整物权延展，农民拥有了土地使用的全部权利(图1)[3，20]。例如，将土地使用权视为使用土地者的财产之一，并且土地不仅被视为是资源而且还是投资发展的动力来源、资金来源。
3.3社会主义制度保证很关键
作为社会主义国家，越南土地制度中的3个重要制度:土地流转制度、土地税收制度以及土地确权制度都体现了社会主义国家的优越性。土地流转实行政府、农民、开发商三方协议机制，保护低收入人群的权利；土地税收制定考虑到个人的附属抚养人状况，以区别对待[9]；土地权属审核除工作人员和申请人外，还需获得土地四界的邻里认可，关注土地确权的公平公正。大部分国家在权属审核过程中忽视了邻里的意见，到确权结果公示时，邻里之间出现纠纷甚至冲突，该地块的土地确权又被退回地籍调查阶段，增加了土地确权的交易成本。而越南的确权程序安排中，权属审核现场不仅有工作人员和土地登记证书申请人，而且还由所有相邻住户见证，共同明确该权属审核的有效性。
3.4农户确权时间长但成本较低
越南的土地确权流程时间较世界平均水平更长。虽然越南土地确权登记证书手续办理时间较长，整个流程花费的时间约为4~5个星期，但仍被权利所有人接受[6]，除了确权的好处得到认可以外，成本低也是一个重要原因。越南的农民确权需缴纳1.25美元的费用[14]与同期接受援助的肯尼亚和危地马拉的确权费用相比较低，但其证书发放率为91%(肯尼亚为37%，危地马拉为67%)，可见，越南确权资金成本较低但发证率较高[7，10，15]。
3.5影响越南土地确权效果的两个主要原因
越南土地确权相对来说是成功的，土地使用证书发放完成率很高，经济也随着确权工作的开展不断增长，而且土地确权增加了耕地面积，农户拥有了土地使用证书后产量增加，促进了农作物的种植，增加了农村收入[14]。但是，越南的确权道路却没有泰国走得那么顺畅，执行过程中出现确权对象设计不合理，重新颁证等问题:(1)越南的农村土地使用证书是按户发放的，但是在土地的法律文本中，只以家庭户主的名义登记，夫妇分居或者离婚的时候，会有一方失去土地权利。为了解决这个问题，政府重新启动了一项共有权属共有人登记制的试点项目，又重新颁发了2026份以夫妇双方名义登记的土地使用证书。这项工程不仅庞大且昂贵，更使得部分家庭在10年之后才第一次拿到土地使用权[5]；(2)越南从1986年开始盛行庄园经济，同样由于土地使用权证书按户发放问题，这种将生产要素集中并有效利用的生产经营组织在土地确权制度中处于灰色地带，2000年仍有28%(个别地区有60%)的庄园的土地没有获得土地使用权证书，而庄园经济需要巨额信用支持，越南农村庄园主的信贷问题没有得到解决[16-17]。
4泰国、越南的土地确权经验对中国的启示
泰国和越南两个国家土地确权的成功经验说明:长期且渐进式的国家规划是稳步开展土地确权的基础；强有力的国家管控和制度是土地确权顺利进行的前提；完善并明确土地使用权的物权保障使农民享有明晰的土地权利；人员培训、技术和国际援助的引进能提高土地确权实施效率。对于正在进行土地确权的中国，本文提出4点建议。
4.1发挥政府主导作用，制订长期且渐进式的土地确权实施规划
从泰国与越南两国的国家规划对比上可以明显看出，分阶段、分层次开展确权工作是至关重要的。泰国将土地确权分为4个阶段、3个层次，并且能将不同阶段和不同层次的工作有机融合，初期的基础工作和大量的实践经验都为后期的重点工作和难点地区工作开展提供了资金、技术、人员以及经验支持。但是反观越南，并没有一个长期明确的规划，更没有采取渐进式的确权开展方式。土地确权初期土地信息系统并不完善，确权中的难点问题被地方政府搁置，发证初期土地登记证书发放缓慢，随着基础工作不断完善，越南后期确权工作才逐步走出低谷[5]。
与越南相似，中国也存在没有长期且渐进式的土地确权实施规划问题。虽然1997年中国初步形成大规模确权登记的制度，但是初期并没有一个长期的合理规划，没有明确每个阶段的工作任务；直到2008年，中国才开始开展分层次的土地确权试点工作，合理规划剩余地区的确权阶段和层次，并给农民充分的时间接受和认识产权的作用，证书的发放并不是确权的终点，后续的权利界定、市场主体的培育，产权市场的建设和完善都才刚刚开始。
4.2保持社会主义民主特色，关注社会的公平公正，获得农民的真心支持
越南与中国同为社会主义国家，社会性质相同，土地权利形式也很相近。从越南的成功案例中，中国可以获得很多土地确权经验。例如，越南的土地权属审核需获得土地四界的邻里认可，越南在关注土地确权效率的同时，更关心社会的公平公正。从土地流转的三方协议机制，到土地税收的差异化管理，越南在整体土地制度中体现了社会主义的本质特征，重视农民参与和满意度。中国应让农民及其邻里参与土地确权的工作，监督土地的权属审核，保障自己的土地权利，争取自己的应得利益。
4.3赋予农民更多的土地使用权利，唤醒“沉睡”的资本，让土地市场更加活跃
越南通过不断修正《土地法》，逐步完善了土地使用权“权利束”。相较越南更为市场化的土地确权路径，中国的农村土地市场化改革相对保守:土地使用权仅包含土地转让权和土地出租的权利，中国土地使用权缺失很多。在后续的土地确权过程中，应逐步放活土地抵押、担保、出资等几项重要的权利(表3)。
放活这些土地权利其实质是让土地能参与到更多、更广阔的市场，唤醒土地这项“沉睡”的资本。例如，放活土地抵押权，固化的土地被赋予了信贷价值的特征，土地可以以一种活跃的资本形式产生更多的剩余价值，因此，多种使用权利的放活能使土地形成多种用途的能力，超越了土地的物质属性。
4.4重视先进技术的开发，加强专业人员培训，引进国际援助
泰国土地确权登记证书等手续办理的时间非常短，仅为0.5天/项，高效率的背后是高新技术的土地信息系统和专业技术人员做支撑。对于土地辽阔，土地碎片化程度高的中国来说，高效率是至关重要的。虽然先进的技术和专业人员的培训会增加土地确权的政府和农民的支出，但是中国可以学习国外经验，引进国际资金、技术以及专家的支持。除泰国和越南外，埃塞俄比亚、秘鲁、尼加拉瓜、加纳、巴西、巴拉圭、危地马拉、玻利维亚等国家都接受过世界银行，加拿大、美国等国际发展机构的协助[18-19]。因此，多国合作，优势互补，能够提高土地确权的质量，有效降低土地确权的时间和成本。
中国乡村发现网转自：世界农业2017年09期
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