上世纪80年代初以家庭承包责任制为主的农村改革重塑了农村的土地制度，从根本上改变了农村原有的生产经营模式。伴随着国家工业化、城市化的快速发展，中国乡村也经历着从传统农业社会向现代农业社会的转型。在这一转型过程中，农村社会充满着骚动和不安的气息，农村原有的同质均等社会结构发生剧烈分化。伴随着乡村精英外出经商或务工，原本就缺乏组织资源的农村社区其结构呈现进一步疏松的趋势，由总体性社会向分化性社会转变。村民对村庄共同体的依赖度和认同感下降，原有的集体价值观快速瓦解。村落的原始性，以及吸附其上的文化性在不断地衰退。这种变化与传统的习以为常的社会规范和规则伦理价值发生冲突，造成人们的认知不统一，无法达成有效共识。产生诸如信任缺失、道德迷失等问题。组织和个人在经济社会转型背景下的利益协调矛盾凸显。[1]然而，乡村治理结构却未能随之进行相应的调适，农村社会利益调适机制未能有效建构，致使不断变迁的社会结构与旧有的乡村治理之间的冲突因农村社会分化的加剧、社会矛盾的增多而被不断放大。在农村社会利益分化和乡村治理危机凸显的背景下，如何建构稳定而有效地乡村治理机制，是我国农村转型过程中必须面对的重大命题。
一、当前乡村治理面临的主要问题
１．乡村治理的体制“瓶颈”导致乡村自治组织的治理功能失效
乡镇政府是国家政权体系的基层组织和乡村治理的直接领导者，现在的基层政权，不仅负有领导当地经济发展的职责，而且还承担着与传统政府类似的事务。行政的压力迫使乡村自治组织必须确立与乡镇政府组织相适应的政府化的组织形态，乡村自治的制度安排在实践过程中具有很强的行政主导性，国家权力通过乡村基层政权继续严密控制村级治理，乡村社会没有获得预期的自治性。乡村自治组织成为国家政权的乡村代理机构。本身承担的部分行政职能使其成为乡村社会成员的领导机构，面对各种上面下来的刚性任务，必须刚性地执行，并且根本不允许村级架构有任何的讨价还价的余地。与此同时，作为代理机构的乡村自治组织的领导成员也可假借国家和上级政府的名义，通过侵占集体的资源为自己和所代表的利益集团谋利益。因此，乡村自治组织在实质上超出了自治管理、民主协商的范畴，村民自治更多的是表象性而不是实质性。
２．乡村治理中的人治色彩凸显农村法治的缺失
“人治”的传统一直影响着当今的农村社会。首先，各级政府管理农村的手段还是以行政措施和政策文件为主，管理工作中“人治”色彩比较浓厚。村干部在执行公务上，往往是“上有政策，下有对策”，不依法办事，侵犯群众的权益。有些干部甚至习惯于按个人意志办事，利用村民不知反抗、不敢反抗的弱点，以权压法，以言代法。第二，农村社会中传统势力特别是宗族势力的力量依然非常强大，在很多地方依此建立起来的管理权威，导致农村的治权都掌握在少数的强人、能人手上。第三，随着市场经济的发展，农村的权力精英与经济精英相融合，形成一股极强的威权势力，控制着乡村的政治资源、经济资源和社会资源，而在乡村社会中又几乎难以找到像城市社会中存在的制衡力量。因此，普通村民只能聚集在这些精英们的呼号下面谋求自己的利益和表达他们的意愿。这种“人治”色彩，更着眼于人，视法律为统治工具，主张“权大于法”，影响着当前的农村治理，与法治所要求的全社会树立法律至上、权利本位、权力制约和公正、平等的法律理念背道而驰。
３．乡村治理结构中的内在性制度缺陷突出
当前，乡村社会的诸多冲突根源在于乡村治理结构的内在性制度性缺陷。乡村治理结构是指乡村治理权力产生、运作与变更的制度安排与组织架构，具体由一系列制度规定。制度由非正式约束和正式约束构成，前者包括道德文化、社会习俗等行为规范，后者包括政治规则、经济规则和契约等。改革开放以来，乡村权威形成了与国家利益和农民利益关联性很弱的体系。一方面，由于国家的退出，乡村权威没有贯彻统一普遍的代表国家的治理规则，乡村治理组织发展出了自己的治理“潜规则”，取代了其他组织的授权有效性并构成了乡村秩序的制度基础；另一方面，处在转型时期的乡村社会，传统的基于道德文化、社会习俗的约束机制正在快速瓦解，而新的约束机制还没有形成。处在乡村权威控制之中的乡村社会，在治理规则方面仍由乡村权威主导着乡村内部的秩序，村民普遍难以真正参与到乡村社会治理游戏规则的制定之中，因而，也不可能以对治理过程和结果进行监督和评价。
二、乡村治理机制的转型与创新
１．社区需求和问题导向的治理目标
乡村治理对象所涉及的内容丰富、范围广泛，而不同的村庄由于所处发展环境及发展阶段存在很大的差异性，其在发展中所面临的困难及迫切需要解决的问题是不一样的。有些村庄重点是管理本村农民集体所有的土地和其他财产，继而引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；有的是重视培养和支持经济组织独立进行经济活动，维护农村农业经营机制；有的是重点负责进行村庄规划、居民安置以及农民的利益分配和权利维护。[2]社区治理服务内容在不同的社区内表现出点多、面广、错综复杂、调整性大等特点。一如既往的延续传统的一种模式并广泛套用的治理方式，将导致政策内容的制定与治理对象的需求上衔接不当，出现供给与需求之间的错位，导致乡村治理发展中的主要问题和困难得不到解决。因此，在社区发展不同时期和阶段，乡村治理的投入重点、手段要随之动态性变化。即要依据各个社区具体发展的现实情况，通过农村社区问题和需求优先顺序的确立来明确乡村治理对象。通过按需供给的原则，做到治理对象的需要与主体服务内容的供给相对接，确保治理工作实施的科学性和有效性。
２．乡村治理多元化主体的构建
国家治理的基本问题，可归结为公民与政府的关系问题，而治理则是政府、公民与社会团体等多元力量，共同解决社会问题，促进经济和社会发展的机制。[3]为了解决转型时期农村社会的矛盾与问题，需要确立起一种新的治理范式来理顺农村内外的诸多关系，实现由严格等级制的治理范式向多元化治理范式的转型，即乡村治理主体由一元主宰向多元共治的结构转变。即在平等协商的基础上，各类主体以经济资源、文化资源和社会资源等为媒介，以服务广大社区群众的生产生活发展为方向，实现乡村治理问题尽可能地内部化和社会化。当前，我国多元化乡村治理主体作用的体现还较为滞后，相应的社会资源未能得到有效的发挥。农村社区众多群体长期处在乡村治理体制之外，未能真正有效的发挥其影响作用；农民合作组织还处于初建发展阶段，辐射群体范围相当有限；民间组织介入乡村治理发展还处于摸索阶段，未能形成一支正规的第三方力量。要想实现乡村治理的可持续发展，必须加快对多元治理主体的创建和培养，改善乡村治理主体结构的构建格局。
治理主体多元化就是要强化农村社区不同人群、农民合作组织、企业业主及大户、民间社会组织等非制度性新型主体的发展。在发展多元治理主体的过程中，要特别强调农民的组织化，而且要确保农民不只是“被组织”或“他组织”，而是通过各种形式实现“自我组织”，即注重农村居民的自组织化能力的提高。通过培育、发展农村各种经济组织和公共服务社会组织，充分发挥它们在推动农民从分散走向联合，提高农民的组织化程度和抵御市场风险的能力，扩大农民有序政治参与和增强村级组织处理农村公共事务的能力。农民通过参与各种农村民间组织活动，逐渐学会站在共同体的角度思考问题，有益于拓展农民的智慧，培育他们的公共精神。通过社区组织建设，还可以使农民以此为基础组织起来，自觉抵制乡镇政府的不当行政干预。
３．基于制度化建设基础上的规则化操作
制度一般是指要求大家共同遵守的办事规程或者行为准则，是以文件的形式给予执行活动一个实施框架，可以界定为规则的总和。一项制度的制定需要规范操作的系统工作，明晰相关行为实施的规则、程序和技术，通过有条理、系统化、公开化的操作，实现民主管理的科学化、程序化和制度化。但规则与制度是不一样的，它是人们在采取行动时选择实际使用的、需要监督和强制实施的具体规定，[4]是当地群众实现参与的过程，具有时效性和针对性。规则的制定具有明确的指向性，主要是通过明晰具体操作内容和方式，鼓励村民自主参与相关方案的制定，可有效的提高村民参与乡村活动的积极性，提高乡村治理工作的实效性。在现实乡村治理过程中，各个乡村都不乏完善的制度，但有效的内部规则却是不多见。内部规则的缺失，使村民连遵守什么、怎样遵守、要做什么、怎样去做都不明白，更不用说根据实际的需要对治理过程和结果进行监督和评价。因此，诸如制度规定有关村务政务需要公开，但实际上公开的大多数是“假公开”、“假理财”、“理假财”。
对于大部分的农村社区来说，外来的制度设计需要与当地的条件相融合才能发挥作用，社区内部的规则制定则构成了有效运行的必要条件，而规则的构建要与当地的自然、经济、社会文化、历史传统及社区发展目标相一致。即要实现真正意义上的科学乡村治理，就需要在制度设置的行为约束框架上，根据当地的发展条件、现实中凸显问题，以及乡村内部组织和运行变化的规律，追求乡村社会系统接近于一个自适应系统，使在外部条件发生不确定变化时，能自动迅速地做出反应，调整原定的策略和措施，实现治理目标的顺利实现。
必须强调的是，任何一项规则在形成时都应该要保障社区大多数人都能够参与制定和修改，改变政府对乡村社会的行政性管理和控制，尽可能保障社区设计自己制度的权利不受外部权威的挑战，让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥应有的作用。
４．有利于大众参与的治理手段创新
首先，要强化群众参与。参与式乡村治理的核心为对群众进行赋权，从真正意义上实现民主权利的实现。即需做到的是自治组织在构建上的民主性和公平性，以及对各类公共村务工作实施信息的公开性。对自治管理组织成员的选举，要通过公开、公平、公正的民主选举方式，每一个村民都具备平等选举权和被选举权。每项村务工作从提议到决策、实施、监测、评价的整个过程，都赋予村民切实的参与监督权，鼓励他们制订符合当地乡村治理的乡规民约，提高他们乡村治理发展的责任感和使命感，逐步形成一套可持续的治理机制。
群众参与的乡村治理模式不仅能够促进管理队伍对自身的能力建设，而且还能在村民参与下扩大群体间的相互督促与勉励。有了村民参与下的监督约束，村干部就不可能利用公共社会资源来为私人目的服务谋利。同时，村民参与还可以提高其在乡村法中的责任感和使命感，有效提高社区资源的动员能力，进而增强乡村治理工作对广大村民参与的依赖度。从村民参与积极性角度看，如果村民没有实际参与乡村治理事务，他们置疑乡村治理组织在工作是否通过手中的权利将一些公共资源藏入私囊。在不具备相互信任的社会环境下，农民群众将不会支持甚至不会认可乡村治理组织的工作，更不会为乡村社区的发展建设出钱出力。换言之，只有让村民深入参与乡村治理事务，使其对能够获取公共产品有明确的信心，才能发挥社区资源动员能力，让社区群众投入到公共事业的建设中去。
其次，改善交流沟通渠道，创建社区公共交流空间。对信息的把握是参与式赋权的最好方法，要实现真实意愿上的社区参与，即要构建社区双向沟通交流机制，将乡村治理由传统自上而下的强制性模式转变为上下互动的共同协商模式。
群众间的交流沟通需求一个空间载体作为支撑，特别是在生活格局相对单调的农村社区，创建一个共同参与的活动空间，构建一个交流的平台，则可以有效促进群体间信息的传递与思想的沟通。社区公共“论坛”则是为实现社区为进行信息交流而创建的一种沟通机制。即在村民熟悉的社区环境内，采用村民易接受的组织方式，开展一系列正式或非正式的活动，为村民提供乡村治理事务讨论的平台和条件。开展这种活动所需成本低、活动形式多样、环境氛围轻松、富有地方特色，易吸引广大农民群众的积极参与。要消除与村民在互动的过程中出现的交流梗阻和沟通断层，村庄要根据各自的人员和社会结构特点，特别注重发挥有共同身份认知和特殊互助关系的人在社区共享价值培育的独特作用，如在以外地务工为主的村庄特别要注重发挥留守妇女的作用。
三、乡村治理机制创新的外部制度供给
１．强化乡村治理中的法理型权威
乡村治理机制的有效构建需要建立在国家法律和政策的强有力的保障机制基础上。政府有责任和义务建立制度化、中立化的程序和规则作为社会博弈的基本准则，并以国家强制力为最后的保障，通过国家法律规定最基本的社会关系，如公民的权利、刑事领域等，以强制性或者禁止性、义务性的法律规范予以确定和调整。要改变目前乡村治理中突出的行政色彩和人治色彩浓厚的问题。必须加强依法治理，强化村级治理中的法制权威。在积极推进农村民主政治建设、还权于民的过程中，建立有效的法律制衡机制，以克服和防止乡村治理主体中强势集体和人物的权力滥用，实现乡村治理向法理型权威的转变。
２．逐步推进乡村基层群众性自治组织的角色回归
我国进行的经济体制改革和农村改革，就是要把被扭曲的东西回归到本身应有的正常状态，让规律发挥作用。这样，整个社会就会迸发出惊人的创造力。文本从村民自治的制度来看，村民委员会的法律地位是“基层群众性自治组织”，既非一级政府也不是政府的派出机构，其他组织或政府机关无权干涉本社区自治范围内的事务。中国目前已经进入后改革开放年代，改革已经进入深水区，需要解决体制性障碍和深层次矛盾。目前，乡村治理中所展现的问题实际上只能通过全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制的改革和创新才能予以解决。国家在基层的权力体系与村民自治的原则之间存在着结构性矛盾，政府施政与村民自治之间的这种矛盾植根于集权体制传统的国家与社会的矛盾之中。[5]需要政府宏观治理体制的深层次改革，让乡村摆脱作为政府“代言人”的角色，要尝试在乡村治理改革中实行“准入制度”，不该乡村社区做的事情社区可以拒绝。使乡村自治组织尽可能回归到为村民服务、为社区服务的角色中来。
３．乡村治理机制完善需要顶层设计和底层自我创新的结合
乡村治理是一个系统工程，从全面和战略的高度进行顶层设计有利于乡村治理的制度化和机制化建设。但是，乡村治理所涉及问题的复杂性客观上否定了简单的机械操作，不可能完全依赖顶层少数精英设计出一个“施工图纸”来施工。乡村治理机制的创新关涉乡村社会每个人的利益，对于任何关乎每个人切身利益的治理设计，都不能让利益相关人置身事外，必须吸纳乡村社会不同群体的民意，充分博弈，最后形成的制度才合理和可执行。这样的设计是将上中下拉到一个平面上来对话、讨论、协商、博弈，更像是一个“平面设计”，而不是架空的纵向设计。脱离民意的、自上而下的设计难免会拍脑袋，乡村社区必须要参与决策。缺乏底层参与的顶层设计很有可能变成为少数人利益的设计，貌似从更高层次上助推改革，实则让改革陷入困境。要尊重乡村的自我创新，才能不断为顶层设计积累经验，提供脚本，以有效弥补顶层设计的实践不足，避免空洞化。
４．要逐步形成乡村治理的社会资源动员体制
治理活动不是自上而下的强制性行为，而是一个上下互动的管理过程。治理不是政府唱独角戏，而是政府组织、民间团体与村民等多种主体通过合作、协商、建立伙伴关系来管理公共事务。应该重视建立政府与乡村社会的新型关系，让多种社会力量成为推动乡村治理的主体，让这些主体在伙伴关系的基础上实现协同共治。要形成政府、社会、村民多元乡村公共服务供给机制。政府应该成为乡村治理的投入主体但不应该作为操作的主体。有许多事情可以通过充分调动民间的力量实施，应尽可能地通过社会组织的互动，或者通过利益团体协商的方式来解决。可尝试通过政府公共服务外包来扩大民间力量的参与。例如，相关的培训、公益性质的法律咨询和援助、乡村公共服务的监测与评估等均可尽量地吸引民间团体的参与。这样，既降低政府直接控制乡村公共服务导致的成本增加和服务不到位，作为公民社会的重要力量也可以成为搭建起政府、村民以及其他村庄利益集团的相互沟通和协商的重要桥梁，使他们能够在一个平等的基础上共同讨论乡村的事务，形成乡村社会内部充满活力的治理氛围。
５．需加大农村公共服务投入，并使之成为动员农村社区参与的助推器
农村公共服务投入不足是困扰当前乡村治理的一大瓶颈。要突出政府的主导作用，不断强化政府提供农村基本公共服务的责任，努力推进城乡基本公共服务均等化，缩小地区域差异，使不同区域的农民能够享受到同等的农村公共服务。通过逐年加大对农村公共事业的投入，不断扩大公共财政覆盖农村公共支出。同时，政府的公共投入要避免简单的“发钱”，需要通过基本公共投入服务运作过程的完善，实现民生与民主的有机结合，促进村民生活与基层治理结构的双重改善。政府的公共投入应该成为动员社区成员参与治理的助推器，成为村民参与社区民主决策的重要的突破口。要使政府公共投入品的使用、管理与基层民主政治建设挂钩，使之形成公共服务与乡村治理的相互促进的格局。需要在程序上进行完善，改善目前公共服务资金的资金拨付程序，建立社区公共事权与财权挂钩。注重决策的民主化和过程化，建立起村民对公共服务资金的拥有感，使村民通过对社区公共资金的关注提升自己对社区公共事务的投入。努力挖掘公服资金的杠杆效应和辐射效应，使政府成为重要的、但不是唯一的乡村公共事治理资源，尝试将加大政府对农村的投入与推进村级公共治理相捆绑，鼓励社区通过自筹资金来制定并实施有效使用和管理公共事务。
参考文献：略
中国乡村发现网转自:《农村经济》
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