摘要：农业供给侧结构性改革面临的难题涉及农户、农业产业化和组织化、科技水平、基础设施建设、管理服务、生态资源和环境等方面。加快中国农业供给侧结构性改革主要从四个方面入手:树立变革性、创新性、系统性、可持续性的现代化农业发展意识;建立市场、政府、农户的一体化联动机制;加大农业资金投入力度、提高农业科技水平、健全农产品定价形成机制;注重发挥农业的多功能作用。
一、中国农业供给侧结构性改革的基本内涵
当前, 农业供给侧结构性改革正在成为我国农业经济改革的重要内容。只有通过供给侧结构性改革, 才能调整农业发展的结构性问题, 推动农业发展转型升级, 提高产出的质量和效能, 增强农业生产和市场需求对接能力, 促进农业结构合理、产业升级、优化配置、保障有力、环保集约、农民增收。农业供给侧结构性改革具有供给侧结构性改革的一般规律和特点:调整经济结构和转变经济发展方式, 不断提高供给结构的适应性与灵活性, 促进全要素生产率的提高, 同时又具有农业发展的自身特点和主要任务。总的来讲, 农业供给侧结构性改革主要内容可以概括为以下六个方面。
一是调整农业结构。我国农业结构整体存在突出矛盾, 调整农业结构是农业供给侧结构性改革的核心。当前, 农产品种类供给出现结构性矛盾, 不能满足人民的生产需要、生活需求, 不能和人民消费偏好保持同步, 缺乏适应性、灵活性。要调整农业供给结构, 以市场经济需求为着眼点, 对农业生产的产品种类、布局区域、价格定位、产品质量进行合理调整。要优化作物类种植和家禽类养殖方式, 科学开发农业资源, 提高使用效率, 注重调整产业链的整体发展和段位衔接, 提高产业链效率和价值。要尊重经济规律、农业规律、生产规律, 实现农业的可持续发展。
二是推动制度变革。农业发展要有效满足社会需求, 就必须充分融入社会主义市场经济。要变革农业发展中同社会主义市场经济出现的矛盾性、脱节性、残缺性的制度、体制、机制。例如, 农村土地流转制度、粮食流通制度、农产品价格形成机制、农村规范化管理制度等。
三是促进农业发展转型升级。促进我国农业发展转型升级, 要转变农业发展理念, 以人民为中心和农业可持续发展为根本出发点;优化理念, 打破传统粗放型发展方式, 走一条集约、高效、优质、环保的现代化农业发展道路;变革农业生产方式, 强化一二三产业的融合发展, 注重同新型工业化、信息化、城镇化的有效衔接、立体互动, 推动农业全面系统发展。
四是产品提质增效, 提高农产品质量, 保证健康无害。加大对农产品质量监管, 横向深入到各个环节, 产品生产、加工、流通、销售, 加大违法惩处力度;纵向从中央到地方形成有效、合一的监管体制。淘汰质量低劣、供给饱和的产品, 推动健康、无害、有机、稀缺的绿色产品不断走向市场。积极鼓励规模化种植、品牌化经营、科学化管理, 提高农产品质量。要注重提高农业效率, 主要是农业生产效率、资源配置效率、土地利用效率、科技使用效率。
五是保障农业安全, 首先要保证粮食供给, 这关系到人民生存、社会稳定、国家自立, 是一个具有战略性的政治任务。要对我国小麦、大米、玉米、大豆等主要粮食产量进行动态监管, 通过结构性调整最大限度保证人民基本口粮的绝对安全, 提高种粮收益。其次是农业生态安全, 要注重对农业资源合理开发和生态环境保护, 提高对农业资源开发和使用的效率, 特别是对稀缺资源的可持续利用, 缓解生态压力, 确保农业生产生态环保。
六是降低库存产能。要加快对农产品的存量消耗, 积极鼓励农产品加工业发展, 予以税收、利率、贷款等政策支持, 逐步降低中低端农产品供给量, 增加中高端农产品供给量。根据农产品供需等方面的情况来看, 降低农业的落后产能, 这里讲的降低产能是指, 降低生产落后产能的那些生产要素使用量, 诸如被侵占的耕地、高能耗的技术等, 要把这些淘汰后的农业资源重新整合投入到提高有效供给的生产当中。
二、中国农业供给侧结构性改革要解决的主要难题
(一) 农户经营规模小、产业化程度不高
当前, 我国农户经营的规模普遍比较小, 我国有2.2亿农户, 每个农户经营的土地面积不足0.6公顷。新型农业现代化要求打造农业规模化经营, 小规模经营对农业供给侧结构性改革造成严重阻碍。农户生产规模小, 同大型农业生产商相比产量低、质量差。农业生产是农民的生计所在, 生产规模小造成对市场的抗风险能力降低, 无法通过有效的渠道和市场需求形成有效对接、良性互动, 易陷入生产被动的局面, 各地大宗农产品的滞销就是最好例证。生产规模小主要因为农民生产较为分散, 不能对耕地、劳动力等生产资料进行集中、科学、有效使用, 这也暴露出当前农业的深层次问题。同时, 小规模生产经营大大削弱了对农业生产统一引导、管理、监督工作开展的有效性, 既不利于规范农业生产, 也不利于农业产业化发展。分散的种植、养殖、加工, 难以构建一体化体制机制, 不但制约了农业的整体发展, 也对农产品和农业生产资料加工品的物流发展造成阻碍。农业产业化发展是现代化农业的必由之路, 产业化、规模化、集聚化、区域化、协同化发展, 都有本质的内在联系, 这关系到农业的全面发展。农业产业化程度不高表现在, 一是农产品附加值不高, 这是由于我国农户的农业市场经济思想比较落后, 对于农业相关的生产、管理、加工认识不足, 未能和市场需求形成对接, 缺少发现商机的能力。当前多数农户经营的农业种类比较单一, 农产品的深加工不足, 这也和乡镇的规模化经营发展不足、科技含量低有关。二是农业生产组织化程度低, 这不仅制约了对农产品市场潜力的开发、产品增值, 也降低了大宗农产品的贸易竞争力, 加剧农业生产的资源错配、浪费。同时, 生产组织化程度低也加大了调控库存的难度, 难以及时引导农产品市场健康发展。三是农业产业链低端、不完整, 当前农业产业链多数处于中低端, 产品附加值低、质量差, 各产业链条不完整, 呈分割状态, 各产业链条的对接也不科学、精准。同时, 整个产业链的发展没有精准定位、科学开发、系统管理、全局统筹, 这会影响农业供给侧结构的整体改革。
(二) 农业科技力量不足, 农户缺少专业知识
我国农业科技水平整体不高, 特别是同发达国家相比, 农业生产效率低、质量差, 消耗资源多、浪费大。具体表现在, 一是农业机械化水平不高, 机械化大规模运作是当今世界农业发展的主流, 我国农业发展确实在逐步走向机械化, 但与国际水平相比仍有一定差距, 各地区的机械化水平差异大, 机械化装备的管理、使用、服务不到位, 造成生产装备机械化的成本较高, 多数农业小规模生产者难以常态化使用, 农业机械装备的有效供给和现实需求不能平衡。二是农业技术研发理念不科学、推广工作不到位。21世纪以来, 我国农业生产技术取得长足进步, 有关农业生产的化肥、饲料、农药等技术的发展极大提高了产量和产能。但是, 这种生产技术的发展是以追求产量提高、经济增收为指导理念, 并未认真考虑到生产效率、生产质量、环境污染、人体健康。同时, 农业的技术推广并未得到有效开展, 缺少现代化的手段和体系化构建。三是农业科学技术成果转化率不高。当前, 各级科研单位、院校都对农业生产进行了大量研究, 但很多成果未能及时、有效转化为实践技术, 这不利于农业的集约、环保、可持续发展。与此同时, 广大农户比较缺少现代化的农业技术专业知识, 涉及农产品的种植、养殖、培育、管理、加工、销售等, 特别是在信息化时代下, 农户对农技的掌握更为重要。由于对新的生产技术掌握不够、重视不足, 广大农户往往按照传统的生产方式、思维惯性进行周而复始的低效生产, 不但难以提高经营收入, 还加剧了对农业资源的消耗和浪费, 这一点必须高度重视。
(三) 农业基础设施建设落后、管理服务水平低
目前, 我国农村基础设施建设整体依然落后, 极大地削弱了农业供给侧结构性改革的基础力量、配套力量。一是农村水利网络、农田灌溉等基础设施发展滞后。中央一直通过转移支付、专项资金予以扶持, 地方政府也积极发挥作用, 但是由于资金缺口大, 资金使用不合理, 存在结构性矛盾, 对农田、水库、沟渠、堤坝等项目建设不到位, 相关的配套工程也未能及时跟进。二是农村道路交通建设依然存在不小缺口。由于我国发展的区域性差异, 中西部地区的道路交通建设相对落后, 特别是西部地区。中西部地区承担了大量的农业生产任务, 道路交通关系着生产要素的流通、科学技术的传播、人力物力的输送, 特别是在当今互联网、物联网高度发达的今天, 显得尤为重要。三是农村信息化建设落后。农业生产要想实现有效供给就必须同市场形成对接, 及时掌握市场产品风向和消费导向, 农业发展需要信息的沟通和传播, 及时掌握先进知识、管理经验、品种特性等。当前, 农村的电力、网络、通信等设施和农业现代化需求存在很大脱节, 不利于农业供给侧结构性改革的推进。同时, 地方政府对农业生产的合理引导、规范管理工作水平较低。未来, 市场要在资源配置中发挥决定性作用, 农业市场的动态、特点、需求必须要和农业生产形成有效对接, 这就需要地方政府更好地发挥职能, 及时为农户提供有效信息、好的农业项目。但是, 当前地方政府主要采取的是农业生产科技培训, 在农业市场化的发展引导方面角色缺位, 缺少对农户进行产业化、规模化生产的引导, 农业工作布局不系统、不具体。有关农业生产和发展的各项配套服务不到位, 如种粮补贴、技术服务、机械维护等。
(四) 农业资源趋向短缺, 生态短板严重
当前我国农业面临的突出问题是产能透支, 相当一部分农业产能是以牺牲生态环境为代价换取的, 是不健康、不可持续的产能, 包括以过量使用化肥农药等现代投入品、严重超采地下水、侵占湿地、水土严重流失、利用污染土壤和影响食品质量安全为代价换取的产能。大量化肥、农药的使用不但降低了土地肥力, 破坏土壤的良性结构, 而且对人体健康也造成损害。同时, 我国土地资源不断减少, 直接威胁到耕地红线安全, 在我国耕地资源构成中, 优质耕地面积所占比例仅仅为2.9%, 长此以往, 我国将面临严峻的粮食安全形势。水资源无节制的开发使用, 不但加剧了水污染, 也极大浪费了资源, 影响农田水利的灌溉、蓄存、使用, 更对城镇的安全用水造成威胁。这些均是传统农业生产方式带来的负面问题, 发展理念缺位, 对可持续发展考虑不到位, 缺少整体、协调、均衡的发展理念。生产技术落后、资源消耗大、产品增收不足, 这也充分暴露了传统农业发展中深层次的结构性矛盾, 体制机制缺失, 生产方式落后, 进而资源配置错误、投入产出失衡、生态环境破坏, 对农业可持续发展造成严重威胁。可见, 不合理的农业供给结构给资源环境带来巨大压力, 造成资源错配问题加重, 耕地质量下降、面源污染严重, 脆弱的生态环境成为农业发展的突出短板, 这是农业供给侧结构性改革必须努力破解的难题。
三、加快中国农业供给侧结构性改革的政策建议
(一) 树立变革性、创新性、系统性、可持续性的现代化农业发展意识
农业供给侧结构性改革首先要具备变革性意识, 农业发展中面临的问题从方方面面聚焦到了结构性矛盾, 必须有敢于打破传统、更新思维的意识。如果不能从传统的生产理念、管理方式、经营方法上发现问题、解决问题, 那么整个农业供给侧结构性改革将无法推进或偏离正确的航道。要创新传统农业发展的制度、体制、机制, 如科技推广体制、销售管理体制、市场信息披露机制、新物种的引入机制、财政投入和定价机制、农村建设和管理体系、城乡土地一体化流通机制等, 这样才能保证农业的全方位、多领域共同发展。例如, 依靠营养液生长的水养技术和工艺种植农作物, 该新技术使农作物脱离了对土壤的依赖。这些新技术、新方法不仅改变了农作物的生长条件、改变了传统农业具有的双重风险特征, 而且可以实现对农产品质量安全性的跨越式提高。再者, 在供给侧结构性改革中要具有系统性思维, 从整体层面来看, “创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念, 为供给侧结构性改革之全局指明了系统化的思路, 这也是农业供给侧结构性改革的顶层设计理念。从具体层面来看, 农业供给侧结构性改革涉及农业供给端的各个领域, 纵向上逐级衔接、横向上相互交叉, 每一个领域的变革都影响重大。要注重对各方面相互作用的研究分析, 注重关联性, 先易后难, 一步步深入推进。最后, 农业发展要树立可持续理念, 以往的重数量、轻质量、重利润、轻环保、重开发、轻管理的方式必然被淘汰, 要走生产高效、质量增效、科技丰富、环保安全的可持续发展之路, 全力推动农业现代化建设。
(二) 建立市场、政府、农户的一体化联动机制
深入推进农业供给侧结构性改革的重要内容之一就是建立健全与农业发展有关的体制机制。基于此, 立足农业供给侧结构性改革之全局, 必须建立市场、政府、农户的一体化联动机制, 这将总揽农业发展各项事务, 涵盖农业发展的各个层面的衔接、各个维度的融合。首先, 社会市场经济发展变革对经济社会各项事业的发展提出了新要求, 农业生产必须对市场经济的需求做出适应性、灵活性的调整和跟进。农业发展是市场经济当中最基本的内容之一, 对市场需求的不适应, 与市场联系不密切, 往往会积累出结构性矛盾。在这一联动机制当中, 市场内容涵盖国内市场、国外市场, 包括市场信息披露、资源配置、要素流动、运行管理、产品价格、消费导向等各方面的专项管理。其次, 市场在农业资源配置中发挥决定性作用, 这个市场并不是没有逻辑性、完全自由的, 必须是在政府合理发挥管控职能的条件下运行。政府肩负着市场和农户之间衔接任务, 一方面给市场尽可能的发展空间, 高效配置资源;另一方面对农户进行生产引导、发展规划、科技传输、信息披露、政策支持、配套服务等。所以, 政府一定要更好地发挥作用, 特别是围绕市场和农户的衔接有效开展工作。最后, 农户是农业经营主体, 是保障农业生产发展的主体力量, 对农户的培养要与时俱进。马克思指出, 劳动首先是人和自然之间的过程, 是人以自身的活动来引起、调整和控制人和自然之间的物质变换的过程。农业供给侧结构性矛盾要求农户必须具有一定的文化知识、科技水平、头脑理念, 这也意味着从事农业生产的劳动呈现新特点, 要打造新型农户。因此, 中央出台的《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》明确提出:以提高农民、扶持农民、富裕农民为方向, 以吸引年轻人务农、培养职业农民为重点, 通过培训提高一批、吸引发展一批、培育储备一批, 加快构建一支有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民队伍。而这个过程既需要市场的导向和考验, 又需要政府的管理和支持, 进而农户才能逐步走向知识型、技能型、专业型。因此, 建立市场、政府、农户的一体化联动机制, 实现相互之间动态衔接、制度结构、机制联动, 是深入推动农业供给侧结构性改革的关键一步。
(三) 加大农业资金投入力度、提高农业科技水平、健全农产品定价形成机制
一是建立政府财政涉农资金逐步增长机制, 中央政府和地方政府同步推进, 完善“三农”专项资金的投入机制, 保证三农工作的有效推进是促进农业发展的重要步骤。二是继续加大农业补贴力度。以往的农业补贴缺乏针对性、精准性, 未能很好实现促进农业发展的目标, 广大农户的积极性并未得到充分调动, 真正投身农业的农户并未得到可观实惠。因此, 农业补贴要精准, 特别是对种粮农民、种粮大户的支持。同时, 要建立对粮食主产区的利益补偿机制, 加大对农业装备机械的购置补偿力度和规范管理服务工作。三是进一步落实和优化金融、贷款政策, 深化农业金融体制改革, 构建现代农业金融制度, 充分考虑到广大农户的现实需求, 创新金融产品、优化金融服务、降低农户成本。四是提高农业科技水平。 (1) 结合现代化农业发展要求全方位构建农业科技推广体系。主要是农作物种植、畜禽类养殖、农业产业化发展、农产品深加工、农业信息技术使用、农产品质量检测和农业物流体系构建等内容。 (2) 提高农业技术自主创新和科技成果转化率, 加大对农业热点、难点问题的科技投入, 注重厚植科技人才, 改善科研人员待遇, 激发精神力量。同时, 注重科技成果转化, 提高成果转化率, 促进资源合理配置、有效使用。五是健全农产品定价机制。充分发挥市场的定价作用, 采取市场定价, 定价和补贴分离的政策, 当然这要充分考虑农产品的市场供求关系、产品的特性等一些因素, 逐步健全农产品定价形成机制。
(四) 注重发挥农业的多功能作用
农业主要有生产功能、生态功能、保障功能、教育功能、调节功能。发挥农业的多功能作用, 就是将供给端的改革走向纵深。一是农业生产功能。生产功能是农业最基本的内在功能, 通过作物种植、禽类养殖、产品流通和加工等, 农业在不同历史时期对不同阶段的生产需求均一定程度上得以满足和发展, 这得益于农业的深入发展。当前的农业生产组织化发展、规模化经营、产业化发展导向也在逐渐发挥和扩大农业的生产功能。二是农业生态功能。工业化以前, 农业发展已经证明其自身的生态环保功能, 能够自我消化、净化空气、调节气候。后来, 随着现代文明的发展, 农业生态功能往往被掩盖, 也很大程度上造成人们对农业生态功能的忽略, 进而加剧农业资源浪费、不合理开发、无节制使用。三是农业保障功能。农业发展可以解决人民生存和发展的基本口粮问题, 合理的农业发展不但具有可持续性而且能够不断优化和升级。现代化的农业发展在保障人的生存和发展、国家自立、边疆稳定等方面意义重大, 这是农业保障功能的有力证明。四是农业教育功能。华夏文明的传承与农业关系重大, 自古以来讲究“耕读传家”。农业发展历程就是传统文化不断汇聚、积累的过程。五是农业调节功能。随着经济社会的深入发展, 农业的调节功能逐渐显现。一方面是缩小城乡差距, 消融城乡一体化的隐形障碍, 促进了城乡之间的互动, 如旅游、休闲农业的开发, 城市消费者可以体验地方文化、乡村特色、回归自然, 也给农户带来增收。另一方面是农业发展促进工业化、信息化、城镇化之间的协同推进, 有益于缓解、缩小相互之间的发展差距, 因为农业具有基础性、全局性、灵活性。从农业供给侧着眼, 对农业多功能进行分析, 这些功能相互之间并不孤立, 相互之间有内在的影响和联系。因此, 要重视发挥农业的多功能作用, 逐步挖掘和发挥其多功能的潜力和作用, 全方位落实农业供给侧结构性改革思想, 推动农业供给侧结构性改革全面、深入、高效开展。
中国乡村发现网转自：改革与战略2017年12期
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