摘要：日本农地不能自由买卖的原因应从历史中去探寻。明治初年，因收取地税需确定纳税人，政府通过地税改革赋予农民以农地私人所有权，但地主制的发展与资本主义产生了矛盾。二战后，劳动成果归属于实际耕作者的新农村经济秩序建立起来，租赁权得到强化。为扩大生产规模，1970年政府修订了《农地法》，在基于所有权的经营和奖励租地经营方面放宽了限制。立法思路转换后，确立了对农地的集体自主管理制度和耕作者主义，然而后来法律修改使得农地租赁自由化并放宽了农业生产法人要件的限制，产生了对耕作者主义和农地的集体自主管理制度的否定。
关键词：日本农地；集体自主管理制度；耕作者主义
一、为何农地不能自由买卖?
日本是一个保障人、物、金钱自由移动与交易的自由经济社会。在这样的自由社会中限制农地的交易，当然应该有非常充分的理由。那么，这些理由是否成立呢？
这是一个正当的疑问。德川幕藩体制下，田地是禁止买卖的。后来，明治政府放开了这项禁令，倡导四民（士农工商）平等，允许所有人自由买卖土地。这样一来，领主制被废除，日本也开始向近代社会迈进。既然如此，那么限制农地交易是否就意味着倒退到了德川时代呢？
要回答这个问题，有必要先回顾一下历史。因为，限制农地交易的农地法制是在漫长的历史长河中逐渐形成的。
二、私人所有权的引入导致地主制确立
明治初年，因收取地税需确定纳税人，故政府通过地税改革赋予农民以农地私人所有权。农民在成为土地这一生产资料的所有者的同时，也须负担上缴地税的义务。恰逢政府为筹集经费镇压西乡隆盛的反政府军而开始滥发“不换纸币”，通货膨胀之下，大米等农作物物价飞涨，农民的生活宽裕起来。然而好景不长，在内战结束后的明治14年政变中，松方正义成为大藏卿，收回了“不换纸币”，实行通货紧缩政策（松方紧缩）。于是米价暴跌，又赶上连年歉收，中小农户陷入无力支付地税的境地。地税一旦滞纳，政府就会将该土地拍卖，导致农民失去土地。农民为避免这种情况，只好借高利贷或者将土地抵押给富农大户来借钱纳税。而到了约定日期还无法偿还借款的话，土地所有权就会移转到债主名下。理论上债主可以将原土地所有者赶走，实际上大多数新土地所有权人仍会让农民继续耕作，但会以高达土地收获百分之五十以上的比率收取租金。明治10年中期到明治20年中期，在债主=新土地所有权人=地主与在地主土地上经营农业的佃农之间普遍形成了佃耕制。这是将自由的私人所有权引入农地的结果之一。
三、地主制与资本主义的矛盾
因为创业所必须的资金与廉价劳动力都可依赖于农村，由此日本的资本主义因农村的地主制而得以产生。高额地租的压榨使佃耕经营很不稳定，因此，为减少养育人口和补贴家用，大量佃农家庭的女性劳动力开始以低廉的薪水投入到纺织业当中。地主没有把收来的地租继续用于农业，而是投资购买了纺织业所发行的股份。国家则把从地主手中征收的地税通过“殖产兴业”政策回流到资本中。可见，农村生产出来的财富通过地税与地租两条途径转为资本。
其后，因地主制而产生的日本资本主义以第一次世界大战为契机，完成了从轻工业到重工业的发展，不再需要依附于农村的地主制。同时，税收中地税所占的比例开始低于所得税，劳动力转而由集中居住在城市的劳动者家庭提供，城市中的农产品市场也应运而生——至此，佃耕经营发展进步的客观条件已经成熟。此时，阻碍其前进的正是高昂的地租。于是，以城市近郊和先进地区的佃户为中心展开了要求永久减免地租的佃农抗争运动（日语原文为“小作争議”，下同），并扩展至全国。佃农们组织了日本农民工会，地主们则组织了大日本地主协会，呈现出阶级对立的态势。
四、农地制度的缘起
资本与国家都认为这种情况是日本资本主义的危机，意识到改革若不触动地主制则根本无法解决问题。大正9年，租佃问题调查委员会作为农商务大臣的咨询机构正式成立，石黑忠笃、小平权一等开明的农林官员向委员会陆续提交了限制地主所有权、确立佃农耕作权的租佃法案。与此相对，明治民法中确立了所有权对租赁权的压倒性优势。例如，可以随时解除不约定期限的租赁合同。鉴于当时农村的合同普遍不约定期限，故地主可以随时收回土地。另外，地主将租佃土地卖与他人时，如无租赁权登记，则购得该土地的新土地所有权人有权请求佃户退出农地。登记需要地主的同意，而地主通常不会同意。如此一来，佃农是不可能安心经营农业的。于是，限制地主自由解除合同的权利、赋予租赁权以对抗第三人（新土地所有权人）要求退出农地的效力、设置租佃审判以厘定合理的租金等法案被提了出来。
认可农地自由交易导致了地主制的形成，阻碍了农业经营的发展，引发了佃农抗争运动，进而形成了资本主义的危机。在这种情况下，越来越多的人认识到需要制定限制所有权的农地制度。但是，上述提案在地主团体的压力下胎死腹中，未能付诸实践。
五、村庄的土地掌握在村民手中
虽然统称为“地主”，但当时有两种不同性质的地主，分别是在本人居住的村庄里拥有租佃土地的“在村地主”和在自己居所之外拥有租佃土地的“不在村地主”。在村地主虽然是地主，也必须遵守村庄的规矩。由于不能将村庄的土地让与给村外之人是不成文的规定，因此，在村地主将租佃土地卖给外人是受到限制的。与此相对，不在村地主则不同，他们将租佃土地卖给外人则无需犹豫。当不在村地主想要卖地时，村庄会试图先让本村的地主购买，若没有这样的人选，则募资组建土地合伙组织等买下这块土地，仍让之前的佃农耕作甚至使其成为自耕农。这是村庄对农地的自主管理。农商务官员本欲将此种农地自主管理的模式纳入法律中，却因地主的抵制而未能如愿。
六、农村经济秩序的大变革（战后农地改革）与战后农地法
第二次世界大战后，作为战后改革的一部分，政府实施农地改革从而改造了农村经济结构。政府对不在村地主的全部租佃土地，以及对在村地主拥有的租佃土地中超过都府县平均1公顷、北海道4公顷以上的租佃土地进行了强制购买并卖与佃农，从而创设了大量的自耕农。自此，剥夺他人劳动成果的地主制被废除，劳动成果归属于实际耕作者的新农村经济秩序建立起来。为避免此种新秩序倒退到从前的地主制，1952年制定《农地法》将农地交易划归到国家管制之下，规定非实际耕作者不得成为农地的权利主体。此外，强化了剩余租佃土地租赁权的效力，即使存在当事人的合意，解除合同也必须有知事的许可；对于约定期限的租赁，若出租人未在恰当的期间内通知承租人其拒绝更新合同的，则既存合同将以同等的条件予以更新（“法定更新”），而且，该拒绝更新合同的通知也需得到知事许可。承租人不存在迟交租金等违反诚实信用原则的行为时，知事不会做出许可决定。如此强化租赁权，甚至达到了让土地所有者意识到农地一旦出租就再也收回不来的程度。
七、扩大规模——农地流动化政策——农地法修改
由于农地改革给很多佃农分配了土地，因此产生了大量拥有1公顷左右农地的自耕农。农地改革并没有改善细碎化农业的结构。由此立论，有观点认为很难说农地改革在农业经营上是成功的。另一方面，也存在从谁是改革受益者这一角度出发对其他国家的土地改革与日本农地改革进行比较的观点。例如，东德在苏联占领下实施的土地改革中，大规模农场被无偿没收，以往的农业劳动者和东方难民都分到了土地。但由于分到了土地的这些受益者们没有经营农业的能力，因而无法充分利用土地，不久就转向了大规模集体经营。与此相比，在日本的农地改革中被让与土地的受益者们即使在二战前以及二战中，尽管苦苦挣扎于高额地租之中也逐渐发展了经营，他们都是佃耕经营者，故从持续经营的角度来看，可以说日本农地改革比其他任何国家都成功。
其后，高速经济增长开始起步，农工业间的收入差距逐渐拉大，提高农业的生产效率、缩小差距成为了农业政策上的主要课题，而提高生产效率就必须考虑如何扩大生产规模。当时，普遍认为高速经济增长可以为其提供相关条件。承担经济增长的大量劳动力来源于农村的小规模农户，继而让有志于扩大经营规模的农户接收离开农业生产、离开农村的人的土地。于是在《农业基本法》的框架下，通过结构改革项目，整顿不规整的农地并引入农用机械，以期达成拥有2公顷规模农地的250万专职农户耕种全部农地83%的目标。为此，农地必须流转起来。当时考虑过通过农地买卖（移转所有权）来集中土地的办法，但农户们认为农地是家产，他们普遍持有将祖先留下的农地代代相传这一强烈的义务观念，认为自己这一代不能随意处分，因此不肯放弃农地。加上特别是从20世纪60年代末到70年代以降地价上涨，这对有志于扩大生产规模的农户来说是个很大的负担。因此，政府认为通过所有权有偿转移来促进农地流转较为困难，转而将政策的重点放在了以租赁来促进流转的方案上。然而，1952年《农地法》却挡住了其去路——如前所述，承租人的权利受到极大程度的保护，甚至达到了出租人认为农地一经出租就收不回来的程度。
在这种情况下，1970年政府修订了《农地法》，在基于所有权的经营（自耕农主义）和奖励租地经营（耕作者主义）方面放宽了限制。比如，约定期限在10年以上的租赁合同，拒绝更新合同的通知不再需要知事的许可。此外，也将协议解除合同从知事许可的项目中予以删除。为了增加长期租赁，还制定了一次性提前支付10年地租的制度。
八、转换思路——发现共同的世界
然而，农地还是岿然不动。于是，农林水产省内设置了以其原官员东畑四郎为首的农地制度研究会，开始制定对策。东畑认为，耕作权保护力度大就会妨碍流动化，但若是为了促进流动化而降低耕作权的保护水平则会导致农业经营的不稳定，于是又不得不强化耕作权，由此陷入一个循环。如何从此种两难境地中解脱出来呢？这需要转换思路。东畑道出了如下转换思路的方法：即使耕作权还未作为一种权利在法律上予以确立下来，但耕作本身稳定下来即可；稳定耕作本身的是农民之间信赖的组织，那么就应该建立起此种组织。此种考虑的背后存在着建立“共（同）”世界的思路。在欧洲，即使公司这样的私有领域也存在着“公”的观念，而在日本说起“公”来就只有国家层面的“公”，与私人利益是冲突的。毋宁说，在国家的“公”与私人的“私”的世界之间形成公共领域，并以此作为农业政策的基点如何呢？东畑设想的“共”的世界，就是以前的村庄、农业村落。这也是基于农地管理的实际情况所作的提案。村落的农户就加强村落农用地的利用进行讨论，在土地租借方面通过全体协商同意，维护和管理村落的农地。对于大家协商同意后的租借，《农地法》不介入其中。这种租借，例如设定3年或5年期限的农地租赁权（利用权），一经公告即可排除《农地法》的适用，到期后农地会自动回到出租人手中。这一系列的过程就是1975年《有关完善农业振兴地区的法律》所引入的加强农用地利用项目。现在农地的租借多为这种组织结构下设定的利用权，也即没有更新规定的定期借地权。因此，此处所称的利用权的设定与《农业法》第3条规定的租赁权不同，乃是以农业村落中农户的协商与合意为前提的，是与加强农用地利用项目密不可分的。
九、对农地的集体自主管理制度
此后，东畑的研究会继续存续下来，并设计出了不受农地流动化这一国策限制的、以地区农地管理本身为目的的制度。这就是1980年的《加强农用地利用法》中引入的、改善农用地利用项目与作为其主体的改善农用地利用团体。在这个项目中，改善团体将通过协商决定种植农地的集体化、改善农作物的种植、农作业的共同化、效率化等对于提升地区农业生产、维持农村景观而言最为合理的、农用地利用所必需的事项，并在协商一致设定促进这些事项所需的利用权后再向市町村提交申请。
上述制度的背后存在着如下思路：农业因地区不同而千差万别，与其由国家统一制定政策，还不如强化地区的自我处理能力，尤其是在农地管理上，村落所拥有的传统的自我主导力量应该在法律上得以体现。作为担负起既非国家也非个人的“共”的世界的组织也即“改善利用团体”便被赋予了法律地位。
然而，这个制度的意义在实施阶段并未被充分理解。在促进农地流动化、提升利用权设定率等国家上层政策要求的压力下，在利用权设定工作的实务中，集体合意这一自主管理的原则往往被遗漏，导致《农地法》第3条规定的需要许可的租赁与利用权设定的区别变得模糊不清。
十、何为耕作者主义
由于结构改革项目带来的机械化等原因，扩大经营规模成为可能。因此，在1970年的《农地法》修改中，将原来都府县平均3公顷（北海道12公顷）这一经营规模上限的限制予以废除。取而代之，70年修法规定了长期从事农活之义务，以排除那些大量雇佣劳动力而自己却安闲度日的外褂农民（日语原文为“羽织百姓”）。也就是说，不管是买地还是借地，在所有农地上耕作及饲养家畜的当事人必须要长期从事农活，否者，不允许买地抑或借地。此为耕作者主义，是取得农地权利的要件。为了使不再因废除农地经营规模的上限而出现抢夺他人劳动成果的地主，法律同时要求农地的权利主体必须具备经营（包括资本）与劳动这一要件。因此，农地的权利主体自然就排除了以经营、资本和劳动的分离为特征的股份制公司。
十一、耕作者主义再考
我认为时至今日，耕作者主义除了“将劳动成果交到耕作者手中”这一内容之外，还被赋予了新的意义。1998年公布了《粮食、农业、农村基本法》。该法律的宗旨在于确保以合理的价格稳定供应优质的粮食（第2条）,以及发挥农业多方面的功能（第3条），为了实现这一目标，有必要确立理想的农业结构以及通过维持并增进农业的自然循环功能来实现农业的可持续发展（第4条），力争完善作为其可持续发展之基础的农村地区的生产条件、生活环境以及提高福利水平（第5条）。
需要注意的是，该法将以农业的自然循环功能来确保农业的可持续性理解为是发挥农业多方面功能的前提条件，并认识到了此种可持续性是以农业生产与生活的一体性为担保的（第5条“有鉴于在包括务农者在内的地区居民的生活场所进行农业生产，进而其发挥着农业可持续发展的基础性作用这一事实”）。同时，该法将定居农村的务农家庭以及以此为基础的农业生产法人、村落集体经营农业定位为经营农业的主力军，并认识到了农业的自然循环功能的可持续性正是通过此类主体的农业生产与生活的一体性以及他们与自然互动的全过程予以确保的。之后,农林水产省在2003年出台了《农林水产环境政策的基本方针》，并“从大量生产、消费以及废弃社会到可持续性社会的转型”这一问题意识出发，指出：保持与水、大气、土壤等自然资源的良好关系，促进物质循环，确保人与自然共生的农林水产业的可持续发展；为实现这一目标，一方面要确保妥善保全并管理农地、农业用水、森林、海洋生物资源等的担当主体；另一方面维持和增强农林水产业的自然循环功能也是必不可少的。
《农地法》也应按照这样的政策方向去实施和运用。《农地法》第3条规定的农地权利变动许可之要件“经营与长期从事农活的一体性”，就应将其解释为确保长期妥善保全并管理农地的担当主体的要件。耕作者主义，事实上就要求生产者居住在生产活动的地方，它所设想的是生产者在其生活的地方持续从事农业生产这样一种生活方式。为了长期培养并管理作为微生物空间的土壤以及维持地力，需要世世代代都定居在当地从事农业的农业从业者。这样一来，该农业从业者同时就成为囊括农地的自然资源乃至整个地区社会的主力军。换句话说，耕作者主义很好地杜绝了一些生产者为了短期利益立马撤资走人极尽搜刮土地价值之能事的现象，起到了有效保护农地的作用。可见，《农地法》的耕作者主义在新基本法农业政策的框架下被赋予了新的内涵。
十二、耕作者主义之否定
经济界认为耕作者主义恰恰是妨碍日本农业效率化的元凶，强烈主张废除《农地法》。他们认为，具有经营、加工、流通经验的高效率企业本来可以代替小规模低效率家庭农业加入农业，以低成本进行农业生产、提供满足消费者需求的廉价农产品，但《农地法》的规制正好妨碍了这个流程。
特别是在进入2000年后，这种主张在内阁府下设的规制改革会议等会议中得到了更多的支持。农林水产省以前在农业政策上，一直将生活在地区社会并从事生产的农户及农业生产法人作为农业与地区社会的主力军。但此种主张，此后逐渐被内阁府下设审议会提出的应将没有农业背景而具有竞争力的股份公司等一般企业法人作为主力军的这一强硬提案打压下去。
（一）农地租赁的自由化
2003年制定了《结构改革特别区域法》，在特区内开始进行放宽各经济领域规制的试点。该法第16条引入了《农地法》的特例措施亦即在闲置农地占相当比重的地区，农业生产法人以外的一般法人可以租借农地进行农业经营。其具体内容为，在与市町村等签订有关合理利用农地等协议、违反该协议时解除合同的条件下，市町村及农地持有合理化法人可将借来的农地转租给一般法人。
该特区试点的租借项目很快就扩展到了全国。在2005年的《农业经营基础强化促进法》的修改中，引入了特定法人租借项目，即市町村在基本构想中指定那些有必要加强利用的闲置农地占相当比重的地区，由事业主体与业务执行董事中有一人以上长期从事农业生产的一般法人缔结协议后将农地转租给该法人。但是，在无暇验证特区试点结果的情况下就给特区松了绑。这是作为以市町村及农地持有合理化法人为主体来设计的项目，没有项目也就没有给一般法人的出租。
然而，这个项目不久被废除，农地的租借不是作为项目法而是作为一项制度予以自由化了。在2009年《农地法》的修改中规定，只要能有效利用农地，即使不是长期从事农业生产的个人或农业生产法人，一般法人以及任何人也可以租借农地。与此相对应，《农地法》的目的也从“最好是耕作者本人拥有农地”改变为“促进能够有效利用之人的权利取得”。对此可能会存在这样一种观点，亦即：对所有的规制和使用的规制进行了分离，只改变后者而原封不动地将前者保留下来，既然如此，此种变化就不应大幅修改以前的规制性质。但是，既然是想将《农地法》的目的改变为促进农地的有效利用，那么如若在逻辑上一以贯之的话，只要存在土地的有效耕作这一事实，毋宁说何人成为农地所有者无关紧要。应该说，如此下去的话，早晚有一天任何人都很可能可以拥有农地。
（二）农业生产法人要件限制的放宽
与此同时，否定耕作者主义的另一方案——放宽农业生产法人要件的限制，也一直在进行。我们来回顾一下可成为农地权利主体的农业生产法人的历史。旧《农业基本法》规定，“……作为助推生产流程中协同作业之方案……实施为了使得农业从业者能够相互提供农地相关的权利或劳动力并协同经营农业而完善农业从业者的协作组织以及保证顺利取得农地相关权利等必要的措施”（第17条）。于是政府将以个人或户为前提的自耕农主义适用在法人组织原理上，于1962年的《农地法》修改中规定了如下的生产法人制度：①不承认股份公司是法人的形态；②将事业限定为农业与附带事业；③其组成人员必须是农地的权利提供者或农业的长期从业者；④经营面积中从组成人员以外处借来的土地占比不到二分之一；⑤组成人员中的农业长期从业者持有超过半数的表决权；⑥依附于组成人员以外的劳动力原则上不得超出二分之一。
此种自耕农主义的结构在1970年的《农地法》修改中变更为耕作者主义的结构。④～⑥要件被删除，取而代之设置了董事要件，即法人的业务执行董事的半数以上应为权利提供者，且必须是长期从事农业者。此后，法人不仅是经营与劳动的主体，而且也是农地的权利主体，变为三位一体的结构。
在1993年的《农地法》修改中，对此进行了本质性的变更。具体来讲，法人的营业范围追加了与农业相关的农产品的制造加工等，从法人处持续接受物资或服务之人（持续性交易相关人）与对法人事业有贡献者被追加到了法人的组成人员当中。此前的农业生产法人是作为农业从业者共同经营农业的组织来组成的，然而通过此次的变更，承认了与其具有不同性质的参与者与事业。
其后在《粮食、农业、农村基本法》的制定过程中，开始讨论股份公司是否可以取得农地这一问题。作为之前《农业生产协同组合法》上规定的农事合伙法人以及限定为有限公司、合资公司、合名公司这三种形式的农业生产法人的法人形态，是否可以认可股份公司也成为讨论的对象。由于在股份公司的农地取得上没有达成合意，以后者的形式达成妥协，在2000年的《农地法》修改中引入了股份公司形态。不过，虽然认可了股份公司这一形态，但其是以章程中必须载明股权转让需董事会承认为要件的。与此同时，放宽了农业生产法人要件（事业要件、组成人员要件、业务执行董事要件）的限制。具体而言，事业要件中，只要营业额的一半以上来自于农业（包括销售加工等），也就允许经营农业以外的事业；关于业务执行董事，以前要求其半数以上是长期从事农业者且必须是长期从事具体农业活动之人，此要件被放宽为原则上只要从事60日以上即可。此种情形越来越背离于《农地法》第3条规定的耕作者主义了。
再者，在2009年的《农地法》修改中再次加大了放宽的力度。之前作为组成人员的持续性交易相关人的表决权总数设定为总表决权数的四分之一以下，且每个表决权都在总数的十分之一以下，通过修改，这个十分之一要件被删除了。此外，在通过工农商合作事业而获得认定的经营者加入的情况下，包括该经营者在内的持续性交易相关人的表决权总数规定为二分之一以下。
2013年，作为总理大臣的咨询机构而设置的规制改革会议于2014年6月公布了第二次报告，其中提出了重新审视农业协同组合、重新审视农业委员会、重新审视农业生产法人的三个课题。政府接受该报告后立即就规制改革实施计划通过了内阁会议决定。农林水产省则根据这个决议准备了法案。
其中，农林水产省从排除法人进行六次产业化等来发展经营时所面临的障碍这一观点出发，提出应当重新审视农业生产法人制度。具体来讲，第一，现行《农业法》认为由于推行六次产业化将会导致销售加工比重加大而农业比重降低，因此规定必须有四分之一的董事从事具体农业生产活动，但应将这一限制修改为董事或重要使用人一人以上从事即可；第二，推行六次产业化时需要加大资本的投入，因此，农业从业者以外的表决权应扩大到接近总数的二分之一；再者一般法人已经可以自由借用农地，农业生产法人只剩下可以拥有农地所有权的法人这层意思，故为了明确其含义，应将其名称改为“农地所有权适格法人”。农林水产省于2015年向第189次日本国会提交了包括上述内容的《农地法》修改法案，并于该次国会通过。
另一方面，与上述规制改革会议的举措同步，2013年制定了《国家战略特别区域法》，在内阁府之下设置了国家战略特别区域咨询会议。正如农地租赁自由化是在特区起步的，此次所有权的自由化正在特区起步。例如，兵库县养父市首先将农地权利转移许可事项从农业委员会移转至市长作为特区的特定事业进行申请，继而在获得认可之后，赶在2015年《农地法》修改之前放宽了农业生产法人的要件，让农业外资本作为特例农业法人进入农业。养父市还向政府提交了如下放宽要件的追加申请，即将农业从业者以外的表决权（出资比率）提高到二分之一以上；在事业要件上，认可那些该法人事业中农业以外的营业额达到二分之一以上的法人。政府接到该申请后，于2016年3月决定以附条件的形式认可企业可以在该特区取得农地所有权。这虽然是以5年为期限且认为实际上是限定于养父市的措施，但是对耕作者主义的否定发展到了此种程度。
十三、对农地集体自主管理制度的否定
农业委员是从事农业活动以维持生计的个体农业从业者，并非如专任公务员一样获取工资而生活。尽管如此，农业委员一方面执行着作为国家行政事务之一的对农地的统一管理，另一方面又代表着农业从业者的利益，且作为地区农业政策的促进主体来参与对农地的自主管理。比如，《农地法》与《农业经营基础强化促进法》等国家法律的执行是由并非真正公务员的农业从业者的代表来负责的。换言之，法的执行者与被执行人一体化了，乍看之下存在利益冲突；但实际上，作为被执行人的个体农业从业者们通过推选出自己的代表，在这些农业从业者们的私的空间中形成了公的空间。农业委员既代表着有别于每个农业从业者的个体性利益，又代表着与诸如市町村议会或（地方自治团体的）负责人所显现出的公共性不同的、该地区农业社会共通的利益亦即共益。在此制度设计层面上所设想的是：由农业委员会这一共益的担当者进入到一方为个别农业从业者的私人利益与另一方为市町村—都道府—国家这一公共利益之间，由其来担负起联系二者的功能。在上述2015年的《农地法》修改中，虽然农业委员的选任方式从公选制改为市町村长任命制，但任命以农业从业者的推荐与公开招聘为前提，因此可以说不存在实质性的变化。
要想完成农地移转朝着有利于地区农业的维持与发展的方向前进这一有关农地管理的政策性课题的话，不管国家管制还是市场放任，都是不可行的。因此，可以说由置于二者之间的各种地区团体来进行社会性自主管理的“农地管理”就具有了重大的意义。农业委员会是立足于地方“共益”而选择、利用适合本地区的各种事业项目并负责农业管理的重要主体之一。它尤其被寄予厚望的功能是：一方面在准入的门槛上通过对于每块农地的权利人进行人为规制来确保定居在该地区的农户与农地之间的持续性关系，另一方面创建和盘活以农业村落为核心的农用地利用改善事业以及确立符合农业发展方向的农地自主管理体制。农业委员会通过发挥此种功能，占据了农地制度内在的两个法理亦即耕作者主义与农地自主管理之间的连结点这一位置。否定作为农地法制连接点的农业委员会意味着否定整个现行农地法体系。
然而，对于那些将农业外企业（日语原文为“農外企業”）定位为农业生产的主要承担者的立场而言，此种在国家与市场的夹缝中发挥其功能的农地管理系统本身会被评价为妨碍农地自由交易的无用的制度。2013年公布了《关于促进农地中间管理事业的法律》，该法的宗旨在于：各县设立一个中间管理机构，由该机构租赁农地而进行中间管理，通过将农地转租给作为担当主体的农业从业者，以期扩大经营规模、促进农地的集中化和新生力量的加入。这是规制改革会议、产业竞争力会议以及农业分科委员会为了让有意参与农业的农业外企业加入进来而设计的制度。因此，在上述相关会议中出现了强烈反对由与此相矛盾的农业村落或农业委员会来管理农地的意见。例如，“应当突破农地为‘村落之物’这一观点，将其调整为可以优先出借给有竞争力之人的结构”，或者“应调整为不由农业委员会干涉的结构”等等即属于此种意见。此种意见在由村落或农业委员会来自主管理农地会将参与农业的自由竞争秩序扭曲甚至排除在外的观点下，认为应将机构集中起来的农地按照机构制定的使用分配计划转租给全国范围内最具竞争力的一般企业法人。
农林水产省曾经想把中间管理事业定位为实现地区的“人与农地计划”时可利用的一个手段。但是在法律上，机构既可以否定由村落或农业委员会进行自主管理，也可以制定促使形成由房地产中介商或房地产开发商来实现租赁对接的全国农地租赁市场的农用地分配计划的决定方案。根据《农业经营基础强化促进法》上的农用地集中利用计划而产生的利用权将成为机构取得之权利的核心。然而在这个瞬间，便产生了制度上的矛盾。利用权实质上是通过农业从业者的合意而形成的，而其在形式上则与以市町村为实施主体的利用权设定等集中事业亦即农地自主管理是一体的。但是，不管其所在地在日本的何方，中间管理事业均可指定有竞争力的法人企业为利用权的分配对象，此时将其内容、主体、法律均不同的中间管理事业与该利用权接合，只能说是制度上的矛盾。
十四、结语
目前日本的农地制度站在了一个很大的分歧点上：其一，经营与劳动一体化的农业从业者与农业生产法人作为农地的权利主体从事生产生活，二者也成为了展望本地农业的发展方向并进行与此相适应的集体管理农地的主体，此外，二者还通过维持本地自然、社会资源成为了进行可持续性的农业生产以及维持和发展当地社会的主体。那么，是否恢复和坚持支撑农业从业者与农业生产法人的农地制度呢？其二，亦或让在全国各地设有总公司的农业外资本将全国的农地作为一般商品来自由买卖，在农村也贯彻争夺农业生产效率的“公正的”市场竞争原理，进而形成全国统一的农地市场，为此废除阻碍这一进程的农地制度呢？我认为，对下一代担负着责任的我们正面临着农地改革以来最重要的抉择也不为过。
本文为楜泽教授的独著——《保护农地意味着什么：家庭农业与农地制度的过去、现在、未来》农文协（农村山村渔村文化协会）2016年版的概要。本文原载《土地法制科学》第1卷,由文元春、李硕提供翻译
楜泽能生，早稻田大学法学学术院院长、教授，广东外语外贸大学土地法制研究院兼职研究员。文元春，早稻田大学法学学术院副教授、法学博士。李硕，早稻田大学大学院法学研究科博士研究生。
中国乡村发现网转自：土地法制研究院 微信公众号（原创）
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