摘要：农村集体土地既非集体经济组织成员所有，也非集体经济组织所有，归根到底属于国家所有或全民所有。我国农村土地实行的是集体占有制而非集体所有制。
实行土地公有制的我国，农村土地归集体经济组织成员所有吗？归集体经济组织所有吗？农村土地农民集体所有的“所有”应作何解释？正确认识这些问题，有助于准确把握农村土地制度实质、科学安排“三农”制度或深化其改革、推进城乡经济社会持续健康发展。
一、农村集体土地非集体经济组织成员所有
农村土地集体所有的制度实质本应是全体而动态的集体经济组织成员共同占有集体土地，因此，既不能将集体土地转让给集体经济组织以外任何组织或个人，也不能将集体土地分割给具体的集体经济组织成员所有。实际上，为了稳定农民务农有地这一政策预期，往往规定相当长的土地承包期，当时属于该集体经济组织的成员可依法地无偿地承包经营承包土地；当时属于该集体经济组织的成员也可依法地无偿地申请取得宅基地以修建住宅，由于住宅所有权往往“绑架”了宅基地使用权，因此本人和其他家庭成员或其住宅继承人可长期居住于该集体经济组织。随着人的生老病亡、迁入迁出等，会导致相当部分彼时属于集体经济组织成员而此时不属于集体经济组织成员——随着经济社会的不断发展、加上保持土地承包关系稳定并长久不变以及国家尚没有有偿退出闲置宅基地的制度安排而会导致人地矛盾越来越突出。进而，既容易导致有相当部分依法享有土地承包权与宅基地使用权却不属于该集体经济组织成员，也容易导致有相当部分应该属于该集体经济组织成员却不能享有土地承包权。这容易偏离农村土地集体所有制成员共同依法占有、农地农用、无偿使用的政策初衷。其实，耕者有其田、居者有其地的“有”只是对集体土地的一定时期内或一定条件下的依法占有：集体经济组织成员须依法承包土地并有承包期限，并可根据相关法律政策规定退回或收回以便重新发包；集体经济组织成员也须依法申请取得宅基地，并可参照重庆地票制度探索闲置宅基地有偿退出制度改革以变通解决住宅所有权“绑架”宅基地使用权这一困境。因此，集体经济组织成员对其承包土地、宅基地不具有所有权，只具有占有权、使用权、收益权和一定的流转权。倘若集体经济组织成员对其承包土地、宅基地具有所有权，那就既没体现农村土地集体所有的制度实质，也不符合农村土地集体所有的政策初衷，可以说它是一种典型的土地私有制。二十世纪五十至七十年代，农民土地私有逐步被集体所有制替代，这是吸取土地私有历史教训、体现土地公有本质属性、遵循农业农村发展规律、统筹城乡经济社会协调发展、弘扬传统农耕文化乡里文化而作出的较为理性的制度安排。
二、农村集体土地非集体经济组织所有
由于农村土地的主要归属制度既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、公民合法权益，也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此，农村土地主要归属制度的制定与改革，属于中央事权而不属于地方事权，宜由国家法律政策统一规范或由国家有计划地推进改革，而不宜由集体经济组织、行政村甚至任一地方政府自主规定或擅自推动。也即集体经济组织不能自主决定集体土地的归属，对集体土地不具有所有权。如果集体土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织成员承包经营土地、取得使用宅基地等时就应付土地使用费、土地流转费或地租给集体经济组织，而他们实际是依法地无偿地使用或占有；如果集体土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织就可通过收回、调整、转让、抵押等方式处置集体土地，集体经济组织成员的土地承包经营权、宅基地使用权等合法权益就容易受到侵犯，而集体经济组织对集体经济组织成员依法占有的承包土地、宅基地进行处置往往受到很多限制，几近没有处分权。其实，由于集体经济组织在人员组成上具有成员性、派生性而不具有社会性、开放性，在组织运行上实行民主制而非公司制，且不纳税，不缴费，不能破产，不能将土地转让给集体经济组织以外任何组织或个人，因此它并非经济实体。而且，集体经济组织也有别于一般社会组织，它无固定场所，无固定工作人员，无常设组织机构，无法定代表人，而只是法治之下的自治社区，因此它也非实体组织。简而言之，集体经济组织在土地产权上只具有地理边界功能。以集体经济组织为地理边界的农村土地集体所有制，是基于农业生产特性只适宜家庭经营而不适宜集体经营、政府经营甚至雇工经营从而遵循农业发展规律，是符合人多地少、聚村而居的国情农情从而弘扬精耕细作、血亲相连、利益相关等传统农耕文化乡里文化，也是基于农业是弱质产业、农村资源要素集聚度不高竞争力不强实行无偿用地政策从而遵循城乡经济社会持续健康发展而作出的理性制度安排。实践证明，它是一项遵循发展规律、符合国情农情、具有很强容纳性、具有强大生命力的农村基本制度。
三、农村集体土地归根到底属于国家所有或全民所有
农村土地集体所有制让广大农民实现了他们数千年来梦寐以求的耕者有田、建宅有地的朴实愿望，成为了土地的主人，不再依附于土地，铲除了滋生土地食利阶级的土壤；集体土地被依法征收可转为国有土地，一旦集体土地用于非农业经营性建设就应同样依法缴纳土地使用方面的税收。因此，它的本质是土地公有制。但它又是非典型土地公有制：集体土地以集体经济组织为地理边界，当时属于该集体经济组织的成员可依法地无偿地使用或占有承包土地、宅基地。之所以可依法地无偿地使用或占有，是鉴于农业比较效益低、农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇、长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除等实际，为巩固农业基础地位、统筹城乡经济社会协调发展甚至维护社会稳定而作出的较为理性的制度安排。这并不像经营性国有土地通过征缴税费的形式有偿使用或有偿占有来体现土地公有属性。就集体土地保障粮食安全、供给一些工业原材料、解决农民生计生活、维护社会稳定甚至巩固党的执政根基等作用而言，农村土地集体所有制也可以说是一种受土地用途管制（首先体现在土地宏观调控下城乡功能分区）的非典型全民所有土地制度。简而言之，集体土地归根到底属于国家所有或全民所有。既然如此，那么国家或代表全民的政府就有权向土地使用者或土地占有者征收土地方面的税赋，而其他任何组织或个人都无权征收。进而，在我国，土地流转费只是土地占有权得以实现的经济形态，它未必是土地所有权得以实现的经济形态，只有土地税赋才是土地所有权得以实现的经济形态。工业化中期以前，广大农民就交了公粮或缴纳了农业税赋。进入工业化中期后，由于农业生产效率不高、农业比较效益低、农业风险多且难以管控的产业弱质性显得更加突出，农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源的地位作用显得更加重要，而且农业经营主体或土地流转主体数以亿计，加上收益小、不稳定、难计量，并往往对个体或微型企业的营业、个人的所得等给予一定免税额。因此，为了促进工农业协调发展、城乡一体化发展，需要政府加大“三农”扶持力度，一般就不再从土地使用收益或土地流转收益中征收土地使用税。
四、我国农村土地实行的是集体占有制而非集体所有制
综上所述，农村集体土地既非集体经济组织成员所有，也非集体经济组织所有，更非村干部、地方政府所有；既非集体经济组织成员共同共有，也非集体经济组织成员集体所有，更非集体经济组织成员按份共有；归根到底属于国家所有或全民所有，因此集体土地只宜为集体经济组织成员共同占有，也即我国农村土地实行的是集体占有制而非集体所有制。当然，农村土地集体占有制是以宪法为核心、以系列法律政策为支撑来切实保障农民务农建宅有地、征地或退地时有妥善安置的一种土地公有制；这并非虚化、弱化现有农村土地集体所有制，只是实事求是地对其制度实质尽可能准确简练表达而已。
（作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会）
(扫一扫，更多精彩内容！)
