新世纪以来，出现了许多让人困惑的现象：在广大农村免除农村税费和劳动义务工后，按说干群关系会得到极大改善，农民应当稳定下来，但不论上访事件还是诉讼事件，全国各地都在急剧上升；推行村级直接选举后，按说应当把那些德才兼备和群众信任的人选拔到领导岗位上来，但村干部的素质却越来越不如人意，甚至黑恶势力渗透进村级组织之中；国家公布的法律法规越来越多，政府执法机构越来越完备，执法人员越来越多，农村基层公共秩序却越来越难以得到维持，老百姓的诉求越来越难以得到满足。
问题出在哪里？其中的原因很复杂，有社会转型方面的原因，工业化城市化方面的原因，地方财政自利性方面的原因，人口流动方面的原因，干部素质方面的原因，老百姓政治和利益诉求增加方面的原因，但有一条重要原因常常被人忽视了，那就是基层组织，主要包括乡村两级基层组织权力严重弱化，并且主要是面对老百姓的权力严重弱化。
当我们说基层组织面对老百姓的权力严重弱化时，许多人可能不会认同。明明看到一些基层干部用暴力行政的方式强制百姓，欺压百姓，甚至造成许多恶性事件，老百姓除了上访告状或以自杀方式表达抗议之外，几乎别无他途，为什么还说基层组织权力弱化甚至没有权力呢？但我们要说的是，正因为基层干部没有了法律授予的按照一定渠道行使的权力，或者说没有了制度内的正式权力，才不得不采用不合法的赤裸裸的武力或暴力的形式来开展工作，并且我们提出的这个观点可以解释当前许多让人困惑的现象。
乡村组织到了无权处理问题的程度
建国以后，乡村干部的权力有一个变化过程。
人民公社时代，一方面给予干部管理群众的巨大权力；另一方面，给予群众监督干部的巨大权力，从而形成干部与群众相互制衡的政治结构。就干部管理群众方面，基层干部的权力表现在几个方面，一是土地集中控制在生产队手中，主要生产工具，如牛、马车、牛车、拖拉机等，也直接控制在生产队手中。农民有一点自留地和一些简单的劳动工具，如镰刀、锄头等。除了自留地上的农产品外，大田地上的农产品属于生产队所有，由生产队干部根据工分和人口状况分配给农户或作为生产队积累。二是干部对社员有人身控制权。在生产队干部的直接指挥下，社员被组织起来集中劳动，社员有事外出需要请假。大队可以将某些比较大的工程任务分配到生产队，全大队的社员集中劳动，工分由生产队分别记录和结算。三是干部对社员有惩治权。大队有基干民兵，并配备有枪支，可以直接对个别不听话的或者有破坏农田水利道路等行为的社员进行捆绑，或者办学习班，也可以批斗、游街示众等，其中免不了有打人现象。因为集体劳动，社员与干部之间、社员与社员之间、干部与干部之间的冲突与纠纷相当多，但大都化解在生产队内部了，个别纠纷由大队干部出面处理。每个公社配备一名公安员，但工作量不大。
从生产资料到生活资料，再到人身自由，社员在大队和生产队干部的高度控制之下。大队与生产队之间、生产队与社员之间呈现军事化色彩浓厚的等级制和命令服从关系。社员有正常的家庭生活，在集中劳动之余，可以照看自留地，也可以在农闲时走亲串友等。在不违反政策的情况下，农民可以在自由市场上进行买卖，但特殊农产品，如生猪，必须出售给国营食品站。
改革开放以后，情况起了变化。一方面，乡村两级有些权力取消了，有些权力转移到县以上政府部门手中了，乡村既没有问题处理权，也没有对违规行为的处罚权，另一方面，因为税费、劳动义务工以及计划生育工作的强制性，对农民来说，乡村两级具有一定震慑力量。
新世纪以后，随着农村税费和劳动义务工的免除以及计划生育“七不准”的公开颁布和执行，连强制引产都在禁止之列，乡村组织对农民的最后一点威慑力量不复存在，群众一点都不怕干部了，如农民所说，有吃有喝不求你，有了问题就找你，解决不好就告你。因为基层干部几乎在任何方面都没有了正式权力，调解民事纠纷的分量也大大降低了。只要没有上级任务安排，乡村干部不会主动找老百姓麻烦，干部过干部的日子，群众过群众的日子，相互之间互不打扰，如一些学者发现的那样，基层组织成为悬浮型政权，或者说成为撞钟者或守夜人。
上级安排一些硬碰硬的任务，如土地征收和房屋拆迁这样的任务后，基层组织不得不与群众打交道时，如何开展工作？制度内的权力没有了，只有依靠制度外的力量，就是依靠面子和拳头开展工作。面子是别人可以给、也可以不给的一种软性资源，依靠面子，能解决一些问题；实在不能解决的，要么放在那里，要么依靠拳头。在广大农村，拳头确实起到一定的压制作用。正因为农村基层越来越依靠拳头开展工作，所以无论多么正派但家族势力小的干部自动退出村庄政治舞台，那些家族势力大、拳头硬以及在“道”上混事、好勇斗狠的人越来越多地进入村庄政治生活的中心。许多人发现，推行直接选举之后，村干部的更新换代没有按照预期的方向发展，在品质方面反而不如以前的干部了。当然，在老少爷们和亲戚邻居面前挥舞拳头，确实能解决一些问题，但也可能激起更多更大的问题。
基层组织权力严重弱化，基层干部暴力行政案件增多，二者之间呈现因果关系。看起来，乡村组织机构完整，基层干部人数众多，但已经形同虚设。假如把老百姓比喻为水，那么乡村基层干部就是拦水的堤坝。目前这道堤坝看起来完好无损，但实质上起不到拦水的作用，老百姓便汹涌到县以上机关，要求处理他们反映的问题。
县以上机关不适宜处理百姓大量事务
首先，县以上政府部门的专业性与老百姓反映问题的庞杂性形成矛盾。县以上政府都设置了众多部门，部门之间分工越来越细。老百姓习惯于“问题捆绑”的方式，即把许多不同的问题捆绑在一起，要求干部合并解决。政府部门处理问题时，需要把问题区分开，这个问题不是那个问题。老百姓反映的问题总是非常庞杂，往往牵涉到许多部门。一些问题往往从这个部门转到另一个部门，老百姓可能认为政府部门之间相互推脱。政府部门受理案件要求用规范的法律语言，而老百姓习惯用一些含糊不清的乡土语言，因此进入处理程序前，必须进行格式化处理，老百姓可能认为政府部门故意刁难。政府处理问题总要按照规定的程序，并且有些程序相当繁琐，而老百姓可能认为政府官员有意拖延。
相反，村级治理中就不存在这些矛盾。老百姓反映问题与村干部处理问题在方式上是相互适应的。村干部面对捆绑在一起的一大堆问题，往往来个一揽子解决，甚至村干部有时候也和老百姓一样，采取连带式治理的方式，来对付那些不好对付的老百姓，即老百姓在这个方面不配合村干部工作，村干部往往在其他方面刁难这个老百姓。村级机构简单，没有那么多部门，不管什么问题，村干部都可以合并解决。村干部更不会要求老百姓非要用规范的法律语言，大多数情况下，连书面语言都不需要，往往是口头反映问题，口头解决。村干部处理问题时，不需要那么复杂的程序，往往一袋烟的工夫就把问题解决了。
其次，县以上机关的人手、时间和精力与老百姓反映问题的数量方面存在矛盾。不是县以上机关没有能力处理老百姓的问题，而是没有那么多人手、时间和精力。自古以来，县以上机关可以处理并且也应该处理一小部分老百姓的问题，处理那些基层组织处理不了的，或者问题比较严重的，或者基层组织处理不公的问题，但如果把太多老百姓的事务揽在县以上机关手里，县以上机关的干部即使累死，也是处理不了的。在中国北方，一个县有上百万人口，平均一个法官要面对几万人。
而目前一个5000口人的行政村平均配备有七八个村干部，一个村干部平均面对几百口人；一些保留村民小组干部的地方，村组干部合起来就更多了，他们有足够时间和精力处理老百姓反映的问题，并且与县以上机关不同，村组干部住在村里，处理问题时不分工作日和节假日，甚至不分白天和晚上，加上情况熟悉，程序简单，一个村组干部一天处理几个问题，也是比较常见的。
再次，县以上机关处理问题的成本与问题本身的价值构成矛盾。一个问题或纠纷进入政府处理程序后，总要把问题或纠纷的来龙去脉调查清楚，然后再共同研究，或者请示汇报后作出处理决定。把一个问题调查清楚，往往不是一天就能完成的。一人为私，两人为公。政府处理问题，总要派两人以上承担任务。从县城到边远农村，一般在几十里或上百里。到地方后未必一定能找到应当找的人。有些当事人明知处理结果有可能对自己不利时，会玩起游击战术。来回几次，或者住上几天，其中的差旅补助费、汽油费等往往要花掉上千元之多。农民反映的问题往往不仅庞杂，而且细小。有可能是为了一棵泡桐树，或者因为别人的一头猪祸害了菜园子而发生纠纷。正如有研究者发现的那样，有些官司不是因为标底物价值的大小，完全是为了争一口气。政府部门处理问题，总是就这个问题来调查和处理，不会考虑更多因素，甚至不会考虑是否还会有其他类似问题，对这个问题这样处理后是否会引起连锁反应等等。所以我们看到，政府把这个问题处理掉了，往往带来更多类似问题。
我们知道，村干部处理问题的方式不是这样的，他们首先要考虑到这属于个别问题还是普遍问题，如果属于普遍问题，就要更加慎重，否则便会形成“按下葫芦起了瓢”的局面。一般说来，村干部对村庄情况更加了解，不仅以更低的成本知道这个问题的来龙去脉，而且知道当事人的人品、社会关系等情况以及左邻右舍对这个问题的看法，知道用什么样的钥匙能打开这把锁。当事人不会在村干部面前伪装，比如装穷，事实上也伪装不了。村干部住在村庄，有足够的时间和耐力，不怕有些人的游击战和消耗战。村庄不是一次博弈的场所，而是长期博弈的场所。也许在这个问题的处理上，让这个人吃点小亏，但在处理其他问题时，村干部会给他补偿回来。在这一点上，政府部门是做不到的，明明上次他占了一点小便宜，这次该他吃点亏了，政府部门只能就这次事件作出处理，不知道也不会把上次事件连带过来。
不是结语的结语
治国包括管理干部和管理民众两部分，改革开放以来，我们在这两方面都存在过宽和过软的问题。管理干部靠管官的官；管理民众靠基层组织。我们知道，人群中有各种人，有好人，有坏人，也有泼皮无赖。一旦基层组织无力管理民众了，民众就会像潮水一样汹涌。基础不牢，地动山摇。县以上组织是无法直接管理亿万百姓的，无法处理大量而琐碎的事务。自古以来就是这样，各级组织必须依靠基层组织开展社会管理，这是基层组织之所以长期存在的主要原因。
组织权威应当建立在信仰、领导者品格的基础上，还应当建立在物质资源或行政权力的基础上。管理权力是管理能力的重要支撑，与管理能力呈正比。权力越大，能力越强，效率越高。基层管理中，关键不在于配备多少人手，而在于给予多大权力。新时期，如何赋予乡村基层组织一些具体的管理民众的权力，以及如何用一套机制约束乡村干部不至于滥用权力，依然是一个严重问题。这个问题不解决，目前群情汹汹到县以上机关的局面不会有根本改观。
（作者系淮北市委党校马克思主义基本理论教研室主任、教授）
文章来源:《中国乡村发现》2015年2期
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