原题：从代理制到协议制——税费改革前后农村公共物品供给机制的嬗变
一、问题的提出
对农村公共物品供给的研究常常区分出分田到户前后供给机制的变化，认为农作制度的变迁引致农村公共物品供给的机制发生了变化：农户承包责任制的引入动摇和瓦解了集体化的耕种制度在集中提供地方公共物品方面的制度安排，当原有的由国家承担、动员并组织群众以劳动替代资本的供给模式随着集体农作制度的瓦解而消解时，财政制度的分权化和地方化又进一步瓦解了基层政府进行公共物品供给的意愿和能力，从而令家庭联产承包责任制之后的农村公共物品（特别是农田水利设施）持续破败（张军、何寒熙，1996：56；张军、蒋维，1998：36）。
2000年之后，中央政府推动农村税费改革，彻底免除农业税费，基层的公共物品供给依照“一事一议”进行协商实践，国家不断加大农村公共物品建设力度。政府的一系列制度设计的愿景是大中型公共物品由国家建设，小型的（特别是社区内关乎农民生产生活的）公共物品由农民通过“一事一议”来自主供给。但在具体的实践中，这种旨在“四两拨千斤”的计划却“落空”了。国家统计局农村社会经济调查总队对全国31个省、区、市6.8万个农村住户的抽样调查即显示，2004年，真正开展了“一事一议”的行政村的比例也就10%多一点。同时调查亦显示，筹资并没有随着农村税费改革的深入和“一事一议”的广泛推行而增加（黄坚，2006）。笔者在江汉平原的调查亦发现，在税费改革之前尚能够完成的公共物品合作供给在税费改革之后却无法实现。究竟是何种原因影响了合作供给农村公共物品供给的实践？本文试图分析税费改革前后农村公共物品供给机制的差异，把握两种不同机制所嵌入的社会基础，以此来理解缘何当前农村公共物品的合作供给陷入到“有组织无序”的困境。
二、代理制与税费改革前的农村公共物品供给
1980年代全国农村普遍实施以“大包干”为主要特色的改革，“大包干”的实质是以合约的形式来划清农民所应当承担的责任与义务，农户向村集体承包土地、果园、鱼塘或其他生产资料，在完成国家和集体的税收、统筹提留或承包款后，其余的收入都归农户所有。这种“通过合同的治理”（赵晓力，2000）不仅使国家与集体从农户手中“汲取”资源获得制度性保障，亦使农民在生产中具有了独立的空间与自主权。在此结构之中，村干部成为连接政府与农户的纽带，村干部不仅要负责催促农民按时按量缴纳农业税费，同时亦需组织农民进行基本的农田水利基本建设等公共物品供给。这种由村干部牵头组织决策，由村民出资出力的公共物品供给模式笔者将其称之为公共物品供给的“代理制”，即在村社范围内，村民将资源（包括人力、财力）的支配权让渡给村干部，由村干部自主决定筹资与筹劳量，村干部根据村社内生产与生活的需要来安排和组织公共物品建设。
后集体时期的这种代理制是依托于税费与“两工”而得以实践的：在税费的征收过程中，乡村干部向农民征收税费，要求农民履行承包经营的义务；农民反过来亦要求乡村干部做好农村社会服务，实现其管理乡村社会的责任。这种责任与义务的纠结构成了农村社会内部干群的共生关系，这种共生关系促成了后集体化时期农村社会公共物品供给的低水平均衡。
分田到户之后，虽然村集体无法再像集体化时期那样支配农民，并强制性要求农民在农闲时进行农田水利建设，但后集体时期农业税费政策及“两工”制度的推行却使得农村的公共物品供给一直到税费改革之前仍然实行着代理制，即村民通过上缴农业税费（其中包括公益事业费、共同生产费等）和履行“两工”，将村社内的农田水利建设的组织权和支配权让渡给村干部，由后者组织村民完成村社内的公共物品供给。因此，在集体化之后，由于税费和两工制的确立与实践，在一定程度上保障了农村农田水利建设的最低需求。
在1990年《国务院关于切实减轻农民负担的通知》中，中央虽然强调应落实减轻农民负担，但亦仍然坚持“农民除按税法向国家缴纳税金外，向乡村集体上交提留和统筹费，承担一部分义务工，是应尽的义务，要教育农民积极完成”。国家对义务工的强调，强化了农民对国家的义务，使农民时刻感受到国家的存在，由此将农民嵌入在国家结构之中，这与强调对村社集体负责的“劳动积累工”是存在差异的。义务工是农民对国家尽义务，劳动积累工则是村民对自己村社负责任。义务工的劳力使用具有超越村社性质的公益性，例如植树造林和防汛抢险等；而积累工则是通过建设村社内的农田水利工程使村社范围的公共品得到供给，从而实现村社全体福利的增加。因此，“两工”（特别是劳动积累工）在将村民嵌入在村社集体之中的同时，亦对国家无法供给的农村公共物品建设予以制度性安排——由村民通过“两工”筹集劳力来完成。
由农业税费以及“两工”制所形塑的后集体时期的代理制虽然同集体化时期公共物品建设的组织机制一样，都是由代理人（村干部）统一协调、组织和动员村民来完成，但在后集体时期公共物品供给的村社边界是清晰的。在集体化时期，公社内部“整体一盘棋”，能够在全公社范围内调集劳动力。在集体化之后，农民开始单干，各村的劳动力由各村组织。虽然此时各村能够组织村民进行一些水利工程建设，但基本上都只是本村范围内的小工程。笔者的调查显示，在1980年代之后，农村的“两工”主要投入在村社内的水利工程。当农田水利工程建设呈现出村社化特征时，超越村社的工程便无法实现，既有的小型水库在分田到户之后便再也没有清过淤，蓄水面积因此锐减。
三、协议制与税费改革后的农村公共物品供给
税费改革在减免农民税费的同时，将原来由村干部收取资金、组织劳力进行村社公共物品供给的权力取消，转而由村民们通过协商来自行决定公共物品的供给实践。从制度层面来讲，这种变迁表现为由村干部收取税费来组织完成公共物品供给转变为推行“一事一议”，村民们自行决策。
“一事一议”作为一项自上而下的制度实践，是作为农村税费改革中取消村提留和共同生产费后的替代性的资金筹集方式，公益事业项目所需资金不再固定向农民收取，而是采取“一事一议”的方式来筹集。由于“一事一议”是作为农村税费改革的配套改革而推行的，因此其事实上是以减轻农民负担的方式进入农村改革的视野之中，其实践的宗旨和目标是消除对农民的各种摊派，将农民所需要完成的公益性事业交由农民自行商议。从这个意义上讲，“一事一议”制度亦是中央加强对基层代理人监管与控制的一种实践。在具体的实践与操作中，中央政府对“一事一议”的议事规范作了详细的规定。
“一事一议”制度产生的背后事实上预设了三重逻辑：其一，明确规定“一事一议”负担上限为人均筹资15元、筹劳10个标准日，农民支出的额度可以得到明显控制；其二，由于缴费的项目需要农民进行商议，“一事一议”可大大缩减乡村干部搭车收费的空间和机率，与此同时由于增加了村民议事的程序，这使得村民自主决策获得保障；其三，与“一事一费”、“三提五统”制度相比，“一事一议”的绩效不一定会比前者高，但至少农民的利益并不会因此而受损。正是基于上述的三重逻辑，这一制度获得执行者的认可，旧有公共物品供给中代理制为协议制所取代，代理制中村干部对公共物品供给的独立支配权丧失，取而代之的是国家对筹资筹劳的标准进行明确的规定。
四、农村公共物品供给机制嬗变的社会基础
通常，委托人自愿将资源或控制资源的权利转让给受托人是“使受托人处于劣势的行动”（科尔曼，1999：118）。究竟是什麽原因使得村民愿意将资源交由村干部来实践公共物品的供给？应该说代理制在分田到户之后的农村社会之所以能够基本保障农田水利建设等公共物品的供给，在相当程度上与村民利益的同质性较高有很大的关联。以笔者调查的江汉平原的河镇为例，河镇绝大多数的村庄都以种植水稻为主，而水稻种植对水利工程的要求相对较高。为了降低水稻种植的风险，保障水稻的稳定产出，当村组号召村民以“两工”的形式进行农田水利建设时，其基本能够得到村民的支持。
在税费改革之前，农村的公共物品供给是嵌入在税费征收以及两工实践之中，从而确保了公共物品供给的均衡。而支配整个公共物品供给均衡的内在机制则是代理制。后集体时期，村组干部承担起村社范围内公共物品供给与建设的组织者角色，村民通过缴纳“三提五统”、履行“两工”将资金与劳力的支配权交由村组干部，由后者来组织村民完成村社内的公共物品建设。
在这种代理制实践背后，可以发现村民与村干部都有足够的动力来推动代理制在公共物品供给中的运作。首先，由于农民外出务工者较少，收入主要依赖于农田收入，而农田收入则在相当程度上取决于农业基础设施（如农田水利建设）的好坏，当国家无法或不愿意包办这些基础设施建设时，由村干部组织农民自行解决上述需求便是农民们的首选。而在后集体化时期，由于缺乏了道德激励，村干部参与村庄事务的功利性需求大大增加。在此背景下，经济利益的回报成为村干部参与村社公共物品供给并担当主导角色的重要原因（其中既有制度性的经济收入，亦有各种非制度性的回报）。国家亦是默许了这种代理制的存在，甚至默许了代理制中村干部“赢利”行为的发生。
正是在上述的结构网中，国家、村干部与村民形成了某种“默契”，农村社会中公共物品供给的代理制实践才成为可能，确保了税费改革前农村社会内部公共物品供给的均衡。但这种均衡在税费改革后被打破了。
“两工”的取消事实上使得乡村两级通过调集村民进行公共物品劳力投入的制度性保障消解。同时，当2005年农业税费全部免除之后，之前乡村两级通过收取提留、统筹和集资款来保障公共物品供给资金的渠道亦随之被堵死了。国家从政策上取缔了旧有代理制在公共物品供给中的正当性。当税费取消之后，乡村干部与农民的制度性关联消解，乡村干部由于无需再向农民收税，亦无需求助于农民，因而此前农民以通过税费交纳的配合程度来敦促乡村干部实现公共物品供给等“积极行政”的“手段”亦随之丧失。
在“一事一议”的制度设计中，“谁受益、谁负担”的规则本身包含着两层含义：一方面，想受益就必须投工投资；另一方面，谁不投工、不投资，就不能受益。在这一制度设计背后明显蕴含着国家对村社公共物品供给赋予农民自身的权利与义务的对等性。但“一事一议”在农村社会中的实践却明显增加了农民组织合作的成本。因为在税费改革前的代理制实践中，由于村干部被赋予一定的权力与权威，其能够使用“权力之剑”去问责那些试图逃脱参与公共物品供给义务的农民。加之，由于此一时期村庄流动性小，村社边界清晰，村社内的公共舆论能够有效地钳制“钉子户”的产生，由此而形成公共物品供给中合作的低成本性。税费改革后，“一事一议”形塑了公共物品供给中的协议机制，村干部旧有的决策与支配权被消解，取而代之的是村民个体间的平等协议，其中任何一个村民都有权否决公共物品建设的决策，这种决策权的分化因为农民分化及村社公共舆论钳制能力的降低而大大增加了农民协议达成一致合作的难度，使得合作的组织成本急剧增加。
五、合作的困境：从“钉子户”困境到“有组织的无序”
农村公共物品供给的绩效取决于能否建立一套提取资源（包括资金与劳力）的合理机制。以下几个方面对于加强农村合作供给公共物品的能力非常重要：资源筹集的规则明确，并且能够被毫不动摇地贯彻；资源的筹集者（组织者）能够公平地推动资源的筹集并积极地推进合作；对违规者进行适当的惩罚。当国家推行“一事一议”来替代旧有的公共物品建设资源筹集方式时，其亦推动了上述合作机制的转变，令上述制约合作供给能力的要素发生变迁，进而引起合作困境的嬗变。
从本质上讲，合作供给公共物品的绩效取决于它在多大程度上获得了村民的服从。不管村民对村干部的个人态度如何，村民的服从一直是村社合作供给公共物品的一个重要问题。如果村民认可村干部的行为具有正当性，并可以预知合作后的收益，村干部获得村民配合的可能性就大。但正当性并不能解决“搭便车”的问题，正是由于此，不论税费改革前后，公共物品合作供给的组织者都必须打击“钉子户”的搭便车行为。
在整个1980年代，农村的税费征收都相对较容易。到了1990年代，特别是到了1990年代中后期，河镇在农业税费征收过程中开始出现一些“钉子户”。所谓“钉子户”就是村社中有能力缴纳税费，但却有意拖欠或拒交税费的农户。“钉子户”的产生与“困难户”的存在是相关联的，因为“钉子户”会将“困难户”作为自己推脱承担责任的借口与托词。
税费改革后，农村公共物品供给的方式由依托乡村两级收取村提留和乡统筹后组织农民完成转向依托“一事一议”的制度来实践。在前者，由于公共物品供给附作于税费征收之中——税费征收后，乡村利用相关资金组织农户进行实践——因此只要税费尚在征收，农民便无法退出公共物品的集体供给。当单个农户试图退出时，其便以“钉子户”的形态呈现在乡村组织者面前。农业税费的改革被学者们赋意为“工业反哺农业”，但从治理层面看，其可以视为是国家对“钉子户”的一种妥协，即国家无法对“钉子户”实施有效地打击与清除，同时亦无法承受“钉子户”与乡村干部在税费征收过程中可能产生的社会不稳定性，故以“釜底抽薪”的方式来化解此问题。正是因为税费改革是对“钉子户”的妥协，因此税费改革后，“钉子户”仍然存在。甚至，由于税费改革配套的农村债务锁定，使得村庄的债权债务都无法清理与兑现，其进一步强化了“钉子户”的逻辑——“拖欠农业税费的也就拖欠了，政府也不再清收了。”这使得税费改革后农村公共物品供给陷入了更为尴尬的局面。
在税费改革之前，因为农田水利基本建设是集体统一安排的，单个的村民无法退出，而税费改革之后，农民拥有了退出权，这使得在公共物品供给过程中出现了“反公地悲剧”。就集体供水而言，由村庄出面集体收取水费，从水库放水，这是成本最低的选择方式。但部分“钉子户”延续税费改革前的逻辑，建构出一个不同于村组合作放水的规则，即用村集体的欠债冲抵水费。但村集体显然无法应对这种“钉子户”，使得公平的逻辑被打破，进而造成合作的瓦解。
委托人积极组织的动力不足，亦是造成后税费时期农村合作供给公共物品“有组织的无序”的一个重要原因。税费改革前，公共物品供给的责任落在村集体头上，村干部有责任推动村民的合作供给，这种制度性的责任在“一事一议”制度中被消解，公共物品供给成为村民个体的事件。不仅如此，在1990年代，乡镇为了调动村组干部在税费征收中的积极性，采取了诸多办法，一方面对完不成税费征收任务的村干部进行处罚（点名批评、辞退等），另一方面对完成税费征收任务的村干部进行奖励。这使得村组干部有足够的动力来推动公共物品建设。此外，在税费改革之前，村干部为了得到村民在税费征收过程中的配合，他们会“求爹爹告奶奶”，“好话都说尽”；免除农业税费之后，村干部不用收税了，也不在乎农民种地是否有水。除此之外，在税费改革之前，村干部的工资与职位是与农业税费相关的，进而与农民的农田耕作相连；而税费改革后，无需收税的村干部不再关心农民的农田耕作，而且由于村干部们基本上都不依靠农田收入，因此村干部们“很看得开”。
六、结论
本文对农村公共物品供给的讨论发现，农村公共物品供给的机制随着税费改革的实践而发生了转变，即由等级化的代理制转向扁平化的协议制，旧有代理制中地方性规范的实践被压缩，取而代之的是国家制定的平等协议的公共规则。导致这种变迁的宏观结构因素是国家放弃了从农村汲取资源的政策，进而转向对农村进行反哺。在此过程中，国家开始加强对地方代理人的监管与控制，但当国家推进“一事一议”的协议制来替代旧有由村组干部收取税费来组织公共物品建设的代理制时，农村的公共物品反而打破了旧有低水平的均衡状态，新的供给秩序却未建立起来，陷入到“有组织的无序”的困境之中。
在分田到户之后，农民告别人民公社时期以集体为基本单位的生产与生活方式，家庭重新成为农民生产、生活与伦理的基本单位。在这场由“国家推动改革”的实践中，集体供给公共物品的方式虽然在具体的形式上发生了变更，但它在逻辑上却获得了延续。一直到税费改革之前，农村治理体制和农村公共品供给体系相契合，都统一于类集体化的以统筹提留为基础的农村共同体当中。这种统筹与提留背后所运作的正是代理制，即村民将资源（资金与劳力）上缴至村集体，委托村集体来组织村民完成村庄的公共物品供给。村集体成为自主合作供给公共物品的责任主体。
在这种代理制中，村干部作为公共物品建设的组织者，其拥有一定的支配权，在其收取“三提五统”和催促“两工”来保障农村公共物品建设时，农民理当积极地缴纳共同生产费并履行义务工与劳动积累工。换言之，在通过三提五统和“两工”制度来保障农村公共物品供给的时期，农民应当积极缴纳共同生产费并履行义务工与劳动积累工是作为“主导性的规则”而存在的，它是村社范围内合作供给公共物品的“大道理”。这种“大道理”在形塑村社合作供给公共物品行为正当性的同时，亦构成抑制合作行为中离散性力量的“意识形态”。
规则的正当性并不能促使每一个个体都自觉地遵循其行事，规则的实践离不开支持规则的权力系统。在代理制实践中，国家将公共物品供给责任落脚在村庄层面时，便赋予了村干部推动村民自觉参与合作的制度性权力。但这种制度性权力在具体实践中亦受到了制约，村干部通常是将制度性权力赋予的正式的、普遍主义的关系转化为非正式的、特殊主义的关系，借由地方性规范来实践这种约束力。不仅如此，由于公共物品的合作供给是村庄公共事件，任何退出合作者都可能影响最终的合作，因此不合作的“钉子户”便可能受到村庄舆论的约束。正是上述多重的“权力—结构之网”的约束，税费改革前的代理制中，为了谋求自己利益而试图逃脱合作义务的“小道理”基本能够被压制，至少不至于广泛蔓延而完全破坏合作。这亦确保了税费改革前农村公共物品供给的基本均衡。
税费改革之后，代理制所嵌入的政治社会基础发生了变迁：国家调整了对农村汲取资源的政策，转而对农村进行反哺，加大对农村公共物品供给的投入；不仅如此，随着农民外出务工者的增多，农民通过公共物品建设来提高家庭收入诉求发生分化。必须承认，以扁平结构和平等协议为特点的“一事一议”制度在税费改革之后成为国家推动农村公共物品供给的主导机制，这一制度虽然能够有效实现对村干部的监督，并防止其“赢利”行为；但却未能重构村社内的合作能力。由于“一事一议”将合作供给村社公共物品的责任下放至村民个体身上，因此个体便拥有了决定是否合作的权力，他们因此而获得了退出合作的正当权。当村民追求个人利益而不参与合作供给公共物品时，他的“小道理”无法被压制，当“小道理”满天飞时，村社内的合作便无法达成，而“少数人”由于能够“合法”地退出合作行为，因此“少数人”的不合作最终使得“多数人”的合作行为无法付诸实践。而这亦是当下农村公共物品供给中“有组织无序”的真正困境。
作者单位：华中农业大学社会学系/华中农业大学农村社会管理研究中心
中国乡村发现网转自：《社会发展研究》2012年第1期
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