新时代我国农村基层治理体系和治理方式发生了历史性的变革｡其中,一个最突出的特点是强化农村基层党组织领导作用,“村党组织全面领导村的各类组织和各项工作”“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织､合作经济组织负责人｡”全国各地也大力推进并探索加强党的全面领导的方式｡2019年10月山东组织部､省农业农村厅等部门联合出台«关于扶持发展村级集体经济的意见»强调:“充分发挥党组织的政治优势､组织优势,鼓励通过村党组织领办合作社”,并在土地､财政､税收､金融和人才方面给予大力支持,“支持村党组织领办合作社优先承担财政资金项目,解决启动资金､生产设施设备购置､风险分担等方面的困难和问题”,要求“各级财政到村的农业生产发展类专项资金,除补贴类､救济类､应急类外,应交由村集体或村集体领办､创办､参股的合作社组织实施；专项资金形成的资产和公益类小型项目,优先安排村集体经济组织作为管护主体”,等等｡在实行村支部书记兼任村委会主任和村集体(合作)经济组织负责人的同时,不少地方大力推进村支部书记的公开选聘,跨村任职｡2019年9月青岛市面向全市公开遴选200名村党组织书记,其中160名机关事业单位干部入选,包括市直机关干部44人,副局级以上领导干部2人,正处级领导干部9人｡2019年12月甘肃省在毕业大学生中公开选聘2303人作为“行政村专职党组织书记”“入编为乡镇事业干部”｡
毫无疑问,中央的要求和地方的创新都是旨在进一步加强农村基层党组织的全面领导｡然而,从实践来看,一些地方加强党的全面领导的措施和做法与现行法律和制度以及党中央的要求和改革方向仍存在一些不一致､不衔接的地方,需要澄清和解决｡
一是村支部书记“一肩挑”的法律和政策衔接问题｡«中华人民共和国村民委员会组织法(2018年修订)»第11条明确规定“村民委员会主任､副主任和委员,由村民直接选举产生｡任何组织或者个人不得指定､委派或者撤换村民委员会成员”｡«中华人民共和国民法总则»也确认“集体经济组织”为“特别法人”的法律地位,集体经济组织负责人也只能是拥有村集体产权的人员才有资格担任｡那么,如果公开选聘､跨村任职的村党支部书记并非本村村民或不拥有本村集体产权如何一肩挑?
二是跨村选聘村支部书记与党的组织条例的衔接问题｡现行«中国共产党章程»及«中国共产党支部工作条例(试行)»(2018年)都规定支部书记及委员由党员大会选举产生｡全省､全市或全县统一选聘村支部书记是否违背由本村支部党员大会选举的组织原则?虽然«中国共产党农村基层组织工作条例»(2019年)规定可以从大学生,退伍军人等人员中选择支部书记,但都要求必须是“本村”“本乡本土”的人才中选拔｡不仅如此,支部书记跨村选聘､进入事业编这种行政化和职业化措施是否与村民自治的村民选举､定期换届等精神和要求一致?现行财政是否有能力承担数量庞大的人员开支?
三是村党组织领导和决定村各类组织事务的规程衔接问题｡目前村级组织多种多样,村委会和村集体组织的组织和决策都有相应的组织章程和法律规范,如无论参照国家制定的«中华人民共和国公司法(2018年修订)»«中华人民共和国农民专业合作社法(2017年修订)»,还是一些省市制定的地方性“村(股份)经济合作社组织条例”,村(股份)经济合作社的重大人事和决策都由股东或社员大会及代表会决定｡如何实现村支部领导和决策村(股份)经济合作社重大事务的决策程序与其自身组织章程规定的决策程序有效衔接,而不至于损害股份合作经济组织法定的决策和经营自主权?
四是农村基层党组织的功能定位与全面深化改革方向的衔接问题｡党中央强调村党组织对村各类组织和工作的全面领导,但某些地方则将村党组织“领导”合作社变成“领办”合作社｡“党领导一切”由此变成“党办理一切”｡如果农村党组织直接领办合作社,是不是党组织要直接经营合作社?当党和政府大力推进军队与生产经营脱钩､政府与企业的“政企分开”之时是不是要推行“党办企业”?如何与十八大以来全面深化改革中坚持和强调的“政经分开”“政社分开”的改革方向相协调?是否与党的十九届四中全会强调的“厘清政府和市场､政府和社会关系”的要求相一致?
五是对党组织领办合作社的政策倾斜与产权主体平等保护的衔接问题｡十八大以来,党中央一直强调对各种所有制经济产权主体平等保护｡2016年中共中央､国务院还专门出台«关于完善产权保护制度依法保护产权的意见»进一步明确强调“坚持权利平等､机会平等､规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定｡”十九届四中全会强调“营造各种所有制主体依法平等使用资源要素､公开公平公正参与竞争､同等受到法律保护的市场环境｡”如何保证对村党组织领办的合作社在土地､财政､税收和金融等等方面特殊的政策倾斜不会对其他集体和民营经济组织造成不公平和歧视?
最后,赋予村支部书记更多权能的同时如何加强有效的监督和制约｡全面推行村支部书记“一肩挑”无疑大大扩大了支部书记的责任和权力,如何防范权力过分集中的风险成为一个突出的问题｡2017年十八届中央纪律检查委员会工作报告就指出“五年来,全国纪检监察机关共处分村党支部书记､村委会主任27.8万人｡”这一方面反映十八大以来反腐败的力度和效度,另一方面也说明“小微贪腐”的严重性以及对村“一把手”的权力监督和制约的极端重要性｡在全面推行村支部书记“一肩挑”的同时如何建章立制,有效防范农村基层组织个人权力过分集中风险和可能的腐败?
显然,当前加强农村基层党组织的全面领导的实践中仍面临一些法律､制度和政策上的衔接问题｡尤其是如何保证地方和基层全面准确地理解和把握党中央的精神和目标,使地方和基层加强党组织全面领导的实践作法和创新与新时代党中央的要求和全面深化改革的方向保持一致；如何实现农村基层党组织全面领导的具体方式与现行法律､制度和政策的有效衔接,使村党支部书记“通过法定程序”实现“一肩挑”,以及村级党组织依法行使对村各类组织和一切工作的领导权和决策权｡为此,必须根据党的十九届四中全会的要求,“坚持党的领导､人民当家作主､依法治国有机统一”“坚持解放思想､实事求是”,大力推进“理论创新､实践创新､制度创新”,进一步“健全党的全面领导制度······完善党领导各项事业的具体制度”,提升农村基层党组织全面领导､依法治理的能力和水平｡
首先,进一步依法理顺农村基层党组织､村委会､村集体等组织的权能关系,合理分工｡在坚持村党支部全面统一领导的同时,按照相关法律厘清基层党组织､村民自治组织和集体经济组织各自的权力､功能和责任边界｡尤其是保障村民委员会和村集体经济组织相对独立的特别法人地位及法定权利,激发村民自治组织和集体经济组织内在的活力｡十九届四中全会明确要求:“健全提高党的执政能力和领导水平制度｡······提高党把方向､谋大局､定政策､促改革的能力｡”农村基层党组织也应着力抓方向､抓规制､抓监督,而不是过度参与社会自治和生产经营等方面的具体事务｡正如习近平所强调的,“作为党政一把手,不可能事无巨细事必躬亲,更不能胡子眉毛一把抓｡”
其次,明确规定村支部书记通过村委会选举和村集体组织选举的法定程序实现“一肩挑”｡基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度,民主选举也是基本要求；村集体经济组织是特别法人,负责人依法由集体成员选举产生｡为此,必须坚持和明确村支部书记分别参加村委会和村集体的选举,从而实现“通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织､合作经济组织负责人”｡2002年中央两办曾明文“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人,通过选举兼任村民委员会成员｡提倡拟推荐的村党支部书记人选,先参加村委会的选举,获得群众承认以后,再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任,就不再推荐为党支部书记人选｡”这些举措不仅有助于加强“两委一肩挑”的制度衔接,也有助于增强党支部书记的支持度和权威性,真正发挥党支部的核心领导作用｡
第三,完善村委会选举办法,从村民选举向居民选举转变,为跨村任职提供法律依据｡当前支部书记跨村任职､兼任村委会主任的法律和制度障碍主要是村委会选举资格或村户籍问题｡现行«中华人民共和国村民委员会组织法»第13条规定“户籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申请参加选举,并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”可以列入参加选举的村民名单,这为非本村户籍的村支部书记参加村委会选举并实现“两委一肩挑”提供合法通道,但仍面临村民会议或代表会议是否同意以及集体成员对非集体居民参与选举对其集体利益的损害问题｡为此,应加快完成村集体产权的清产核资和产权明晰工作,在此基础上进一步修改«中华人民共和国村民委会组织法»,从“村民选举”向“居民选举”转变,规定在本村居住达到一定期限(如一年)的居民都有权参加村委会选举｡由此不仅为村支部书记和村委会主任跨村选聘任职提供法律依据,也为所有非本村户籍的居民(如外来农民工)参与村委会选举及自治事务提供支持,促进村委会和村社区的开放和融合；此项改革也适应并深化我国户籍制度改革,推动农村户籍制度向居民户籍制度转变,构建城乡一体､自由流动和开放的居民户籍制度｡在村集体产权明晰的前提下,居民参加村委会选举不再影响村集体产权和集体成员利益,具有可行性｡由此破除村民自治组织的封闭性,推动我国村民自治向居民自治和社区自治转变,实现城乡基层自治组织体制的一体化｡
第四,实行农村集体公共投入资本化､股份化管理,为党组织领导和参与集体决策及干部兼职提供合法通道｡为了解决当前村支部书记兼任村集体(股份)经济组织负责人面临的集体产权资格问题,可以参照国营企业中国有资本出资和管理方式,除一般保障性和经常性投入之外,将各级政府和部门对农村集体的各类支农的建设和发展资金和物资投入作为面向集体的政府资本性投入,核定为“国有资本”,成为农村集体(股份)合作经济组织中的“国有股份”和“国有产权”,从而为国资主管部门及党政部门选聘党支部书记参加集体(股份)合作经济组织的选举和任职,参与管理和决策提供合法性通道｡不仅如此,此项改革不仅可以进一步深化农村集体经济产权改革,推进集体经济混合所有制改革,也有助于进一步改革和完善农村财政投入体制以及农村国家资产的经营管理体制,明晰农村国家公共投入和国有产权,强化集体经济组织的产权约束和经营责任,使国有资产保值增值,避免少数集体组织无偿获取国家投入的不公平､不经济和不负责任现象｡
最后,切实加强和完善农村基层监督体系,强化对“一把手”权力的制约和监督｡尤其是着力加强“村务监督委员会”的相对独立性､群众性和制度化｡2017年中共中央办公厅､国务院办公厅下发的«关于建立健全村务监督委员会的指导意见»中规定“提倡由非村民委员会成员的村党组织班子成员或党员担任主任,原则上不由村党组织书记兼任主任”｡可以明确规定村监督委员会成员由村民会议和村民代表会议选举产生；支部书记不得兼任监委会主任｡从而强化村民参与和监督,维护监委会的相对独立性,加强对“一把手”的监督和制约,防止权力的滥用和贪腐｡
总之,当前加强农村基层党组织全面领导的方式和措施不仅涉及农村党组织､村委会､村集体等等组织的功能和权利关系,也涉及新时代农村基层党的领导方式､领导能力以及整个农村基层治理体系的构建问题｡在全面加强农村基层党组织全面领导的过程中必须进一步改革､探索和完善农村基层党组织的领导方式和工作机制,理顺农村基层党组织､村委会和村集体组织的权能关系,加强党组织全面领导和支部书记“一肩挑”的法律和政策的衔接,推进农村基层治理体系和治理能力现代化｡
作者系华中师范大学政治与国际关系学院教授
中国乡村发现网转自：《湖北民族大学学报》（哲学社会科学版）2020年第1期
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