——以农村一事一议制度完善为视角
内容提要:推进协商民主制度化发展的关键是在不同层次找到适合的协商民主实践形式｡一事一议制度作为一种适合我国农村基层社会的协商民主实践形式,已经在推进村民自治和农村基层民主发展等方面取得了实质性效果,并发挥了不可替代的作用｡但是,就目前而言,我国农村一事一议协商民主实践中普遍面临着议事主体､制度供给与结果执行等方面的困境与难题,这既使得一事一议协商民主制度在实戏中难以充分发挥应有优势和功效,也使其陷入制度化发展的困境｡培养和提升议事主体理性协商意识与能力､完善制度机制与体系､与农村其他制度形成互为支撑和协同发展格局是优化一事一议制度,进一步激发其潜在优势和效能从而推进其制度化发展的基础､前提和有效途径｡其中,培养和提升议事主体理性协商意识与能力是一事一议制度化推进的基础性工程,完善一事一议议事制度和机制是其前提和关健,与农村其他制度协调发展则是其有效展开的空间和平台｡
关键词:农村基层；协商民主；制度化发展；一事一议
农村一事一议制度是党和政府为解决农村公益事业建设资金和劳务筹集问题所提出的一项有效制度｡作为一种适合我国农村经济社会发展的基层协商民主实践形式,一事一议制度已经在全国农村逐步展开和推进,并成为事关农民生产生活和农村长治久安的党和政府强农惠农富农政策的重大民心工程和制度安排｡但是,由于一事一议制度在许多地区的实践中还普遍存在着“事难议､议难决､决难行”的困境与难题,这不仅制约了一事一议制度优越性的发挥,也使其制度化发展和推进陷人困境｡有效化解农村一事一议制度实践面临的困境,优化和完善一事一议制度是推进农村基层协商民主制度化发展的前提､基础和有效途径｡
一､一事一议制度:中国农村的协商民主实践形式
“一事一议”制度是党和政府在农村税费改革过程中为了解决农村公益事业建设资金和劳务筹集问题提出的一项有效制度｡一事一议制度经历了从“一事一议,筹资筹劳”到“一事一议,筹补结合”的演变过程｡2000年3月,《中共中央､国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》第一次以正式文件形式提出“一事一议”制度｡农业部据此于2000年7月出台了《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》,明确规定了一事一议制度运行的具体原则､内容､范围和程序｡随后,针对一些地方在一事一议制度实施过程中实践结果不尽如人意的状况,2006年中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》要求要“完善村民‘一事一议’制度,健全农民自主筹资筹劳的机制和办法,引导农民自主开展农村公益性设施建设｡”2007年1月农业部､财政部等部门又出台了内容更全面､规定更具体､操作性更强的《村民一事一议筹资筹劳管理办法》｡基于一事一议制度在调动和发挥农民群众建设新农村积极性､推进农村基层民主建设进程以及各地筹资筹劳覆盖面较小,难以满足村级公益事业建设需求,导致村级公益事业发展缓慢甚至滞后的趋势,同时为激发､引导和鼓励农民一事一议筹资筹劳热情,2008年2月国务院又下发了《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》,提出率先在黑龙江､河北､云南省开展“一事一议,财政奖补”的试点工作｡村级公益事业建设“一事一议,筹资筹劳”逐步发展为“一事一议,筹补结合”｡为全面贯彻和落实农村一事一议财政奖补政策和提高财政奖补资金使用效益,国务院农村综合改革工作小组､财政部､农业部相继下发了《关于扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点的通知》(国农改[2009]3号)､《关于认真做好2010年扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》(国农改[2010]1号)､《村级公益事业建设一事一议财政奖补资金管理办法》､《关于规范村民一事一议筹资筹劳操作程序的意见》(农经发[2012]1号)等文件｡随着一事一议财政奖补制度试点范围不断扩大和在全国范围的展开,2012年,国务院农村综合改革工作小组､财政部､农业部在总结一事一议财政奖补实践经验的基础上,立足改革创新,针对部分地方筹资筹劳过程中存在的各种矛盾和问题,在《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补工作“规范管理年”活动的通知》(国农改[2012]9号)中提出了全面完善一事一议的原则､要求和措施｡以“筹补结合”为特点的农村一事一议制度逐步形成并成为事关农村公益事业建设的重大民心工程和制度安排｡
农村村级公益事业一事一议制度是在我国农村税费改革过程中及取消农业税后,向受益者筹集农村公益事业项目建设所需资金或劳务的办法｡在农村税费改革之前,农村公益事业所需资金从村提留､乡统筹中开支,所需劳务由乡镇政府每年强制要求农民在农闲季节以义务出工的方式解决｡换言之,税费改革之前乡镇政府和村自治组织是靠公权力或权威解决农村公益事业建设所需资金和劳务问题的,这种政府主导､农民被动服从出钱出工的农村公益事业建设制度基本上满足了当时农民对公共产品的需求——村庄道路､浇灌设施等农村基础设施有人修也有钱修｡但是,在这种制度下,乡镇政府､村自治组织在征收乡统筹､村提留过程中,在要求农民贡献义务工过程中,具有较大的随意性,存在乱收费､乱摊派､乱征工,甚至腐败等问题｡因此,在农村税费改革开始之后,国家规定乡政府､村民自治组织不能再向农民收取乡统筹和村提留,也不能随意征用农民出工,这样一来农村公益事业建设就没有了资金来源和劳务,处于没人管没人问的境地｡在这种背景下,为了解决公益事业建设所需资金和劳务问题,党和政府提出了一事一议政策,赋予农民公益事业建设的自主权力和权利,让农民自己讨论､商量和决定农村公益事业建设项目,而不再由政府主导｡在这一政策下,农民想要建设什么公益事业项目都由农民通过一事一议自己来决定｡由于在“一事一议”这种方式中筹集的劳务和资金款项看得见､摸得着,并且专款专用,完全是惠农性质的举措,因而有效调动了农民筹资筹劳的积极性,从而促进了农村集体公益事业的发展｡同时,由于农民通过“一事一议”自主平等地商量､协商､研究和决定农村公益事业建设所需资金和劳务等问题,符合民主决策､民主管理的要求,加之,在一事一议制度下,农民自己能够监督事关自身利益的公共事务的决策和实施情况,这就保障了农民的知情权和监督权｡因此,一事一议(制度)是一种中国农村基层社会的民主的筹资筹劳方式,是一种农村基层社会的民主实践形式｡
作为农村基层社会的一种民主实践形式,一事一议制度也是一种农村基层民主决策和民主治理的形式,它主要采用协商､讨论､对话的方式来决定农村公益事业建设项目,“注重的是讨论而不是投票”｡从这个意义上来说,一事一议制度实质上赋予了村民民主协商､民主议事的权力和权利,并为村民之间平等对话､讨论､协商农村公益事业建设项目提供了渠道和平台,其实质是减少村民之间在村公共事务方面的分歧,使村民尽可能在公益事业建设上达成共识,因而,具备了协商民主理论所强调的以实现公共利益为宗旨,以多元主体间平等对话为载体,以促进偏好转换而达成决策共识为目的的基本要求｡同时,一事一议制度主张凡是受到某项公益事业建设项目影响的村民或能从某项公益事业建设中受益的村民都可以参与到一事一议中来,并围绕公益事业建设进行公开协商､交流､讨论,都对村公益事业建设项目决策拥有话语权,都能通过一事一议影响公益事业决策结果一一这也体现了“协商民主的首要特性”,即协商参与主体的“广泛性”｡因而,一事一议制度是一种协商民主的实践形式,是体现中国特色的农村基层治理领域的协商民主实践形式｡
一事一议制度作为一种协商民主实践形式,还在于它蕴含着协商民主的其他基本特征:一是,一事一议制度体现了协商民主所要求的协商主体地位平等这一协商民主的“首要要求”｡协商民主理论认为自由平等的参与和表达是决策结果获得公共权威及合法性的前提｡一事一议将平等原则融人到实际操作中,规定议事主体在议事过程中具有同等的话语权,村干部､村民均可就议事主题自由地对话,平等地议事,平等地参与制定决策的过程,平等地负担公益事业建设所需资金和劳务｡二是,一事一议制度体现了协商民主所要求的协商过程的公开性?协商民主极为重视协商过程的公开性,力图通过公开协商获得决策的公正与合法性:要求协商在公开的场所进行,要求协商信息公开､商讨内容公开､决策理由公开,从而为利益相关者监督协商程序提供便利,防止幕后协定｡一事一议制度要求严格落实民主公开制度,确保议事方案公开､议事程序公开､决策结果公开,将协商过程中的知情权､参与权､决策权､监督权直接交给村民,自觉接受村民和社会监督,以争取广大群众对公益事业建设项目的认同和支持｡三是,一事一议制度体现了协商民主所要求的协商结果的共识性｡协商民主理论主张“通过协商与对话的方式达成共识或协调分歧,以实现公共利益最大化”,而只有在广泛吸收利益相关者的偏好和需求基础上形成的最终共识,才可能实现公共利益最大化｡一事一议制度强调,不管是确定议事主题,还是议事过程或达成决议,都需要获得绝大多数甚至全体受该议事主题影响或能从该议事项目中受益的村民的认同和共识——这就为实现村民共同利益最大化提供了基本的条件｡
作为中国特色协商民主的实践形式,一事一议制度的功能和优势体现在,这一制度形式不仅能够推动农村公共决策的公开､公平､公正,遏制农村乱收费､乱集资､乱摊派行为,阻断农村基层干部腐败源头,维护农民群众的合法权益,实现农村基层社会的有效治理,也能够为村民之间､村民与干部之间平等交流和沟通搭建起有效平台｡借助这一平台,既可以促使农村基层干部逐步学会和做到按民主程序决定公共事务,与群众利益相关的重大决策必须与群众商量,也可以促使村民积极并能够参与农村公共事务的管理——农村干群双方逐步学会和养成民主､平等､协商决定公共事务的意识､方法､能力和习惯,从而不断推进农村基层民主建设的实质性发展,进而为构建社会主义和谐新农村,维护国家的长治久安奠定坚实的社会基础｡因此,一事一议制度是具有中国特色和独特优势的适合中国农村基层社会的协商民主实践形式｡这一制度的完善和发展对于推进中国特色协商民主广泛多层制度化发展具有基础性､全局性意义｡
二､农村一事一议制度的践行困境
近年来,随着农村改革的不断深入､新农村建设发展以及党和政府的有力推动,农村各地纷纷展开村级公共事务一事一议制度实践,并不断推陈出新,涌现出多种多样的实践形式作为一种适合中国农村基层治理的协商民主实践形式,一事一议制度在加快农村基层民主进程,促进农村公益事业发展方面发挥了积极有效的作用｡但是,由于一事一议制度实践过程一直试图克栗艮却始终没有得到有效解决的“事难议､议难决､决难行”等践行困境依然存在,并成为制约这一&度优越性发挥和可持续发展的主要障碍性因素,从而使得一事一议制度化发展陷人窘境｡审视农村一事一议制度实践,我们可以将这一制度践行困境归结为三个主要方面｡
首先,议事理性和能力不足是农村各地一事一议制度实践过程中普遍面临的主体困境｡
在我国农村一事一议协商民主实践中,议事主体议事理性和能力不足的问题普遍存在:在议事组织者方面,主要是部分村干部,其议事理性和能力不足表现为,一是考虑到一事一议制度推进对自己权威､利益的削弱,部分村干部消极抵制这一制度的推行;二是,由于传统管理思想作祟,部分村干部“等､靠､要”思想严重;三是,由于不具备与村民直接沟通､打交道的能力,部分村干部存在畏难情绪,从而导致“有事不议”现象一定程度的存在｡在议事主要参与主体,即村民方面,其议事理性和能力不足表现为,一是,参与意识不高｡由于对一事一议实效性缺乏信心,包括对议事召集者的不信任以及“搭便车”心理的普遍存在,很多村民参与议事意愿不高,部分村民甚至议事态度冷漠｡二是,公共意识､公共精神欠缺｡由于受小农意识影响,部分村民在议事､讨论过程中缺乏大局观念和公共意识,对于能让自己直接受益､眼前受益､家族受益的项目就拼命赞成,对自己利益有触动的项目,则想尽办法抵制,因而在对议事结果进行表决时,受益多就积极支持,受益少就缺乏热情,甚至提出反对意见,从而导致一事一议结果常常偏离维护农村公共利益发展的初衷,甚至难以达成共识｡三是,议事能力低下｡受文化水平和教育背景限制,多数农民理性表达能力低,不仅无法在议事过程中准确表述自己的利益诉求,行使自己的民主权利,更无法驾驭复杂的议事程序,因而,在议事过程中,很多村民往往具有盲从心理,通常希望或者习惯于依靠村里有能力､有声望的人在议事过程中为他们做主,即使有不同意见也只能被动地默认村庄精英们协商的结果,等等｡这些问题不仅导致各地一事一议实践中普遍出现“事难议”局面,而且使得农村各地一事一议实践都不同程度存在走形式､假议事情况｡
其次,议事制度特别是议事程序机制不够健全､不完善,是农村各地一事一议实践普遍面临的制度困境｡
一事一议协商民主实践的有序､有效进行需要完善､规范的协商制度和程序的有力支撑｡由于各地自然状况和经济社会发展水平不平衡,加之实施时间不长,一事一议制度在全国各地实践中普遍面临制度体系不完善,特别是议事程序不完善问题｡具体而言,在议题筛选机制方面:一事一议制度规定,在议题提交村民代表会议审议之前,应当由村民代表(主要是村干部)逐户征求该议题所代表农户的意见并经农户签字认可｡但在实际操作过程中,由于多种原因(包括主观意识和客观条件),一些村干部往往省略调查走访程序,只凭主观判断提出议题,甚至自作主张代替农户签字｡这样产生的议事主题——议事参与主体信息掌握不对等,而且没有经过主体之间的协商和讨论这一理性妥协和偏好转换的过程——必然难以体现农村公共利益和具有合法性基础｡在议事发起环节规定方面:随着城镇化进程推进,“农村空心化”现象成为很多建制村的常态——大量青壮年劳动力选择外出务工,很多村里只剩下老､弱､病､残､幼､儿等留守人员,这些人对参与公共生活缺乏能力､动力与激情,加之居住分散,很难召集在一起｡另外,现行一事一议管理办法只规定一事一议议题要经过村民会议协商讨论经过,但在会议操作细节方面既没有必要的程序规定,也没有议事会议召开的次数规定等基本的规范性要求,这就使得各地一事一议会议普遍存在随意性,形式主义等问题,例如,在议事会议具体议事过程中,由于缺乏对个人讲话时间和次数的(必要的)限制,议事过程中常常出现个别村民发言时间过长､次数过多､抢占别人发言机会､随便打断别人发言､人身攻击､跑题等现象,这些现象严重影响了议事效率,造成了“與难决”局面的普遍存在｡
第三,议事结果执行不力的“决难行”局面,是农村各地一事一议实践持续性和制度化推进面临的发展困境｡
农村一事一议制度安排的最终目的是要切实解决税费改革后村级公益事业的建设和发展问题｡因此,一事一议议事结果确定后,还要筹得经费和劳务,并将经费和劳务付诸项目的实施,以达到预期目标｡否则,一事一议议事制度安排就会失去存在的价值和意义｡但是,在目前的农村一事一议实践中,无论在经费筹集方面还是在项目付诸实施方面都存在乏力情况｡例如,按照一事一议制度的要求,项目议成后,就要向村民集资集劳｡但在集资集劳具体实施过程中,尽管村民们对出资出劳已经达成共识,由于家庭生活困难和缺乏青壮年劳动力,部分村民还是难以执行出资出劳,甚至还有部分不直接受益､没有投赞成票的村民根本不肯出资出劳,而且这种情况常常产生“羊群效应”,从而使议事项目无法实施｡另外,由于一事一议筹资筹劳数额上限标准限定非常严格,特别是2013年起,国家严禁下放限额标准权限,一律按绝对限定数额确定?,这固然可以防止筹资筹劳限额标准过高,加重农民负担,但也是造成规模较大的村公益事业建设项目因其所需资金不足,而导致其无法有效执行或者被迫中途停止甚至放弃的原因｡上述一事一议实践的“决难行”的局面,不仅使其制度化推进面临着窘境,甚至使得这一制度实际上面临着能否持续发展的问题｡
三､推进农村一事一议协商民主制度化发展的有效途径
一事一议制度作为适合中国农村基层治理的协商民主实践形式,在实施过程中日渐发展,不断完善,并在推进村民自治和农村基层民主发展等方面发挥了不可替代的作用｡完善一事一议制度,充分发挥其独特优势和潜在效能,是当前和今后农村基层协商民主制度化发展和推进的有效途径｡而克服一事一议制度的践行困境,则成为健全和完善一事一议制度的当务之急｡为此,要着重从培养和提升一事一议议事主体的理性协商意识和能力､完善一事一议制度和机制､优化一事一议制度环境和条件三个方面着手完善和进一步改进一事一议制度｡
首先,培养和提升一事一议议事主体理性协商意识和能力,这既是推进农村一事一议协商民主制度化发展的基础性工程,也是亟待解决的现实问题｡
协商民主理论认为,理性协商是正确决策的根本前提｡理性协商包括理性的协商意识和理性的协商能力两个方面｡协商意识是协商主体如何看待协商的问题｡理性的协商意识是指协商主体对于协商本身的理性的认识和态度,即把协商真正看作平等协商主体间公共利益实现的有效手段和途径而积极加以推进和参与｡协商能力主要是指协商主体具有和能够表达自己真实意愿的知识和能力｡理性的协商能力还包括协商主体理性参与协商过程并能制衡协商精英控制协商过程和结果的能力｡
协商主体具备一定的协商理性和能力对协商民主的发展具有基础性作用｡可以说,在当下,农村一事一议实践过程中所有困境的产生都与这一制度的相关主体,包括组织议事的村干部和作为议事主体的村民理性协商意识和能力较为低下有关｡如何培育具有法律意识､公共精神的理性议事主体,如何提升村民的理性议事能力,是确保一事一议制度有效运行的先决条件｡议事主体只有“经过专业知识培训与理性思维培养,较好地把握事物发展规律,掌握科学态度与科学方法,才能够在协商民主中提出有理有据的高质量建言”?｡培育理性协商意识和能力,需要在村干部和村民两方同时展开和进行:首先要对村干部进行培训｡因为村干部在实际上决定和主导着农村一事一议制度从选题——协商——决策——执行的全部实施过程｡所以,促使村干部改变传统观念,树立正确理性的权力和权利观念,提高村干部推进和开展一事一议的积极性和主动性,掌握与农民协商､沟通､交流的方法以及组织协商议事的技术,积极带领村民开展农村公益事业建设是一事一议制度发展和完善的重要前提｡其次是对村民一事一议理性认识和议事能力进行培训｡村民具备一定的理性协商意识和能力是一事一议制度真正发挥实效从而实现党和政府做出这一制度安排的初衷的关键｡为此,一是要充分利用各种可能和有效的方式宣传一事一议制度的各项政策规定,让村民切实了解党和政府作出一事一议制度安排的目的,增强村民“主人翁”意识,提升村民参与民主议事的积极性和执行议事决议的主动性｡二是要通过各种方式训练和提高农民的语言表达能力､理性分析能力､思维判断能力､辩论沟通及妥协能力,从而使其真正成为农村基层协商民主制度化发展及其成果的承载者和共享者｡同时,要通过多种形式培育和提升广大农村基层干部和农民群众的平等､包容､互惠､责任､规范等意识和公共观念,使其在参与议事过程中都能够从长远出发､从大局出发､从公共利益要求出发,逐步养成承担“公共角色”“只表达那些公共指向的偏好”?并能够超越自身利益而且能够“一起使公共讨论趋向于促进共同的善”?的能力,从而造成农村一事一议制度有效实施的良好氛围｡当然,村干部和村民养成理性的协商民主意识和议事能力不是一朝一夕的事,还需要全社会特别是农村基层乡镇政府共同努力,营造良好的学习氛围,搭建协商民主实践平台,使村干部和村民在协商民主实践中共同提高理性协商意识和能力｡
其次,加强一事一议制度建设,完善一事一议制度体系,特别是加强一事一议议事程序性制度､监督制度､责任追究制度等建设,这是推进一事一议协商民主制度化发展的前提和关键｡
任何制度的有效､高效运行,在制度设计和安排时必须关注两个维度,即建立和完善制度､遵守和执行制度,而其中的关键是树立制度权威｡健全､完善的制度体系是制度有效实施的基础和前提｡从过程角度看,任何制度体系要有效运转必须在制度制定——制度执行——执行监督——制度评价——制度完善等环节都具有相应的制度安排,特别是,要有保障制度可操作的配套的程序性制度安排以及保障制度权威的责任追究｡目前我国农村一事一议制度实践普遍出现“决难行”的根本原因就在于没有形成这样一套完整的制度体系,特别是缺少完善的监督制度机制和责任追究制度机制｡当然这与这一制度安排的最初定位有关——作为一项后税费时代解决农村村级公益事业建设和发展问题的政策以及党和国家的一项支农惠农政策,一事一议是按照村民自愿原则和通过示范､奖励等政策方式引导在全国推行的,而不是一项强制性制度｡尽管如此,由于这一政策形式在实践中显现的优势和作用,特别是国家通过“财政奖补”的积极推进和引导,跟风也好,走形式也好,一事一议已经在事实上成为覆盖全国农村范围的村级公益事业建设筹资筹劳的普遍的制度形式,而且是一种如前文所论证的适合中国农村基层社会治理的有效的协商民主实践形式｡因此,无论从更好发挥其应有实效角度看,还是从推进农村基层协商民主制度化发展层面看,都有必要加强一事一议制度建设,推进农村一事一议制度化发展｡
推进农村一事一议制度化发展,就目前而言,鉴于一事一议制度践行的困境,既需要解决一事一议制度不健全､不完善､不配套问题,更需要解决一事一议制度执行不坚决､不得力､不彻底问题｡为此,在国家层面,要以改革创新精神实现一事一议制度创新,同时要充分挖掘已有制度优势,树立制度权威｡总体而言,要在完善一事一议制度建构的同时,着重于其程序机制的考量,即更加注重“从协商的酝酿到协商完成所要遵循的一系列步骤”?的考量,包括议事内容主题如何确定,如何展开议事会议等,都需要建立规范化､程序化的机制,以确保一事一议制度有效展开､良性运行｡具体而言,一是要成立农村一事一议专门机构,负责一事一议制度的总体设计､规划和监督｡二是要大力推进一事一议公开､公示制度的严格执行,包括对项目的预算､筹资､决算以及项目实施全过程进行公开､公示,允许并接受群众全程参与监督｡三是要完善责任追究制度机制,对一事一议责任追究制度和机制做出周密的设计和安排,将责任落实到个人,对于违规操作,擅自截留､挪用､挤占一事一议项目专项资金的行为,以及拒不履行或者不及时､有效､正确履行相应职责,导致一事一议执行效率低下的行为,特别是因主观努力不够导致一事一议结果执行不力的行为都要制定相应的惩戒措施,从严惩处并追究其相应责任,彻底改变“以罚代刑,一罚了之”状况,从而有效遏制村干部在一事一议项目建设过程中的贪腐行为､不作为行为,从而产生震慑作用,真正树立起一事一议制度的权威性｡四是要制定相应规则章程,赋予村民实质性监督权｡
在农村基层层面,要求农村基层干部要根据各村实际情况和面临的现实问题,在不违背议事制度基本原则和要求的前提下,在一事一议制度实践中不断创新议事形式和程序｡例如,针对现有一事一议制度所规定的议事项目由村干部通过走访的方式确定所导致的村民对村干部可能出现的主观独断行为难以监督和制约缺陷,应该在议事项目确定的程序中引入协商机制,由村干部召开村民大会,让群众就议事项目的选择､会议的时间､内容和主题进行讨论,集思广益,并将征得多数村民签字认可的议事项目进行公示,保证阳光操作,充分保证议事项目的公开性,从而为之后的议事程序高效运行打下坚实基础｡对于当前一事一议制度具体的可操作细则方面,要在议事环节上加以规范,对于议事过程中每人的发言次数､时间､主题等根据实际事先协商作出明确规定,防止出现发言焦点不明确,时间过长,次数过多的现象,确保每个人都有发言的机会,都能自由平等地发表自己的意见｡此外,还要建立主持人中立制度,确保主持人既要负责维护议事秩序,保证议事程序的有序进展,提高议事效率,又不能主导､引导或掌控议事方向,控制议事结果,从而保证议事目的的有效达成｡
第三,优化一事一议制度环境和条件,激发农村原有制度特别是村民自治制度优势和活力,形成一事一议制度与农村其他制度互为支撑､协同发展格局,这是推进农村一事一议协商民主制度化发展的必然要求｡
任何制度的制定和实施都是在一定社会空间,特别是政治空间下进行的,因此都必须考虑这一制度实施的社会基础,特别是不能与其所处社会基本政治制度相矛盾｡我国农村一事一议制度实施的社会政治基础或者说展开的制度空间和平台是村民自治制度及其在实践中逐步形成并由国家以法律形式正式确认和固定下来的村民会议或村民代表会议议事制度｡我国的村民自治制度缘起于人民公社解体之后农村治理社会失序问题的现实需求｡从实践和《村委会组织法》的规定来看,村民自治的核心作用和实效也主要体现在维护村庄(行政村)秩序方面｡但是,村民自治制度作为我国农村基层社会的管理､治理制度,发展村级公益事业显然是其应有的功能和内在要求｡然而,在实践中,我国很多农村地区村民自治制度因其“民主决策和民主管理缺乏内容､村务公开流于形式”､“无法有效地履行原有的公共品供给职能,难以为农民提供生产和生活的支持,更难以为村民提供福利和社会保障,因而村民与集体组织的联系日益松散,村级组织缺乏号召力､组织力……”而陷人困境｡一事一议制度正是基于解决上述村民自治困境而提出并实施的｡因此,一事一议制度,不仅是村民自治制度的重要内容和补充,也是实现村民自治的有效途径,是相对完整的农村基层“村民自治政治系统”的重要组成部分,而且它以村民自治制度为框架和依托,以村民会议或村民代表会议的议事形式为载体展开和实施,从而与村民自治形成不可分开的内在联系｡事实上,在实践层面上看,村民自治进展良好的地区,一事一议制度优势的发挥也更显著,因为,村委会及村干部普遍是农村一事一议制度的具体执行者､组织者,从而决定—事一议制度的实施情况和实施效果｡因此,村民自治制度的健全和完善不仅为一事一议制度创造良好的空间和条件,而且决定着其优势的发挥｡为此,一是要从理论与实践相结合视角在总体上进行设计和规划,使村民自治制度与一事一议制度相互衔接,有机结合,相互促进,协调发展,进而形成互为内容和条件､互为支撑和途径的农村基层治理制度系统,从而发挥整体实效｡二是,完善村民会议和村民代表会议制度,并着重完善其程序机制,进而推进其制度化发展,从而推进农村基层民主发展进程,为中国特色协商民主制度化发展奠定坚实的社会基础和政治基础｡
中国乡村发现网转自：《政治学研究》
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