国家生态功能区建设取得了初步成效，但也给县域经济发展带来新的挑战与机遇。加强国家重点生态功能区环境保护和管理，是优化国土开发空间格局、建设美丽中国的重要任务。如何抓住机遇，化解挑战，变压力为动力？笔者从对一些地方的调研来看，当前，特别需要更加突出供给侧结构性改革以推进生态功能区县域经济发展。
一、生态功能区建设的初步成效
由于多种原因，新中国建立以来，我国生态环境建设总体上滞后于经济社会的发展。不仅如此，甚至在一些年代、一些地方，生态环境遭受严重的破坏，带来了严重的恶果。建国后的第一个30年，不少县域“以粮为纲，毁林开荒”，导致生态环境的毁灭性破坏。改革开放30多年来，我国年均经济增长率达到9.80%，几乎是同期世界发达国家的3倍，但由于我们实行粗放式的增长方式，靠的是高消耗、高投入，是以付出巨大环境资源代价换取的高增长。因此，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国30多年里集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的“时空压缩”的特点。这期间，我国面临日益严峻的资源瓶颈和环境污染，生态恶化还开始引发社会某些不稳定问题。
马克思在《资本论》中阐释过自然力是劳动生产力的自然基础，因此人类的实践活动必须遵循自然规律，做到人与自然和谐相处。这是人类社会发展的一条铁的定律，古今中外概莫能外。进入新世纪初以来，伴随科学发展观的树立和践行，生态建设提上了党和国家的重要议事日程。2007年，党的十七大报告在阐述实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，第一次明确提出建设生态文明并作出具体部署。2010年，国务院正式印发的《全国主体功能区规划》，把国土空间统一划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区；其中，国家重点生态功能区分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型、生物多样性维护型等4种类型，包括大小兴安岭森林生态功能区等25个地区，涉及436个县级行政区。特别是党的十八大报告将生态文明建设提到前所未有的战略高度，不仅在全面建成小康社会的目标中对生态文明建设提出明确要求，而且将其与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一道，纳入社会主义现代化建设“五位一体”的总体布局，这标志着我们党对社会发展规律和生态文明建设重要性的认识达到了新的高度。2016年，国务院发布了《关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》，新增了240个县级行政区，此举将有利于进一步提高生态产品供给能力和国家生态安全保障水平。“十二五”期间生态功能区建设步伐加快，生态环境保护取得了初步的成效。据有关资料介绍，这主要体现在以下四个方面：
一是主要污染物排放量均有下降。据前四年数据累计，主要污染物化学需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降10.10％、9.80％、12.90％和8.60％。2015年上半年，四项污染物排放量继续较大幅度下降，已提前半年完成“十二五”规划目标。经过“十二五”的努力，酸雨面积已经恢复到上世纪90年代水平，这是个了不起的进步。
二是主要江河水环境质量逐步好转。COD排放量下降推动了主要江河水环境质量逐步好转，重要的标志是劣Ⅴ类断面比例大幅减少，由2001年的44％下降到2014年的9％，降幅达80％。2014年，全国五种重点重金属污染物（铅、汞、镉、铬和类金属砷）排放总量比2007年下降五分之一，且重金属污染事件由2010—2011年的每年10余起下降到2012—2014年的平均每年3起。
三是PM2.5治理方面取得积极进展。我国尽管PM2.5污染非常严重，但我国是世界上第一个提出治理PM2.5的发展中国家。在PM2.5治理上，我国也取得了积极进展。2014年首批实施新环境空气质量标准的74个城市PM2.5平均浓度比2013年下降11.10％。2015年前8个月，京津冀地区PM2.5平均浓度与2013年同期相比下降29％；北京达标天数增加23天，重污染天数减少22天。
四是为解决国际环境问题作出重大贡献。我国不仅在解决国内的环境问题，也在为解决国际环境问题作出重大贡献，如臭氧层保护。30年来，全球淘汰98％的消耗臭氧层物质的生产和使用，结果是全球的臭氧空洞已经开始缩小。在这个过程中，我国是作出重大贡献的。我国颁布实施《中国淘汰消耗臭氧层物质国家方案》，制订25个行业的淘汰行动计划，关闭相关淘汰物质生产线100多条，在上千家企业开展消耗臭氧层物质替代转换，累计淘汰消耗臭氧层物质25万吨，这个数占到发展中国家淘汰总量的一半以上。
二、生态功能区建设给县域经济发展带来新的挑战
毋庸置疑，自国家重点生态功能区设置与建设以来，取得了一定的成效，但是，由于大部分重点生态功能区的县市都在中西部地区，都被列入限制开发和禁止开发区域，因而重点生态功能区保护建设依然存在着不少亟需解决的问题，给县域经济发展带来新的挑战。
一是部分地区生态环境破坏依然严重。随着十八大精神特别是“五大发展理念”深入贯彻落实，国家加大了对重点生态功能区保护建设力度，在一定程度上使得生态环境的总体发展情势向上看好，但是仍然有部分地区存在环境破坏现象。在国家推行退耕还林等重大生态保护工程的过程中，虽然部分耕地退耕了，然而在部分草原、坡地上又有耕地开垦的现象。同时，由于城镇规划、发展交通纽带、工矿工厂用地增加等促进城乡发展的客观因素也造成了一些地方林地减少的情况，使得生态环境破坏的现象愈加严肃起来。这固然有多方面原因，但主要还是区域经济的可持续发展没有得到真正的解决。
二是面临保护建设与脱贫攻坚的双重压力。国家重点生态功能区的县多数都位于贫困地区。譬如，国家重点生态功能区的县，贵州省的25个县、四川省的56个县中的49个县都属于国家扶贫开发工作重点县或集中连片特困地区县，这种情况在西部比较普遍。目前，这些县面临一方面要加强生态功能区的保护建设另方面要确保如期脱贫的双重任务。特别是我国将着手在重点生态功能区实行产业准入负面清单，由此，重点生态功能区保护建设力度得到加大，但是，却对如期脱贫带来新压力，不少地方只好选择发展绿色产业助推脱贫攻坚，这样又可能导致扶贫农业产业“一哄而上”，出现“趋同化”与新的“产能过剩”。
三是县域发展成本可能增加。从长远看，重点生态功能区发展向好，但在目前新的政策框架下发展门槛可能进一步提高，成本不断增加，每个县域发展规模与速度都不可避免地会出现某种程度下滑。譬如，限制开发区域或禁止开发区域的县可能陷入无力保护生态环境和经济社会发展落后的双重困境，因为一方面部分工业项目被关停，新项目不能上马，另一方面政府财力受损，社会发展投入不足。优化开发区受资源承载能力制约，必须削减限制某些已有占地大、耗能高、污染重产业的发展，还需投入人力、物力对部分产业、企业进行技改与升级，这都导致一定时期内生产成本提高而经济收益下降。
四是区域发展差距可能会拉大。生态功能区规划建设将使一些地区失去利用本地资源发展经济的权利，特别是对于限制开发区和禁止开发区来说，是以“内部利益损失”生产“外部效益”，是对其发展权利的变相“剥夺”。而且，限制开发区域和禁止开发区域为实现生态功能还要为生态修复和建设承担相应的巨大支出，这是地方政府所无力承担的，从而成为限制和禁止开发区经济发展的“桎梏”。同时，以人口搬迁的方式提高人的生活水平和生活质量而放弃地域的发展，其后果会加剧区域发展的空间不均衡，从而使限制开发区或禁止开发区域的县市更加边缘化，有可能进一步加剧“中心”与“边缘”化的倾向。
五是生态环境监测监管困难重重。国家重点生态功能区主要集中分布在中西部地区，其地理位置较为偏远，交通不便、信息不畅等客观因素，导致了环保等相关部门组织实地调查工作的开展困难，并且功能区内环境监测的基础设施缺乏，不具备进行监测环境的职能和能力。生态功能区的环境监测与管理工作需要政府提供大量人才资源、经济资源，但是重点生态功能区的经济较为贫困，县级政府没有能力承担环境监测和监管工作的顺利进行。同时在中西部地区的大型矿场进行资源开发而导致的环境破坏情势更加严峻，但当地政府缺乏监管职能，对不合理的资源开发行为没有产生制约和约束的条件和政策。
六是绩效考核手段不完善。自2011年起，财政部门联合国家相关的环境保护部门开展了以绩效考核的方式对国家财政转移并支付资金的使用，依据相关条例，向生态环境情势明显好转乐观的县增加资金额度，而对于生态环境持续恶化的县财政资金进行扣减，这在一定程度上有效地落实与实践了环境保护的工作。然而政策的相关条例仅仅是针对生态补偿的资金额度的控制，并不能对当地政府的整体绩效评估产生影响，因此部分政府更加重视的是地区经济发展所带来的经济效益，不能使其对待环境生态的维护工作进行彻底的协调统一发展。
三、生态功能区建设给县域经济发展带来的新机遇
笔者对四川的南江、通江等一些重点生态功能区的县的调研表明，加强生态功能区保护建设，实行产业准入负面清单，虽然给县域经济发展带来新的挑战和压力，但是，也给县域经济发展带来了新的机遇和动力。
一是探索新型经济发展路子。由于资源、土地等要素价格体系没有理顺，长期以来资源耗费和环境代价难以得到真实反映，使得市场经济内在节约机制失效，发展中走了一条粗放的工业化道路。生态功能区保护建设，禁止和限制发展区域的县可以通过技术和产业组织方式的创新，改变经济发展模式和某些污染型产业的生产边界条件，从而扩大经济发展容量；自然资源确实丰富的限制开发区，根据生态功能区建设总体要求，在确保环境生态安全的前提下，可以进行有序适度的开发，促进经济的发展。
二是提升资源环境承载能力。推进生态功能区建设，就是要在区域发展总体战略基础上，明确哪些区域要重点开发，哪些区域要控制开发，哪些区域不应开发，因势利导地引导经济布局，使与人口分布相适应，并与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。这对限制开发区和禁止开发区不理性、不必要的经济开发行为可以得到强制性控制，这种根据实际情况而进行的科学定位、合理发展，将从根本上避免资源环境的过度开发，有利于实现县域经济发展和资源环境的协调共进。
三是推进供给侧结构性改革。生态功能区建设将有效改变市场中微观主体的约束条件，县域政府和企业的经济行为将得到强有力的约束和激励，这使得区域的空间开发格局更具有合理性，迫使微观主体的经济行为决策具有科学性，避免因短期行为导致的生态和经济的不可持续性，以及因恶性竞争而导致的产业趋同，最终将能极大优化整个县域经济系统的运行效率，促进各生态功能县深化供给侧结构性改革，逐步形成科学的空间开发结构，使县域经济建设逐步走向可持续发展的良性轨道。
四是推进合理分工协调发展。根据生态功能区保护建设的内容和要求，县域政府需要在自己所处的功能区所界定的经济活动框架内进行产业选择，企业也需要在主体功能区所界定的经济活动框架内进行经济活动。这必将有利于发挥县域资源比较优势，优化资源空间配置，提高资源配置效率，推动县域形成各具特色的区域经济结构和合理的区域分工格局。这也必将使不同类型区之间的功能互补性更强、关系更加紧密，进而推进资源重新配置等，使得分工更加合理、一二三产业发展更加协调。
五是提升公共产品保障能力。推进城乡间、地区间的基本公共服务均等化，是建设生态功能区的核心内容之一。国家已出台还将出台更有力政策予以支持，这有利于增强生态功能区县域公共产品保障能力。回顾过去，生态功能区的县域由于受财力限制，公共服务投入总体不足，随着生态功能区保护建设进程加快，国家已经并将投入更多的财力用于保障限制和禁止开发区的公共服务供给，这些县域特别是其农村的公共服务将会已经并将得到明显改善，这必将为生态功能区县域长期发展提供良好基础。
六是优化经济发展空间布局。从四川、贵州等的情况看，生态功能区的县多数属于限制开发区和禁止开发区两类。为了保障国家生态安全，现在和今后的一个很长时期，限制开发区将重点发展区域特色产业，禁止开发区将重点发展区域旅游、生态建设和恢复性产业。这两类区其他经济活动开发将受到严格限制，从而使县域产业分工更加明确，特色更加突出，产业空间布局更加合理，产业梯度与发展链条更加清晰完善，产业竞争力进一步提高。同时，还将在一定程度上改变城镇化发展的空间格局。
七是提升资源要素配置效率。生态功能区保护建设可以打破原有市场阻隔，资源要素可以自由流通，可以发挥市场机制的优胜劣汰作用，使资源配置于高效产业、提高经济效率。同时，随着生态功能区建设推进，资源价格体系将进一步理顺，资源环保的长效投入机制和生态补偿机制必须加快完善。县域在水、煤、石油、天然气及其他自然资源方面将分享到更多的利益，资源节约、环境修复与保护的投入将得到更好的保障，从而有利于资源丰富、生态功能突出的县域地区实现资源优势转为发展优势。
四、“产业准入负面清单”助推国家生态功能区建设
国家重点生态功能区是指承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，关系全国或较大范围区域的生态安全，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。加强国家重点生态功能区环境保护和管理，是增强生态服务功能，构建国家生态安全屏障的重要支撑；是促进人与自然和谐，推动生态文明建设的重要举措；是促进区域协调发展，全面建设小康社会的重要基础；是推进主体功能区建设，优化国土开发空间格局、建设美丽中国的重要任务。
2010年12月，国务院在《全国主体功能区规划》中确定25类区域为生态功能区，涉及436个县级行政区，总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的41%。今年9月，国务院发布《关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》，同意将240个县级行政区新增纳入国家重点生态功能区。范围扩容后，国家重点生态功能区涉及的县级行政区数量由原来的436个增加至676个，占国土面积的比例从41%提高到53%。此举将有利于进一步提高生态产品供给能力和国家生态安全保障水平，对于优化国土空间格局、坚定不移地实施主体功能区制度、推进生态文明制度建设具有重要意义。
经国务院同意，今年10月国家发改委印发了《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》，这意味着我国将着手在重点生态功能区实行产业准入负面清单。无疑，产业准入负面清单对于引导和约束产业发展、减少对自然生态系统干预、保障国家生态安全具有十分重要的现实意义。这是党的十八届五中全会确定的重大任务，是落实国家主体功能区战略的基础性、引领性的顶层制度，是精准治理开发国土空间的重大制度创新，也是统筹重点生态功能区的生态环境保护和经济社会发展、构建国家生态安全战略格局的内在需要。实施重点生态功能区产业准入负面清单也是提升空间治理能力、维护国土空间安全的关键举措，是统筹经济发展与环境保护、提高重点生态功能区生产力的重要保障，也是提高区域生态产品供给能力、不断满足人民群众日益增长的生态产品需求的有力抓手。目前，世界大多数国家均针对外商投资实行负面清单管理模式，少有在国内市场推行市场准入负面清单的尝试。我国将负面清单管理模式从外资引入内资市场的生态功能区准入领域，是市场准入制度的重大创新与突破。
笔者走访的四川一些国家重点生态功能区县，多数县都以积极的姿态应对，把着力点放在如何筛选纳入重点生态功能区产业准入负面清单的产业上。从四川的情况看，各县“十三五”国民经济和社会发展规划、产业发展规划和脱贫攻坚规划已基本编制完成，各县的工业园区也有明确的规划范围和规划的产业类型。因此，各县都注重突出梳理并统计本地现有主导产业、现有一般产业、有资源禀赋的规划发展产业、无资源禀赋的规划发展产业等产业类型、数量和规模。根据不同类型重点生态功能区发展方向和开发管制原则，各县结合生态环境影响评估结果，将不适宜产业筛选纳入负面清单，第一产业重点针对农、林、牧、渔业等；第二产业重点针对采矿、制造、建筑、电力、热力、燃气及水的生产和供应业等；第三产业重点针对交通运输和仓储、房地产、水利管理业等。
重点生态功能区县如何结合区域资源禀赋条件、主体功能定位、产业比较优势，科学制定重点生态功能区产业准入负面清单？根据去年8月国家发展和改革委印发的《关于建立国家重点生态功能区产业准入负面清单制度的通知》，四川在今年初就对第一批纳入国家重点生态功能区的42个县建立产业准入负面清单进行了部署。其做法主要是依据各地生态脆弱程度、环境容量和资源承载力而定，总体要求是生态产品供给和环境容量只增不减。对于负面清单上列出的产业，42个生态功能区县实施一票否决制，并对已有负面清单产业实施关停、转移。县域经济社会发展总体规划编制试点，则在宜宾南溪区、德阳绵竹市、成都蒲江县和凉山昭觉县等地开展，目前相关方案已经完成。该规划主要依据当地生态环境容量、资源承载力，合理划定生态功能区、农业区和城镇区三大板块。特别是其中的多数国家扶贫开发工作重点县和扶贫片区县，都把负面清单与脱贫攻坚结合在一起通盘考虑，统筹兼顾，确保生态功能区保护建设与脱贫攻坚的“双赢”。
五、以供给侧改革推进生态功能区县域经济发展
实施“产业准入负面清单”后，国家重点生态功能区县域确实面临新的挑战与压力，当然同时也面临新的机遇与动力。如何抓住机遇，化解挑战，变压力为动力？笔者从对一些地方的调研来看，当前，特别需要更加突出供给侧结构性改革以推进生态功能区县域经济发展。
一是落实好县域“三个规划”。原属国家重点生态功能区的县，应当都编制完成了“十三五”国民经济和社会发展规划、生态功能区保护建设规划、脱贫攻坚规划。这三个规划是生态功能区县域经济发展、生态功能区保护建设、以及脱贫攻坚的重要依据。上级政府和相关部门应加大对“三个规划”落实的检查督促确保落实到位，使当地经济发展、生态建设和脱贫攻坚都取得应有的成功。同时，还应加大对新增纳入国家重点生态功能区县域的指导力度，帮助其在充分考察、论证的基础上，科学划定生态功能区保护建设的具体范围、明确保护建设的主要任务、重点项目和投资需求，编制并实施保护建设规划；严格按照主体功能区定位谋划经济社会发展，且走得稳、落得实、出成效。
二是加大脱贫攻坚政策支持。国家重点生态功能区涉及的676个县域，多数都同属国家扶贫开发工作重点县或集中连片特殊困难地区县，是国家脱贫攻坚的主战场，肩负着生态功能建设与如期“脱贫摘帽”的双重艰巨任务。因此，应从供给侧结构性改革中的投入侧入手，加大对这些县脱贫攻坚政策支持力度，确保如期“脱贫摘帽”。譬如，对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困居民实行资产收益、投资收益扶持制度。从易地搬迁、产业发展、低保兜底、医疗卫生、就业就学等方面给予政策性的倾斜支持，确保这些县不因实施“产业准入负面清单”而影响脱贫攻坚目标的如期实现，且与全国同步进入全面建成小康社会。
三是着力建立多元投资体系。应探索建立生态功能区保护建设的多元化投融资机制，充分发挥市场机制作用，吸引社会资金的投入。一方面要加大财政、投资等政策支持力度，进一步增加相关预算规模，充分调动各地建设重点生态功能区的积极性，特别应落实好《国家重点生态功能区转移支付办法》和《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》中的相关财政支持政策。另方面，科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。特别应建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。
四是增强居民广泛参与意识。生态功能区保护建设涉及各行各业，只有得到全社会的关心和支持，特别是当地居民的广泛参与，才能实现保护建设目标。因此，一方面，要牢固树立绿色发展理念，加强生态保护和修复，根据国家重点生态功能区定位，合理调控工业化城镇化开发内容和边界，保持并提高生态产品供给能力。另方面，要充分利用新闻媒体，广泛深入地宣传生态功能区保护建设的重要作用和意义，不断提高全民的生态环境保护意识，增强全社会公众参与的积极性。再方面，各级政府要通过与农、牧户签订生态管护合同，建设环境优美乡镇、生态村等多种形式，建立良性互动的社区共管机制，提高当地居民参与生态功能区保护建设的积极性，使当地的经济发展与生态功能区保护建设融为一体。
五是强化工作监管考核力度。西部一些省在这方面已有较好的探索，譬如四川在2014年6月就印发了《县域经济发展考核办法（试行）》，选取16项指标对全省183个县进行年度考核。新的考核办法将县划分为4大类考核，其中，被划定的重点生态功能区的县已不再考核地区生产总值及增速、规模以上工业增加值及增速和固定资产投资及增速三个指标。重点生态功能区的县不考核GDP，并不代表不发展这些县的经济，农民人均纯收入及增速和城镇居民人均可支配收入及增速这两项指标仍然保持较高的权重。根据新的考核办法，考核结果实行加权汇总百分评定制，根据得分从高到低排序，按照全省排名和分类排名相结合的办法选取确定“县域经济发展先进县”。这不失为一个好的方式。
（作者系四川省委省政府决策咨询委员、四川省扶贫移民局项目中心主任）
作者单位：四川省扶贫和移民工作局项目中心
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