——关于发展合作社的若干问题之三
如何发展农村合作经济组织问题其实是一个老问题。我从2005年就开始研究合作社，尤其是研究社区合作社和农村金融合作社问题，自那以后还撰写并发表了很多文章谈及这一问题。十年前出版的《农村改革的反思》一书中还专门辟有一章论及如何发展合作社。可是，所有这些政策研究和建议均未引起有关方面重视，或者说均未发挥其应有的作用。这里我也不想进行更多论述了，只拟条分缕析地将自己的主要观点列出，以飨读者。
一、应该大力发展社区型合作社
《宪法》第八条说，“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”这里所说的四种合作经济组织中的前两种属于专业合作社类型，而后两种则属于社区型合作社。至于《宪法》该条款表述中的“等各种形式的合作经济”则包含了更多的社区合作社类型。
我们的《宪法》三十年前就约定了社区型合作社，并将其说成是集体所有制经济组织，但迄今我们的颁行的几乎所有涉农的后续法律和政策，包括7年前颁行的《农民专业合作社法》，却依然对此熟视无睹，甚至不顾很多学者的呼吁，刻意将社区合作社从立法草案中剔除了，只准农民兴办专业合作社，却不准农民组建社区合作社。这种近乎违宪的行为显然是不能容忍的。
社区型合作社种类繁多，而且每一种都与广大农民的社会和经济权益以及生产生活息息相关。比如，消费合作社、信贷合作社、土地利用合作社、保险合作社、住房合作社、教育合作社以及公用合作社等。
就拿所谓公用合作社来说。公用合作社也分为两种，一种是服务于农业生产的，另一种是服务于农民生活的。前者指那些主要兴建和置办各种与生产有关的水利等农业服务公共设施以及公用设备，如添置大型农业机械和电气灌溉设备，培养种畜和良种，修建仓库和必要的农用道路等，以供合作社社员分别使用的一种公用合作社，其对今后农业的发展和逐步实现农业规模化经营十分重要，所起到的促进现代化农业发展的作用几乎无可替代。
后者则是指那些以合作方式置办生活上需要的公用设备或设施以供社员使用的合作社。这些公用的生活设备或设施包括，兴办食堂、理发店、浴池、洗衣房、图书馆、小吃店和剧场或剧院等。在条件具备的地区，还可以合作兴办一些住宅公用合作社和医疗公用合作社等。
前些时各地搞建设美好乡村规划时都提到要在农村建设和兴办这类生活设施以改善农民的生活质量。但奇怪的是，没有一个省市新农村规划提到要通过组建社区合作社达致以上目的。显然，这与我们迄今未能在思想理论上充分认识社区合作社的重要性有关。
为此，建议修订《农民专业合作社法》将社区合作社增加进去并将该法更名为《中华人民共和国合作社法》。为加快法律规范，可先由国务院颁行《社区合作社暂行条例》作为《合作社法》的一个补充，对消费、信贷、土地利用和公用等社区合作社进行规范，允许和鼓励城乡居民，特别是农村居民组建和兴办之。
与此同时，我们应推出若干有利于合作社发展的合作社促进政策。这些措施可以包括：颁行农村合作金融促进政策；设立合作社发展银行或中央财政设立数额足够的专项资金；制定专门的合作社经营管理、营销和财务人员国家培训计划；推出减免合作社及其社办企业税收的法规或政策等。建议在2030年之前，免收合作社的一切税收。
十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》在发展合作社，尤其是发展社区合作社方面终于打开了一个口子。该《决定》第二十条说，“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”这里，中央除了要在财政上向合作社提供特别支持外，还专门说，“允许合作社开展信用合作”。但是遗憾的是，之后虽然人们对此充满了期待，但迄今未见具体政策出台。社区型合作社在中国依然遥遥无期。
二、政府应承担起对农村合作社的指导与监管责任
自2007年《农民专业合作社法》颁行以来，专业合作社在中国取得了很大的发展。据国家工商总局数据，2012年底全国注册的农民合作社有近69万家，而今年一季度这一数字就上升到73万家，出资总额1.2万亿，合作社社员约为5320万户（根据报纸披露数据，2012年第三季度全国合作社社员4600万户，合作社63万家，平均73户）。但在这辉煌的数字之下，由于合作社体制的扭曲，政府缺乏对合作社的组建和发展进行必要的指导和监管，致使我国合作社的发展仍然存有很多也是很大的问题。这些问题包括：
1，假合作社泛滥。据报道，不少省份不符合条件或者注册后没有运作的假合作社至少占三分之一。而根据以上数据，合作社平均注册资金竟然多达160余万，显然不符合事实。曾有学者说，合作社注册资金“基本上里面有90%的水分，工商部门不进行任何的验资提示，也不需要出具验资报告。”
2，合作社违规运作。由于我国的合作社法律比较笼统，加上缺乏政府的指导和监管，很多合作社运作很不规范。它们不是按照国际合作社原则进行一人一票民主管理，而是按照股权多者拥有决策权的公司治理方式。很多大股东也同时就是合作社的理事长或法人代表。这些人把持合作社财务和经营，账目管理制度和分配制度混乱且缺乏监管，严重损伤了普通合作社社员的合法权益。各级政府相关部门面对这一合作社内部管理违法乱象熟视无睹，几同放纵。
3，套取国家优惠政策。根据国家相关政策，农民专业合作社在财政投入、税收减免、金融服务、项目承担、人才培养等方面享受一定的扶持政策，同时在用地、用电、运输等方面也有相应的优惠。2011年，中央财政对农民专业合作社专项扶持资金达到7.5亿元，各省经费增长也很快。据不完全统计，2011年省级专项扶持资金已经达到10亿元。于是很多涉农企业利用国家曾经鼓励过的企业+农户模式政策，也大量兴办合作社，但并不向农户提供服务，而是为了要项目，拿补贴，套取国家对合作社的补助资金。
4，土地承包权入股造成合作社资产先天不足，无法获得贷款。由于集体土地产权归属不清，虽然国家鼓励以土地承包经营权入股合作社，但这种以撇开了土地所有权的残缺土地产权构成的合作社资产显然是不完整的。即便有些地方政府发文要求商业银行准许土地承包经营权抵押贷款，但也是以政府信用做担保的，因此也是不可持续的。集体土地产权不明晰，归属不清还造成合作社所需要的各项农业建设用地，如兴办规模化畜禽养殖、加工和仓储等用地难以解决。
以上问题之所以会大量产生，除了我们的有关合作社法律不健全不完善外，与我们的各级政府对合作社工作的缺乏或不懂得进行必要的指导和监管也有着极大的关系。由于意识形态以及政府体制上的原因，我国各级政府官员，尤其是县乡干部，普遍不熟悉也不愿意了解包括国际合作社原则在内的合作社的基本知识。有很多人无法也不屑对亿万渴望组建合作社以摆脱贫困的农民进行必要的教育培训工作。
合作社作为农业产业最佳经济组织对我国农业现代化是如此重要，但在我国，不仅官办的中华全国供销合作总社对此不屑一顾，各行其是，就是负有法律职责的几乎所有基层县乡（镇）政府迄今都没有配备专职的合作社指导和培训干部。这是令人匪夷所思的。
2007年颁行的《农民专业合作社法》第九条说，“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”这个法律条款规定了政府相关部门在规范合作社建设与发展方面的法律职责。
为此，我建议各级政府应该重视合作社的指导与监管工作，一方面按照相关法律对现有的那七十多万合作社进行必要的清理和整顿，剔除和关闭那些假合作社，严肃处理那些套取国家补助资金的企业和个人行为并对所套取的资金进行追偿，帮助那些违规运作的合作社按照合作社法和章程进行整改，坚持不改的视同假合作社进行处理。另一方面加强对农民组建合作社的指导和监管。政府应该将合作社的教育培训工作纳入政府计划。每年委托相关教育机构为培训一定数量的农民骨干并为合作社培训一定数量的管理和财会专门人才。
与此同时，我还建议彻底改革农村集体土地产权制度，将集体土地的完整产权按照《物权法》按份共有原则确认给合作社及其社员农户，以让广大农民享有完整的而不是被人为割裂的土地财产权。广大农户在拥有完整土地产权基础上组建各种专业或社区型合作社。这样的合作社才是资产完整和健全的合作经济组织。
三、强化对农村合作经济组织的财政和金融支持
我建议国家组建合作社发展银行，以对农村产权制度改革中即将大发展的各类合作经济组织提供政策性信贷、担保和贴息等金融支持。政府颁行相关政策促进农村信贷合作社发展，并从其财政预算内划出部分资金作为专门为农民信贷合作社贷款项目提供低息甚至无息贷款的配套资金，以支持农民信贷合作社的发展。
十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》”鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”这对农民发展合作社而言，实乃大利好。但除此以外，我还认为，在促进农民自己的信贷合作社发展问题上，国家还应推出更为具体而有效的且具可操作性的促进性金融政策加以鼓励和支持为好。 这些支持政策至少应该包括以下三条：
1，中央银行应该要求某些商业银行为农民信贷合作社提供票据贴现或再贴现，帮助它们提高信用，吸引和筹集更多的资金。
2，在经过审查的情况下，政府可指定某些担保机构为一些符合条件的信贷合作社提供担保，允许它们发行合作社债券以筹集资金。
3，在利率还没完全放开实行市场化之前，国家应该允许农民自己的信贷合作社以比一般农村商业银行较高的存贷款利率进行运作，使其能以有吸引力的存款利率向社会吸储，尽快壮大起来。
作为社区合作社的一个重要组成部分，农民自己的信贷合作社的组建和发展必将极大地促进农村经济和社会的发展，为建设美好乡村发挥其应有的民间金融促进作用。
四、结语
综上所述，符合国际通行原则的合作社在中国的发展之路充满了曲折和坎坷。这里面原因很多，既有乌托邦意识形态作祟，也有农村政策决定者主观上对所谓社会主义集体所有制的误解甚至盲目崇拜所致。当然，更多的可能是，无论高层领导还是农民群众在一个长时期内，都普遍不了解国际合作社的基本原则。这一条在目前农村集体土地产权制度改革之际尤显突出和重要。
因此，我们有必要学习和了解中国的，尤其是建政以来的合作社历史，认真分析和总结历史上的经验与教训并大力宣传与普及国际合作社原则，以为合作社在中国的大发展奠定理论和制度基础。本文的目的也正在这里。
好在十八届三中全会认识到这一点，这届三中全会《全面深化改革的若干重大问题的决定》中多次强调要“鼓励农村发展合作经济”、“推进合作经营”，“允许合作社开展信用合作”，并且决定在财政资金上给予合作社以支持，甚至决定将部分国有资产交予合作社持有和管护。这是中央迄今对发展包括社区合作社在内的农村合作社的最为明确和有力的支持，也必将极大地促进合作社在中国农村的发展。
我相信，只要我们加快改革，放开发展社区型合作社并严格按照国际通行原则审批、组建和运营各种类型的合作社，中国农村合作社的春天必将来临。
中国乡村发现网转自：史啸虎杂谈 微信公众号
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