只有深化农村集体产权制度变革，才能发展壮大农村集体经济。而农村土地制度的变革是农村集体产权制度改革这一核心问题的核心。农村土地制度改革与农村集体产权制度改革紧密交织在一起，而最根本的问题是从理论、法律、政策、实践上说清楚什么是中国农村的集体所有制并探索其有效实现形式。
一、中国农村集体所有制的演进历程
从一开始1946年的《中国土地法大纲》（即“五四指示”），强调耕者有其田，废除一切地主的土地所有权，统一的平均分配。当年孙中山先生讲的平均地权，在1946年的土地法大纲中得到了充分体现。总的来说，《中国土地法大纲》体现了土地改革的总路线，调动了农民革命和生产的积极性，对保证战争胜利，起了决定性的作用。所以为什么说中国革命是土地革命，是因为土地改革对共产党获得江山应该说起了很大的作用。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》（即临时宪法），是把封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，保护国家公共财产和合作社财产，保护农民土地的所有权，实现耕者有其田。1950年的《中华人民共和国土地改革法》这里边也讲，承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利，废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民的土地所有制。1954年《宪法》中规定，保护农民的土地所有权和其他生产资料的所有权。
今天（9月26日）的讨论给我的启发是，从土地改革到1954年之前，这一段时间内关于互助组、初级社有很多内容，以及在整个土地改革之后，农民有了所有权，在农民有所有权之后，怎么样互助怎么合作，这是今天讨论比例比较重的。再看到1955年《农业生产合作社示范章程草案》，统一地使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化；组织社员进行共同的劳动，统一地分配社员的共同劳动的成果。它也讲到要逐步地用生产资料的劳动群众集体所有制代替生产资料的私人所有制。也就是说，从我看正式的文件里边，至此集体所有制就提出来了，就逐步利用生产资料的劳动群众的集体所有制代替生产资料的私人所有制。然后把农业生产合作化，并且分为初级和高级两个阶段。到1956年《全国人民代表大会常务委员会关于农业生产合作社示范章程的决议》，认为1955年通过的《农业生产合作社示范章程草案》经过各地试用，证明是切合实际的，可以不再修改补充。同时，全国加入农业生产合作社的农户，已经达到农户总数的百分之八十五，其中高级合作社的社员约占社员总数的百分之六十，并且应当从速制定《高级农业生产合作社的示范章程》。也就是说，从初级社很快的进入到了高级社，这就是我们后来所说到的从合作化到集体化这样的一个过程。高级合作社现在应该很清楚了，农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转换为合作社集体所有，入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。所以这个实际上就是说农民无偿的进入到合作社，然后成为合作社的社员，把生产资料从私有转为集体所有，这是我们现在从文献看到的是这样的。然后到1962年的《人民公社60条》，实行的“三级所有，队为基础”。1975年的《宪法》也讲到了这个土地所有制“三级所有，队为基础”。所以，新中国成立之后，在农村推行的集体所有制借鉴了前苏联的理论和实践探索，但是和前苏联不同。斯大林强调，苏联的农业集体化运动是在土地国有化的条件下进行的。他说，“我国没有土地私有制，土地是国有的，这大大有助于集体化。”这也就是说苏联那会儿，在很大层面上是国有的。所以我们现在讲的中国农村的集体所有制，50年代的，现在回过头看，是在土地和其他资产私有的基础上发展起来的。先是私有，私有之后整个加入合作社，然后把合作社变为集体所有。这样来看我们现在的集体所有制，50年代之后的集体所有制，是中国和世界不同的而且比较独特的地方。改革开放之后的农村集体所有制成为中国特色社会主义初级阶段的一种特殊所有制形态，农村集体所有制理论成为中国特色社会主义初级阶段理论体系的重要组成部分。现在对中国农村集体所有制，尤其是农村土地集体所有制，从理论、法律、政策与实践层面进行探索，是一条前无古人的创新之路。所以有一次开会的时候，汪洋副总理讲，“要是把能够中国的农村集体所有制能够谈清楚，能够提出这有关的世界形势，就可以得诺贝尔经济学奖。”当然，这只是他当时开的个笑话。
二、中国农村集体所有制经济的发展现状
“集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度,与村民自治组织制度相交织,构成了我国农村治理的基本框架,为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。” 这是2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》提出的，这些话是非常到位的。
（一）农村集体所有制的资产构成和组织载体
为什么要讲这个问题，因为实际上关于中国集体经济，坦率来讲，现在争论很多。今天我们所说到的是集体经济与农村发展，但也有很多专家学者认为，集体经济本身是应该消灭的，是万恶之源等等。但我现在讲的就说，不管你喜欢也好，不喜欢也好，集体经济是一种巨大的存在，也就是说这里边，集体经济所有制的大量的大块资产在这，不包括土地及其他经营性资产，包括集体建设用地，门面房、集体经营性资产，以及公益性的非经营性资产等等，所以这里边这都是集体所有存在的问题。这里边的话呢，具体的数据就不再说了。这样的资产总额它本身不是按照市场价格而是按照过去的这个资产评估的这种价格核算的，这里边实际上的话现在有将近3万亿的账面资产总额，当然这里边北上广、浙江占的比较多，东部地区资产总额2.16万亿元,占资产总额的75.5%。
(二)中国农村集体所有土地的类型与结构
农民集体所有，所有什么，最重要的资产就是农村土地。在全国144亿亩国土面积中，农村集体所有土地总面积约占46%。集体所有的农用地占国土面积的38.4%。 在全国4.8亿亩建设用地面积中，农村集体所有建设用地面积占64.6%。在农村集体所有建设用地3.1亿亩的面积中，农户的宅基地面积约占55%。我们现在讲的增减挂等等，所有这些都是围绕农民的这块地，尤其是农村集体建设用地、宅基地做文章，今年上半年50个城市卖地收入已到达到约2万亿。这个卖地收入又叫国有土地使用权出让收入，但这个国有土地，原来是谁的，是集体的。国家和地方政府把这块地拿出来之后，然后招拍挂，变成了国有土地。首先变更它的所有制，之后把它招拍挂，变成国有土地使用。所以现在所有的土地财政、金融、所有的命根子就在农村集体的那块地。所以为什么要资源变资产变资本，就是说能够让农民自己能够分享到土地增值的收益。
(三)脱贫攻坚和新农村建设中提倡发展集体经济并出台相应的政策措施
刚才我看守英（中国人民大学经济学院教授刘守英）讲的安顺、六盘水，一个是它有扶贫专项基金，另外还有新农村建设专项资金。这样的资金的话呢，等于是集体拿到的一个保障。过去的话，因为我们现在提起的很多空壳村，过去叫光屁股村，其实这话说得不准确。为什么呢？因为它有地啊，地是它的资产。现在很多村不设了，为什么呢？因为它有专项资金、有扶贫资金。另外一个，光伏扶贫，今天上午我记得现场也讲的，光伏扶贫通过利用荒坡、 荒地等发电，然后有的村通过发电收入能到20到30万，作为集体经济收入。我看的几个地方，有的是整个儿实施光伏发电项目，前几天到湖北，在湖北大悟县3500亩荒坡，实施了光伏发电项目。光伏项目实施之后整个拿到县财政，县财政那边拿到之后再往下来扶贫赈灾。所以我看在据说全国3550个镇，除新疆那边之外，这应该是独一份儿。所以它这里边包括扶贫工程等等。另外有的就是包括给咱一个村，村来组织使用。还有的话就是说村里要二三十万来组织使用。另外一个危房改造、异地搬迁之后，旧宅基地复垦，在复垦之后可以卖指标，卖指标赚钱，指标本身也可以赚钱。所以在扶贫这块，新的形势下，集体的发展他本身又出现了一块新增的资产资源，这是一个重要的现象。还有一个就是说，过去我们讲“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，但现在，我们的政策已经开了口了，就是说农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入，然后入股、联营等方式支持农村二三产业融合。所以这块儿政策就已经开口了，集体建设这块应该就是说有很多可以做的事情，包括我们讲的集体建设用地可以建设租赁房等等。
三、新形势下中国农村集体所有制存在的问题和面临的挑战
（一）法律上的空白
农村集体所有的资源和资产运营管理的组织载体是农村集体经济组织。所以十八届三中全会《决定》在论述赋予农民更多财产权利、促进农业和农村发展时，有7处涉及“集体”这个词。但什么是集体？什么是农村集体？什么是农村集体经济组织？理论、法律和政策上对此尚无明确的界定。农村的现实情况是农村集体经济组织有法律地位，但没有法人地位。法律地位，因为《宪法》是承认农村集体经济组织的法律地位的。但绝大多数农村集体经济组织没有在工商局注册登记，不具备法人地位，它们具体属于哪一种经济组织类型并不清楚。所以有些是用组织证明书的方式等等赋予集体经济组织地位。2017年中央“一号文件”讲要赋予农村集体经济组织法人资格，然后《民法总则》也讲到农村集体经济组织要依法取得法人资格。农村集体经济组织的立法进程提上了议事日程。也就是说，它要成为一个法人。
（二） 成员的资格问题
物权法、承包法就规定，农村集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有。农村集体经济组织由成员构成，但谁是成员？成员的资格界定、权利责任义务、成员的进入和退出机制等问题，没有在法律上得到解决。现在我们的集体是一种天赋的成员资格，也就是说，我在这个村，在这个集体，在这个自然庄，在这生长，就具有集体成员资格。但是这也是说，不管你愿意不愿意反正也就是成员，它具有一定的强制性，这就违背了入社自愿、退社自由的原则。所以，你说它是合作社吗？他本身的话，集体经济组织，你要把它作为社区合作组织，或者成为像日本综合农协韩国综合农协那样的社区性的合作组织的话，他本身法律政策上就涵盖了，因为本身的话，它是一种天赋的成员资格。
（三）集体所有制的权能
所以物权法规定，本集体成员集体所有。问题就是说，我个人的观点，就是说现在很多时候，我们下去同老乡、干部聊，都讲说农民怎么怎么样，集体怎么怎么样，老百姓怎么样集体怎么样，好像这里边就是说一边是集体一边是老百姓，好像在农民成员至上，凌驾着一个超越成员的虚幻的集体。但是你要仔细想集体是谁构成的？集体是谁的？就是老百姓的，就是成员构成的。所以集体本身是由农民成员构成的，两者不是对立的，而是一体的。
所以这次我为什么在《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》里多次出现农民集体，他就要强调是集体就是农民的，并不是说我在农民之上凌驾于农民之上。但是现在有3个严重的问题。第一，集体土地所有权和其他集体资产所有权的“异化”，即由集体之外的主体（例如地方政府）来支配成员集体拥有的资产，或集体成员的代理人（村干部）“反仆为主”，来支配成员集体拥有的土地及其他资源或资产。第二，集体成员的承包经营权侵犯集体所有权。农民的承包经营权具有两重性：一方面，很大程度上将用益物权看成自物权；集体所有权为集体组织成员的共有权，“农民根本分不开承包权、经营权；承包给我的，就是我的了”。在承包地里建房或做其他非农用途。但另一方面，在很大程度上，他们也知道，土地并不是真正归他所有的。所以有确权的渴望，也有急功近利的表现。第三，是将集体土地所有权绝对化。规划和用途管制没有能切实执行。村集体主导的小产权房、耕地转用等现象普遍发生。
（四）现行法律的有关规定使得村委会和村集体经济组织职能交叉,农村集体资产由谁处置,没有明确的法律规定
所以这里边就是我们讲的这个“政经合一”的这个问题。这里边儿具体的就由于时间关系不多讲。所以刚刚讲到这个问题，村集体是个综合体,几块牌子一班人马,交叉任职，功能也交织。这种组织形式在一定程度上节约了行政管理成本和摩擦成本,有它存在的合理性。再一个农村基层组织，作为政治、经济、社会等多项功能合一的综合体也存在一定的弊端。因为村委会是个自治组织，集体经济组织是经济组织，党支部是个政党政权组织，它们本身的功能是不一样的 ，所以这里边有些情况不再多说。关键问题就是说我们现在讨论的集体它不再是过去一个封闭的传统的社区，它现在本身在现代工业化、城镇化的大潮当中，是一种动态的发展的开放的集体。就是说，村组集体经济组织“成员”与“村民”的身份不再同一。《村民委员会组织法》规定，有权参加村委会选举的可以列入村民名单的也包括“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”。很多情况下，尤其在发达地区，“村民”的范围要大于村组集体经济组织“成员”的范围。村民与集体经济组织成员身份必须分开；村民自治组织与经济组织的功能和组织形态也必须分开。
（五）现有财税体制和行政管理体制下,村组层级的村民自治组织与村集体经济组织分开事实上很难做到
为什么呢？现在有一些经济发达地区的集体经济组织，实际上他本身不是法人，没有在工商处注册登记，交的税要比市场上一个正常的集体经济组织要少得多。但是同时他又承担了很多社会功能，所以这是一个怪圈，就是说因为我要承担社会功能所以我就不交税或者少交税，然后政府说，因为你少交税，我给你优惠了，所以公共财政不管你这块儿，所以你就自个儿回家去吧。所以公共财政的阳光并没有真正覆盖到农村基层。就很能多地方农村基层如果给点钱的话，如果只是给你一个人吃马喂的钱，并没有给你提供公共基础的钱，就基本公共服务均等化这部分的这种费用或者成本很大程度上是在很多发达地区的村是由村集体经济组织来承担的。正因为它承担这个，它就理直气壮地，我就不用交税了。这造成了我们现在所说的现有财税体制和行政管理体制下,村组层级的村民自治组织与村集体经济组织分开事实上很难做到的问题。
四、新形势下探索中国农村集体所有制的有效实现形式
（一）除了集体成员的权利要落实， 集体所有权如何实现其权能
“探索土地集体所有之权能及其实现形式，没有的话，集体所有权会淡化、虚置。30多年承包中，没有体现所有者权益，下一步适度规模经营条件下，是否应厘清？制度上要考虑集体所有之权益体现问题，哪怕1亩地流转，给集体5元钱，让你知道，这土地是集体的。这问题理论上要说透。不然，再搞70年，会不会出现名存实亡？所有者权益怎么体现，要回答这问题”。所以这个问题就是说，集体所有制的权能包括哪些，怎么确定。我觉得还有一很重的问题——谁能代表集体来行使所有权？关于这个问题，我前几天到陕西榆林做调查，榆林市委副书记讲了一段话，说：“农村经济，过去有乡镇企业。后成了空壳。这是个体制机制问题，也是个人性问题，不要把人看的太高大。农村经济不搞不行，国家整合资金给村上。体制内部都管不住，你能把村长书记管住？给村里100万，200万，过几年又害一批人。” 这是他的一个观点。这个观点让我想起了当初温家宝同志任国务院副总理时讲的一段话，说：“集体经济之所以溃败，并不在于它是集体经济，而在于它变成了干部经济”。也就是说集体经济，应该是老百姓是这个集体成员的经济，然后干部是它的代理人，我委托干部来管好集体经济来让老百姓受益。结果，干部管着管着就成了我自己的东西了，成了干部经济了，所以这就是问题。所以我今天来这之后感受很深，山西这边我们有很多这样的又是好人又是能人，有忠义也好，有眼界也好，是劳动英雄也好，劳动模范组织模范，但是我们也得承认，在全中国的很多地方，过去之所以出现问题，也就是刚才胡靖教授讲的，就是干部的“红”出了问题了，集体经济变成了干部经济。然后到今天，这个问题也还存在，为什么很多地方出现“小官巨贪”，实际上这官不是官，连公务员都不是，就是村里的，发达地区，城中村，土地收益很大，几百万、几千万甚至上亿。所以为什么在广州一些发达地区，村干部的护照要收上去统一管理，就是因为这一块利益太大，他本身掌握的权利太大，而且制度的笼子没有把它扎好。这里边的问题就是说，我们新形势下的集体经济怎么搞，怎么样避免新发展的集体经济又退变为干部经济，我觉得这是需要考虑的一个问题。关键就是说，农民作为集体成员，要真正拥有所有权。所有权的权能应该是集体成员共同意志的体现。所有权权能的实现形式由集体成员说了算，而不是由集体之外的主体或集体成员的代理人实际控制。要避免集体经济又成为干部经济。
第一、将集体土地所有权从“虚置”到“做实”，探索不同类型土地、不同农村地区土地所有权权能的不同实现形式，消除集体土地所有权的“异化”。基本原则一条：做到社区集体经济组织中没有无主的资产和资源。因为我们讲公有制原来讲的一个大的问题，过去就是有一个例子，为什么公家的椅子坏得快？他这个问题就是说，人人有份，人人没份，只知道做而不知道去维护和保养。所以说，没有主的东西，人人有份、人人没份的东西，产权虚置，产权模糊，就会出现问题，所以要做到没有无主的资产和资源。坐实的话，在一定程度上可以避免有的地区出现的村干部背着群众把地卖了，而群众却处于“不知道卖了多少地，也不知道还剩下多少地”的窘境。因为现在村里的所有的基层的个性案件、上访告断、群体事件等事件往往出现在地的问题上，而地的问题又出在利益问题上，也就是说，地是老百姓的，是我们的，我们有承包权经营权和所有权这些权利，但是这地到底有多少，不知道，这地怎么卖的，不知道，卖的多少钱，不知道，钱到哪儿去了，不知道，所以这样的话，老百姓和干部出现问题了。所以这一块我们所有的确权、登记，做到没有无主的资产，为我们稳定农村的经济关系和政治关系而创造条件。
第二、农民作为集体经济组织成员的民主权利要落实，让农村集体真正成为农民自己说了算的集体经济组织。包括探索建立成员（代表）大会、理事会、监事会这“三会”组织的治理结构，防止少数人私相授受、谋取私利，这是《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》里讲的，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，建立村民小组和行政村两级的集体经济组织架构。因为目前我们行政村一级自治的成本是要减少多了，行政村一级实际上在很大程度上成了基层政治的代理和延伸，因为行政村一级村干部就会拿到乡财政的补贴，然后就会完成这个上请下达，维稳保持稳定搞好公共服务搞好基层门户这些问题，实际上他连自治的功能都没有。真正有自治功能的，我们这边讲，村民小组，自然庄，在有实际需要的地方,扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点。另外一个就是说，集体所有权的权能除了刚才所讲的之外，还应该包括集体土地发包权、集体土地使用监督权、调整权、流转管理权、收益和补偿取得权、集体土地收回权等。所有权的权能不能虚置，要落实、具体化。但是这个权能要牢牢掌握在集体成员的手里。通过改革完善基层治理机制，使资本的收益以及新农村建设的项目资金的使用由老百姓自己说了算。钱用来干什么，使用的优先序，通过组织创新由老百姓来决定；最后预决算公开透明，普通村民监督其使用的用途和效果。
（二）农村集体成员资格界定的探索
这里有很多值得探讨的。之前我讲的成员资格有一个是天赋权利，随着成员的离开或去世，这种权利也相应地取消了。所以要解决这个问题，就要把改革的思路就要把三个成员的思路转化为农户为单位的成员的权利，然后把一定的权利固化到实体上，是成员权和财产权相统一，统一之后，固守天赋的成员群必然会出现新的成员，新成员有没有财产权利，则必然有矛盾冲突。所以成员权是否就是天赋的个人权利？要把这个问题解决。所以明晰产权，使股权固化、地权固化、房权固化，其实质是确定某个时点具有资格的集体经济组织成员对于集体资产或资源各自的份额，是确定某个时点的公平，即起点的公平。但是呢，最终的话还是要让产权流转。这涉及到农民的三权在什么范围内让渡？我们目前的文件，所有都是在本集体经济组织内让渡。在本集体经济组织内部流转“三权”，无论是对改革的推动者还是受益者来说，改革的红利太小，无法调动积极性。那么能否建立成员的进入退出机制，使外部人转变为内部成员？探索建立成员有偿退出和有偿进入机制，探索建立准成员机制。包括日本的综合农协，它有组合员和准组合员，准组成员可能就是不一定从事农业但在农村地区居住然后遵守章程并且履行义务等等。固化之后的没有产权的社区成员或外部人员在一定条件下被批准进入集体，成为内部人，允许具备一定条件的人购买产权，成为成员或准成员。未来集体经济的发展方向应是成员资格从封闭走向开放，从固化走向流动，固化是为了更好地流动。在产权清晰的基础上，促进股权、地权和房权的流动，有进有出，增资扩股。使集体经济组织最终成为产权流转顺畅的现代企业组织。所以我个人认为，未来的发展肯定是城乡一体化，农村的集体社区绝对不是封闭的固化的儿一定会是开放的流动的，不仅是农村的要素流向城市，城市的要素（资本、技术、管理）和资源（经济、社会、文化等资源）也要流向农村。工业化、城镇化进程中，一部分村庄的消亡不可避免，但一部分村庄仍然要长期存在， 农村不能加剧农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的状况。城市的先进的要素也要流向农村，包括反向下乡，人人创业，三产融合等等，这些都有相关的政策。这些政策能不能到你那个村，成为你的集体经济组织成员，能不能有成员退出时，我来购买产权，我来履行我的义务，我来行使我的权利。这样的话，如果未来农村只是靠留在农村的一部分老弱病残，这样的农村很难成为有活力、有发展的农村。所以未来农村应该是城乡要素相互流动，一些先进要素能留转到农村，在农村发展，包括农村的发展，发达的现代农业和我们的农村社区，这块恐怕不是一个固化的、封闭的模式。
（三）集体经济组织及其成员身份的界定与农村基层治理机制的改革密切相关，要将村民自治组织的功能和农民集体经济组织的功能区分开来
这也是我的个人观点，公共财政的阳光要照耀到农村基层。基本公共服务均等化应该是政府的职责，农民作为中人民共和国的公民也应该同样享受到基本的公共服务，至于农民的经济活动，按章纳税，农村集体经济组织成为一个有活力的，中国特色的社会主义市场经济主体。那国家财政是否负担得起对中国农村集体所有制？现在的58万个行政村, 如果每个村平均每年10万元的公共事务经费,政府财政总共的投入一年是580亿元。 2013年中央财政用于“三农”的支出安排合计13763亿元；其中促进农村教育、卫生等社会事业发展支出6040亿元,2014年中央公共财政用于“三农”支出预算增加到14404亿元。显然,将几百亿元的用于三农社会事业的专项转移支付转为一般性转移支付,国家财政上并不会增加负担。尤其是农村土地集体所有制，从理论、法律、政策与实践层面进行探索，是一条前无古人的创新之路。回顾30多年来的改革历程，可以说，改革以来所有的创新都是发端于基层，起始于草根。中国的改革与发展要靠基层创新来开路。最后形成上下联动的改革与发展的战略决策。改革需要顶层设计，更需要来自顶层的启动和基层的创新上下联动来推动和实施。顶层设计的最终成功需要基层老百姓的推动、支持和参与。
（本文系中国社会科学院张晓山学部委员9月26日在首届三里湾论坛上对农村集体所有制的相关问题的论述)
中国乡村发现网转自：大地之脊 微信公众号
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