随着城镇化的推进，乡村人口持续向城市流动。这一方面导致乡村常住人口和学龄人口的双重下降，另一方面催生了贫困人口在乡村社会的空间集聚效应。两类人口的变动给乡村学校带来三重挑战：一是因生源减少带来学校规模变小，二是因生源质量偏低带来学校教学质量下降，三是因乡村社会资本弱化带来对学校发展支持的弱化。这使得乡村学校面临悖论性发展，即以偏低的教育质量服务于急需通过教育实现社会进阶的乡村社会弱势群体。为此，党和国家多次重申“保留并办好必要的小规模学校和教学点”，并予以多项政策加以支持。尽管如此，多数乡村小规模学校离“小而优”、“小而美”仍存在较大距离，教育质量问题仍是制约其发展的关键性瓶颈。我们的调研表明，此种困境除却受制于师资因素外，还在于公用经费的配给。
美国教育行政专家罗森庭格（W. E. Rosentenge）指出，学校经费如同教育的脊椎。对于地处偏远且基础薄弱的乡村小规模学校而言，公用经费的供给力度对其发展来说极为重要。一是经济市场化决定了学校办学成本的货币化，学校发展仰仗于经费供给来增强自身的办学竞争力。二是公用经费是乡村学校唯一且稳定的经费来源，经费供给的单一性决定了乡村学校对公用经费的依赖性。目前，社会各界也已充分认识到，传统生均公用经费拨付逻辑——依据在校生数量来配给公用经费的方式极不适切于乡村小规模学校的办学需要。乡村小规模学校公用经费配给政策近十年渐次做了相应的调整。
一是凸显向农倾斜的公用经费配给逻辑，确保乡村学校正常运转。《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》规定，“地方各级财政、教育部门分配乡村中小学公用经费，应主要依据在校学生人数，同时又要兼顾不同规模学校运转的实际情况，适当向办学条件薄弱的学校倾斜”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》也提出，“在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜”。
二是确立公用经费配给的兜底保障标准，规避“在校生不足100人”学校的公用经费配给不足问题。《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》要求，“提高村小学和教学点的生均公用经费标准，对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费”。
三是明确公用经费配给的政府责任，强化对中西部地区的支持力度。《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》指出，“生均公用经费基准定额所需资金由中央和地方按比例分担，西部地区及中部地区比照实施西部大开发政策的县（市、区）为8∶2，中部其他地区为6∶4，东部地区为5∶5”。
尽管如此，乡村小规模学校办学经费不足问题截至目前仍未得到有效解决。究其原因，根本在于既定的公用经费配给机制与乡村小规模学校的实际需求相悖。传统的学校公用经费配给额度由规定的单位标准和在校生数两大要素来决定。“规定的单位标准”体现了政策意义的统一性，但“在校生数”则因学校情况而万般迥异。此种公用经费配给理念的初始出发点是，认为学校支出主要是围绕学生，在校生数决定了办学经费的具体额度，并以两大假设予以支撑：一是单个学生的年均费用是固定且可计算的，每所学校的经费支出范围与额度是相对一致的；二是假定学校具有一定规模，年级数和班级规模均按理论要求成建制。因此，只有在校生数达到一定的规模，公用经费的配给额度才能满足学校办学的经费需求。换言之，现有的学校学生公用经费核算方式具有规模取向与相对固定性。但这种核算方式也给实践带来三大挑战：一是不同地方学校因经济发展水平有别，导致学生年均支出额度存在分殊；二是不同发展阶段的学校，其经费支出有所不同；三是不同学校的在校生规模存在差异。尤其对于远离乡镇中心、处在“保量增质”阶段和规模较小的乡村学校而言，传统的公用经费配给方式极不贴切。基于此，目前的应对策略是，充分认识到规模取向的公用经费配给方式缺乏操作性，从而规定“在校生数100人”为临界点，并确立了“不足100人按100人核定公用经费”的原则。
虽然上述政策调适兼顾到了“小规模”问题，但是依然无法有效地对接乡村小规模学校发展实际。其关键性原因在于，现有政策仍然停留在“面上规模”的改进逻辑，而没有深刻认识到乡村小规模学校“小规模”背后学校内部的复杂面相：一方面是学校硬件和软件配置需求的差异性，特别是中西部贫困地区的多数乡村小规模学校还处在硬件设施改造阶段；另一方面是“100人以下”学校形态的多样性，包括在校生总数、年级数量和班级数量的多样性。正因如此，乡村小规模学校办学经费支出呈现出四大特点：刚性支出占主体、不同学校的差异性、不稳定性以及不规则性。这就决定了仅以“不足100人按100人核定公用经费”的“一刀切”式的规定不足以应对实际问题。
因此，为了对乡村小规模学校合理且科学地配给公用经费，真正落实公用经费配给的“向农倾斜”的政策指向，现有政策应从根本上摆脱“单位标准+在校生数”的理念桎梏，舍弃“统一规定+规模取向”的实施路径，转向以学校办学经费开支实际与需要为根本出发点，从而建立公用经费的动态配给机制。首先，精准识别学校办学经费需求。明确乡村小规模学校经费开支项目，如在校生数、校舍面积、学校硬件设施、学校软件设施和教师数等基本项目，同时考虑到与乡镇中心市场的交通距离、年级数、当地购买力、学校发展阶段等变动项目，对此进行数据监测，从而明确学校的办学经费需求。其次，树立分类供给的政策逻辑。鉴于对学校办学经费需求数据的精细化处理，细致划分“100人以下”学校的办学经费开支形态，基于此进行类型划分，实施分类供给。最后，构建经费核算模型，建立动态的经费配给机制。综合学校办学经费需求的数据监测和分类供给逻辑，渐次构建起乡村小规模学校公用经费核算模型，可以依据学校类型和办学形式多样化的实际，有针对性地实施灵活动态的公用经费配给机制。
（本文系国家社科基金青年项目“西部乡村教师激励机制优化与政策供给的实证研究”（CHA170262）阶段性成果）
作者单位：陕西师范大学教育学院
中国乡村发现网转自：中国社会科学网 微信公众号 (原创)
(扫一扫，更多精彩内容！)
