新制度经济学认为，制度变迁是指一种制度框架的创新和被打破的过程。在制度变迁的过程中，存在着路径依赖（path-dependence），即初始的制度安排会影响到以后的制度选择，也就是“历史在起作用”[1]这种“路径依赖”的解释模式实际上关注的是制度史的维度，即在制度的历史环境中理解、评估和预测制度规范，这在方法上具有明显的优越性。因此，我们讨论村民自治的问题，就不能不同时从“历史”谈起——这种“历史”，辩证来看，既包括断裂，也包括连续。[2]由于村民自治整体来讲是一个基本始于1978年改革的制度事件，其断裂和连续也主要与1978年以来的中国整体改革节奏有关，因此本文的制度史考察主要从1978年开始，同时也包括对于1949以来人民公社制度实践的一些介绍与对比。
一、村民自治的制度起源与发展
村民自治的制度起源于对人民公社体制的部分替代。这种替代是历史性的，它将原来的人民公社体制“拦腰截断”，公社一级恢复为国家政权建制即乡政府，纳入单一制的国家行政体制内；公社以下的生产大队和生产队以“村民自治”的形式区别于国家政权，以“自治民主”重建乡村秩序。
1．人民公社体制的历史回顾
人民公社体制是激进社会主义实践的产物。新中国成立初期并没有立即实行人民公社。1949年新中国成立后即废除国民党时代的保甲制，在县以下主要有两种政权设置形式：华北、东北地区的区、乡两级制和其他地区的区乡建制，二者主要区别在于“区”是否作为独立的一级政权组织，但乡以下都实行行政村建制。1954年宪法规定县以下只设乡、民族乡和镇一级政府，特殊情况下可设区公所。在农村基层，主要是乡下设村，村下设组。这一时期主要是进行国内秩序的稳定和国民经济的初步恢复工作，大规模的工业化建设及农业合作化尚未开始。1953年提出过渡时期总路线以后，农业的集体化改造不断加速。到1956年前后，农业合作化达到高潮。1958年前后的“大跃进”导致中央对于农村形势的估计过于乐观，开始激进推行农业合作社的并社运动，即人民公社化运动[3]。
对农村进行人民公社化改造显然属于社会主义整体建设方案的重要组成部分，是社会主义公有制在逻辑上的必然结果[4]。人民公社的主要特点是“一大二公”和政社合一。“一大二公”指人民公社规模大、公有化程度高[5]。“政社合一”则指人民公社建立以后，不仅继承了原农业合作社的集体经济职能，而且合并了原乡政府的行政职能，建立统一的公社管理委员会。原来的农业合作社则成为生产大队，受公社的领导。生产大队之下设生产队，只有生产组织的职能。1962年通过的《农村人民公社工作条例》（简称“农业六十条”）明确规定“农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。”这样，“三级所有、队为基础”的人民公社基本体制正式形成。
人民公社在管理上，就制度规定来看，相当的“民主”。人民公社体制下，除了公社管理委员会和生产大队管理委员会之外，还在这两级设置了社员代表大会，在生产队一级设置了社员大会，并规定了“三级”体制的领导由社员代表大会或社员大会选举产生，重大事项要求民主议决。这样看来，人民公社具有相当程度的民主特点。但是人民公社体制中的行政化领导机制在很大程度上抑制了制度规定上的民主：公社干部属于吃“皇粮”的国家干部，因此主要由上级决定其职务；生产大队由于受公社的直接领导，其干部在事实上由公社决定；由于高度的生产计划性及权力向公社集中，生产队作为最基层的核算单位，并没有多少生产经营的自主权，因此社员大会可讨论的事项极为有限。一方面是高度民主的制度设计，另一方面是高度的计划性和行政管理，这种矛盾的历史状况导致在人民公社时期“社员大会这种直接民主制度并没有得到认真实行。”[6]
文化大革命时期，群众性的政治运动更加导致作为民主制度的社员代表大会和社员大会被长期搁置。生产的统一计划、行政化管理以及无序的群众政治运动，导致农村民主不可能获得一个相对宽松的发展环境。人民公社虽然在浪漫化地实践社会主义的“幸福”承诺，也在制度上设计了具体的民主制度，如社员代表大会和社员大会，但是整个人民公社体制被一个更大的国家工业化体制所设计和限定，因而在事实上，集中和计划式的管理总是超越民主的有序实践。而且，由于人民公社的规模过大，直接民主根本就难以获得社会性和体制性空间。更重要的是，人民公社片面强调计划、集中、统一和奉献，农民个体的合理需求与主体性被长期压抑，这将深远地影响到农民个体对于公共生活的积极与健康理解。[7]
2．人民公社的退场与村民自治的兴起
由于人民公社体制受到国家工业化体制的严格限制，且“重工业优先发展”被作为国家战略确定下来，这必然导致人民公社本身的经济自主和政治民主的空间受到挤压。这是人民公社的外部限制。就内部而言，越是基层的集体经济组织，越没有生产经营的自主权，经济与政治权力实际上被集中到公社一级，个体农民并没有从这种表面浪漫的体制实践中获得可辨识的、归属于个体的经济与政治利益。“实践是检验真理的唯一标准”，人民公社的魅力在实践的历史风雨中逐渐被冲淡，不管其理论上如何完美，在历史限定的时空下，特别是文革十年的影响下，已经不再可能继续有效地维持下去了。
改革首先从农村开始，农村改革首先从土地经营制度开始。“小岗村”的“血手印”最终导向了一种全国性的家庭联产承包制度的建立，并要求有新的政治经济体制与之相适应。由于承认了个体的生产经营自主权，原来人民公社的“三级体制”必然受到根本性的冲击。由于长期压抑的结果，农民普遍存在一种“去集体化”的冲动。公社的改造非常简单，只要还原为原来的乡政府，纳入一般的国家行政体制就可以了，后来的公社改造就是这一思路，但问题在于生产大队和生产队如何转变？这是未来村民自治的空间。
村民自治之所以兴起，除了需要解决“政社分离”背景下生产队与生产大队的职能转变问题之外，还因为转型时期村庄秩序的维持出现了危机。罗平汉指出：“在农村实行包产到户，实际上已是以农户为基本核算单位，生产队事实上被瓦解，生产大队被架空的情况下，如何填补这时农村基层社会管理和公共事务可能出现的真空，成为各级党委和政府不得不考虑的问题。”[8]在当时的农村，包产到户带来的经济成就与人民公社体制衰落之后导致的农村秩序恶化并存，典型表现为“党不管党”、农村工作无人过问以及封建迷信、赌博等活动重新抬头，特别是治安形势恶化[9]。可见，农村秩序问题在村民自治的制度起源上具有突出的地位。也就是说，在人民公社退场之后，在“经济小岗村”定型之后，农村还需要一个“政治小岗村”，一个指向村庄秩序重建的治理模式。
村委会即为中国农民对农村秩序需求的回应。被称为“中国第一个村委会”的广西宜山县三岔公社合寨大队果作村组建村委会的历史过程非常典型。果作村是合寨大队的一个自然屯，当时有6个生产队。1980年2月，6位原生产队队长，鉴于包产到户后村里的公共事务无人过问，决定成立一个管理村公共事务的组织。由于生产队实际上不存在了，队长的名分也没有了，他们不便再以队长的身份出头，联想到城里人叫居民，原来大队的机构叫管理委员会，就把这个组织叫做村民委员会。在具体组织方式上，他们号召社员每户派出代表参加会议，选举5名村委会成员，并按得票多少选出正副主任。1980年12月以后，合寨大队的每个村屯都建立了村民委员会，并制定了村规民约。[10]
由于是农民出于自身生存秩序改善的需要而自发组织，这种实践的民主性和有效性得到了很好的体现，据山岔公社党委的经验总结，组建村委会之后“社会治安大有好转，全大队无偷盗、无赌博，无乱砍乱伐集体林木，无乱放鸡鸭糟蹋农作物，各项上交任务完成好，干群团结紧，好人好事不断涌现。”[11]
由于村委会的民主选举与管理至少在当时能够较好地满足农村重建秩序的需求，这种做法得到了国家的承认与支持。1982年宪法赋予了村民委员会以“基层群众性自治组织”的地位。从1982年“村委会”入宪到1987年制定《村民委员会组织法》（试行）（以下简称“1987年试行法”），关于村民自治必要性与可能性，以及具体的制度安排，争议仍然存在。同时各地的村民自治在“制度创新”的激情之下继续展开，在一定程度上有力支持了国家的立法意志和立法经验。1987年试行法的制定，标志着以村委会选举为中心的村民自治在国家法律制度上正式确立。村民自治从此进入“组织法时代”。
村民自治的兴起标志着中国社会自治意识的复兴。它首先在实践上切出了国家与社会的初步界线。支持村民自治的是一种社会公权力的逻辑，国家法律提供的只是一种尊重、确认、保障和深化。[12]
总之，我们看到政社合一的人民公社体制被“拦腰截断”并受到不同原理的改造之后，就村一级而言，家庭联产承包责任制指向农民的经济自由化，而村民自治则指向农村的政治民主化。中国农村改革基本上循着这两条“自由”和“民主”的道路并伴随国家的整体改革而不断深化。
3．“组织法时代”的村民自治
1987年的试行法确定了村民自治的基本制度架构，包括村民自治的直接民主原则及作为其载体的村民会议制度、村委会的选举与组织、基本的议事规则等。但这部法律也不可避免地存在一些缺陷，如赵秀玲批评这部法律有四点不足：一是它对村民委员会组织的规定过于笼统；二是程序化的规定薄弱，如对民主选举没有规定具体有效和操作性强的程序；三是缺乏村民自治的监督保障机制，只规定了“应当”怎样做，而缺乏配套责任；四是它仅是一部“村民委员会组织”法，而非“村民自治”法。[13]这里的批评实际上已经击中1987年试行法的要害之处，即“组织法”而非“自治法”。严格来讲，“组织法”的思维在本质上属于一种国家法的思维，与自治原理存在一定的紧张。更重要的是，“组织法”的逻辑将造成村民自治领域的管理思维超越自治思维，制度实践上必然逐步偏离“直接民主”的初始承诺。
1998年新修订的《村民委员会组织法》在1987年试行法基础上有了很大的发展，主要体现在：在“三自”方针的基础上增加了“四大民主”（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）的规定；在村民会议之外增加村民代表会议制度，代行村民会议职能；细化村民委员会的选举程序；进一步理顺村委会与乡镇的关系以及“两委”关系等。修订主要基于10年来积累的一些新的村民自治经验，如村民代表会议的经验[14]。
1998年以后，村民自治开始在村务公开和民主管理方面作重点推动[15]。但是，“组织法”的基本特征与内在逻辑并没有改变。由于组织法关注管理而非自治，“村民会议”这种直接民主的制度逐步被边缘化，理由一般表述为：村民人数众多，村民会议召集难。村民代表会议制度本身就是对村民会议制度的一种替代而非简单的补充，因为有了村民代表会议，村民会议便可开可不开——“组织法”逻辑倾向的管理思维便很自然地偏向于更多地采用村委会决策或村民代表会议决策，而逐渐“冷漠”村民会议。按照1998年法律的明确规定，只有在“人数较多或者居住分散的村”才可以推选产生村民代表，并且村民委员会（区域意义上）的设立要以便利群众自治为原则。法律文本上仍然是以“村民会议”这样的直接民主制度作为原则，村民代表会议只是作为限制条件下的例外。但事实上，根据1994年的数据，到1994年上半年，全国至少已有半数以上的村建立了村民代表会议制度，其中辽宁、福建、贵州、甘肃、天津、宁夏等省市的村一级建立村民代表会议的比例达到90%以上。[16]笔者相信到1998年，这个比例一定增加很多。难道这些普遍建立村民代表会议制度的村委会（区域意义上），都属于“人数较多或者居住分散”？即便都是这样，当初在设立村委会（区域意义上）时是否很好地遵循了便利群众自治原则？这些都是很可疑的。问题进一步表现为，尽管1998年法律确立了村民会议高于村民代表会议的原则，以及通过授权原则确定二者之间的法律关系，但是该法律没有提供关于授权原则的任何实质性限制，也没有规定何种事项必须属于村民会议的权力以至于不能够授权。于是，通过“过度授权”而经常或永久地“冻结”村民会议的现象逐渐普遍起来。据詹成付的观察和研究，“有些地方村民会议向村民代表会议授权无度，授权过多，一些本属于村民会议的职权却授予了村民代表会议，从而使村民会议徒有其名，背离了村委会组织法的立法宗旨。”[17]陈兆华的研究结论认为，目前村民代表会议实际行使着只有村民大会才能行使的权力，包括许多法律上没有明确授予它们的权力，实际上构成了对村民政治权利的损害。[18]而且很多地方的相关法规都经常性地将村民会议和村民代表会议相提并论，在表述上一般处理为“村民会议或村民代表会议”，这似乎在逻辑上更加完整，但却由于实践因素和思维习惯，这一表述在实质内涵上已经逐渐接近于单一的“村民代表会议”本身，村民会议作为村民自治领域的最高权力机关的地位日益显得模糊。
这是一个虽然很细微但却需要在原理上加以细致分辨的现象。实践的便利与组织法的管理思维，导致我们在原理上没有认真对待村民自治的直接民主原则——严格来讲，以选举为基础的村委会和村民代表会议都只是代议制民主，村民会议才是真正的直接民主。[19]
二、“组织法时代”村民自治的内在逻辑
这里的核心关切是：村民自治的直接民主原则是如何被“边缘化”的？其背后的基本逻辑是什么？上述对于村民自治史的简要描述将有利于笔者对此提供一个可能合理的解释框架。
1．村民自治：为了国家，还是为了农民？
咋一看，这个问题似乎很简单，村民自治当然是为了“农民”，或者干脆调皮一点地回答——既是为了国家，也是为了农民。但问题并非如此简单。
1978年以来，无论是经济体制改革，还是政治体制改革，为何都从农村开始？因为农村先进？基础好？恰恰相反。改革在农村先行，主要是因为农村改革的成本相对较小——城乡二元结构导致的农村整体性贫困，加之人民公社体制的整体性瓦解，农村无论是经济还是政治都没有多少“存量”，因而农村的任何改革在当时基本上都将是“增量改革”。在这种情况下，农村的改革一方面固然是为了农村自身的更新，但更主要的意义可能还在于为城市乃至国家整体的改革积累经验。村民自治也一样，同样是主要为了城市乃至国家的民主建设积累经验。徐勇明确指出，村民自治是逐级上推渐进民主的试验，而且具有地方自治的特点。[20]徐勇揭示的村民自治民主的传递性原则还可以得到有关立法者讲话的印证“他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼，提高议政能力。”[21]如果以村民自治为突破口真的能够打通中国整体民主化的道路，那自然是全民族之福。但问题是，国家民主的试验任务委诸村民自治是否合适？为了国家民主的村民自治是否可能因为其任务规定而妨碍了更加丰富的民主想象力和实践空间，因而可能较为隐蔽地损害了村民的政治利益？而且，村民自治是否能真的如徐勇所言解释为地方自治？这些都是很值得严肃对待的原理性问题。
前面我们回顾了村民自治的历史。如果有关研究者对于人民公社的“拦腰截断”式改造稍有记忆的话，就会发现在村一级和乡镇之间实际上存在着“制度之墙”——乡一级属于国家政权系统，而村一级属于群众自治系统，二者在中国现行体制下遵循的是截然不同的制度逻辑。更重要的是，村一级因其规模小可以实行直接民主，乡镇进行直接民主无论在制度上还是在时空条件上都被严格排除了[22]。因此，如果我们按照村民自治原本的直接民主原则和自治思维来推进村民自治的体系化建设，探索出一条中国村民自治民主之路，那么这种道路将只是村一级的，是农民的，除了选举经验之外，向乡镇以上的传递性其实是很弱的。现实是，既然村民自治仍然背负着为了国家民主的试验任务，它就不能不逐渐偏离直接民主原则而以选举为中心，以及发展出可以普遍适用于乡镇及其以上单位的“代表会议制度”。笔者以为，尽管代议制民主在村民自治中也存在需求，但村民自治在原理上不应偏离直接民主原则，而以代议制为中心。以代议制为中心的村民自治民主实践模式，只能理解为我们探索二三十年以来的农村村民自治民主是为了国家，而非为了农民。
其实，真正适合进行国家民主试验的是乡镇乃至县一级，而非村一级，因为前者本身根植于国家政权系统，且与国家政权基本同构，后者则具有太多的不同于正式国家政权的环境与构造。因此，笔者以为现在到了为村民自治“减负”的时候了，我们说“村民自治是中国农民的伟大创造”是可以的，但如果我们期待村民自治可以合适并完整地提供一个中国国家民主的系统版本，则是不合理的，并且可能在实践上误导和损害了村民自治的创新空间和可能前景。村民自治本质上应该定性为一种区别于国家民主的自治民主，一种真正指向农民、为了农民利益并最终为了农民获得“合身”的制度保障以便进入现代中国不断扩展的政治体系与市场体系的民主制度。
同时，村民自治也并非地方自治。在中国单一制的国家结构中，获得合法性的自治只有三种类型：民族区域自治、特别行政区自治和基层群众自治（主要是村民自治）[23]。“自治”概念在乡镇以上的国家体制中受到单一制原则的严格限制，实际上并不存在。将村民自治比附为地方自治，继而在村民自治上寄托太多的民主理想，想法固然很好，但实际上既不现实，也不合理，而且可能束缚并妨害村民自治的发展。
总之，为了国家的村民自治是“组织法时代”村民自治内在逻辑的重要方面。
2．村民自治中包含的“消极目的观”
前面揭示了“组织法时代”村民自治内在逻辑的一个重要方面——“为了国家”。这里将揭示另一个重要的方面，村民自治中包含的“消极目的观”。
阅读村民自治史，笔者有一个最基本的印象贯穿始终，即村民自治在二三十年的实践中主要遵循的是一种“消极目的观”——村民自治主要是解决农村公共事务的管理问题，主要是填补人民公社体制退场后的秩序真空，主要是为了农村的秩序与稳定。从党中央的多次文件里我们也可以读出“稳定”构成了农村改革最重要的逻辑——与之相对照的是，城市尽管也强调稳定，但并非以稳定为目的，而是以发展为目的。
这样的解释框架可以很好地帮助我们理解为何农民创造的、只是作为一个“管事”机构的村委会（上面提到的“第一个村委会”果作村即为适例）成为了中国村民自治从立法到实践的中心，以及为何在村民自治领域直接民主原则被边缘化，而代议制民主得以占据主导。
既然稳定本身就是农村改革的最基本目的，那么根据“目的决定手段”的逻辑，便没有必要发展具有高度参与性的民主，只需要选举出管理机构和代议机构就可以了。直接民主原则适合的是农村的发展价值而非简单的稳定价值。值得对比的是，“新农村建设”是一种“积极目的观”，是对农村改革“消极目的观”的一个超越，必将根本影响到我们对村民自治的新的想象力。笔者将在下文论证，正是这样的目的观的改变，将导致村民自治从“组织法”时代进入“自治法”时代，从“代议式民主”走向“参与式民主”[24]。
三、传统村民自治民主实践模式：“代议民主论”
笔者从中国村民自治的历史中读出了传统村民自治的“组织法”特征及其内在逻辑。传统村民自治的内在逻辑是“为了国家”和“消极目的观”，这必然在理论研究与实践上导向一种以选举为基础的“代议民主论”。村民自治从直接民主原则逐步走向一种“代议民主论”，这确实是值得理论研究者特别重视的问题。然而，无论是政治学、社会学的研究者，还是法学的研究者，都少有对于这一制度变迁现象的理论质疑与细致解剖，而是不加反思地接受立法者的思维步骤进行“理论跟进”，而立法者的思维又受到到处进行的地方“制度创新”经验的影响，并且特别关注新的制度创新在稳定农村秩序方面的功利效果。立法者接受实践的经验直觉，理论研究者接受立法者布置的“工作任务”，关于村民自治的民主概念在原理上的思考非常少见。在此意义上，笔者觉得中国的学术机制并没有能够为中国村民自治提供“理想图景”的独立而整全的思考与论证，这多少与学术本身首先没有“自治”有关。
中国村民自治的“代议民主论”就是在立法者的实践理性与学者们的学术“跟进”下的一个结果，其基本内容为：村民自治模仿国家民主的范型，以村委会选举及管理为中心，后期转向重视村民代表会议制度建设，从而完成对于村民自治中的管理机构（执行机构）和代议机构的制度建构；村民代表会议实际上可以“置换”村民会议[25]；司法已经完全国家化，因此没有必要在村民自治中建立司法系统，人民调解功能被村委会吸收，它更多地属于一种行政调解而非司法调解。那么，对于以村民会议为主要载体的直接民主原则，又是如何解释的呢？实践者以及立法者的解释一般为——村民会议召集难，效率低；理论家的解释有相当一部分不加反思地接受实践者及立法者的解释，也有一部分在理论上作出回应，如王禹认为“所谓民主自治原则主要是指直接民主”。“村民自治中的民主自治原则也包括间接民主原则”[26]，这种以法条为基础的文义解释实际上并没有认真对待这里的问题，即没有在原理上指明村民自治中直接民主与间接民主到底何者为原则，何者为例外以及这种原则区分在制度安排与程序保障上到底具有何种规范意义。这样的理论认识无法解释比如“并村联组”本身对于村民自治的影响评价问题——按照现有的理论认知，村子大了有何关系，反正我们可以选出村委会和村民代表会议，村民会议可开可不开。如果我们在理论上有关于村民自治中的直接民主原则的独立论证，而不是简单地迁就实践者和立法者，我们就可以提出富有价值的批评意见：“并村联组”这样的行政化管理给村民自治的直接民主原则制造时空困难，因而违背了法律规定的村民自治的直接民主原则，应当加以控制或纠正，确有联合需要的可以通过村庄独立谈判完成——这才是村民自治。
四、结语
本来在原理上，直接民主是村民自治的灵魂，也是村民自治的最大特色和最有可能作出制度贡献的地方，但由于缺乏原理性的认识和论证，整个村民自治的实践在告别“直接民主”，走向“代议民主”。村民自治是我国直接民主的最后落脚点，现在来看，它已经逐渐接近日落的地平线。笔者理解立法者及理论研究者对“直接民主”的忌讳心理，“直接民主”在现代民主发展史上也确实没有留下多少好的名声，并且在民族国家层次的民主方案竞争中整体性地让位给代议民主。但事实上一个共和国并非只能有一种共和方案——代议民主，它还可以在最基层的微观民主中以自治构造直接民主的原则体系。村民自治本来可以有这样的实践机遇和前景，但现在却可能整体性地丧失。
1987年的试行法还仅仅是确认了村委会的管理机构地位，在原则上明确坚持直接民主原则，立法者也明确表达了对直接民主原则的支持。但到了1998年，村民代表会议制度正式确立，再加上村庄规划中的行政化思维，导致村民会议的直接民主形式最终被“边缘化”[27]。
“代议民主论”逻辑下，我们可以看到从实践者、立法者到理论研究者的作业重点——以选举为中心，选举对象为村委会委员和村民代表；在议事规则上重视村委会和村民代表会议；村民的直接民主权利在实际中仅剩余直接选举的权利[28]。这样，我们看到的中国村民自治的实践形态、制度形态与理论形态在“代议民主”的载体上已经高度同构，这种状况直到现在仍然维持着。[29]
注释:略
作者简介：田飞龙，法学博士，北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院/法学院，副教授、硕士生导师。2012年7月开始来北航工作。江苏涟水人，1983年4月出生。研究方向：宪法与政治理论、行政程序法、公共治理、港澳基本法。
中国乡村发现网转自:《北京大学研究生学志》2010年01期
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