——基于权力结构非均衡视角
内容提要：农村合作金融组织异化突出表现在组织目标异化、治理异化及功能异化三个方面。从权力结构非均衡视角分析发现，合作金融组织异化本质上源于组织内外部权力结构非均衡。促使合作金融组织真正回归成为农民间资金互助的金融组织，应通过构建“有界政府+有能组织”，在均衡其内外部权力结构的基础上形成各权力主体制衡机制，实现农村合作金融组织功能回归。
关键词：合作金融组织；组织异化；权力结构
一、引言
“三农”问题仍是制约我国农村经济发展的瓶颈问题，完善农村金融体系进而把资金“融入”农村是解决问题的关键所在。发达国家经验表明农村合作金融是解决农村信贷问题的重要途径。但纵观我国农村合作金融组织发展历程，可以发现我国最主要的农村合作金融组织—农村信用合作社绝大部分时间不具有合作性质，先后异化为“国家银行的农村基层机构”和“商业性金融组织”，中间虽曾开展农村资金互助社的“增量”探索，但一个不争的事实是，我国农村合作金融事业长期处于“低谷期”，合作金融组织则长期处于异化状态，此情形是否表明我国农村地区已不需要合作性金融组织？学者们大多持否定态度，认为我国农村仍亟需合作金融组织，我国各地涌现出的新型农村合作金融组织还将是我国未来农村合作金融的希望所在。更为重要的是，党中央国务院仍坚持发展新型农村合作金融，从2014年至2017年的中央一号文件多次提及要“发展新型农村合作金融组织”，虽然2018年后的中央一号文件未再提及合作金融，开始对发展合作金融持审慎态度。但2019年发布的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》和《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，还是明确指出要探索新型农村合作金融发展的有效途径，并扶持农村资金互助组织发展。2022年2月中央深化改革委员会第24次会议还进一步提出要“有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用”。为促使农村合作金融组织回归成为真正的合作金融组织，有必要深入探析我国农村合作金融组织异化的表现及成因，进而针对性探寻合作金融组织的“回归”路径，使之真正成为我国农村经济发展的金融基础。本文从权力结构非均衡的新视角出发，在分析农村合作金融组织异化表现的基础上，从外部权力结构失衡与内部权力结构失衡两个方面分析其异化成因，并针对性提出相关政策建议以促成农村合作金融组织回归。
二、现实困境：农村合作金融组织异化
（一）组织目标异化：经营目标由服务性转向盈利性
农村合作金融组织经营目标异化导致其特有市场定位不清，呈现出无法满足相应经济和社会发展需要的情景。合作金融组织须具备“自愿性、互助性、民主管理性以及非盈利性”等区别于一般金融组织的基本特征，其主要目标应为为入社农户提供“非盈利”的资金融通服务。虽然合作金融组织在适应不断加快的市场化进程中可将商业盈利作为的其重要经营目标之一，但其核心经营目标仍应是服务性。我国农村合作金融组织却从服务性与盈利性双重目标共存逐步异化为“以盈利为主要目标”，农村信用合作社作为正规合作金融的代表，理应是支持“三农”发展的主力军，却未真正在我国广大农村地区供给合作金融服务，特别是2003年农村信用合作社开始推进商业化改革，已逐步“变性”为农村商业银行，我国正规合作金融组织则因此“荡然无存”。
（二）组织治理异化：治理模式由民主管理制转向精英控制
合作金融组织的本质特征为自筹资金并实行自治管理，即其治理模式应为“一人一票”的民主管理模式，但组织规模扩大与组织外部环境变化，对合作金融组织治理提出了越来越高的专业化要求，其治理模式也由社员自我经营、自我服务转向了专业人员（精英）控制经营，治理模式的这一转变自然导致合作金融组织治理逐步异化，组织民主管理制度逐步被虚置，而民主管理缺乏则使合作金融组织从未走上真正的合作金融道路。合作金融组织一般受两类精英控制。一是组织管理层精英，合作金融组织规模扩大导致股东人数众多且每股份额较低，削弱了农民在合作金融组织中的经营决策权，且进一步提高了合作金融组织民主经营决策成本，这为组织管理层管理权力的扩张提供了条件；二是少数出资额较大的大股东，股权结构失衡易出现治理制度异化，组织内监事会成员往往内部人员兼任，导致日常经营业务运营监管不合规，形成大股东控制合作金融组织的“内部人控制”现象，具体表现在收益分配资本化，组织治理效率自然较差甚至出现金融风险，以河北省邢台市三地合作社非法集资案为例，该合作金融组织出现非法集资问题根源即为合作社被“精英”控制，合作社创始人以高回报率为饵吸引大量农户入社，但其日常业务运营监管“形同虚设”，业务范围突破地域限制，在全国16个省市进行非法集资活动，涉案金额高达80多亿元。值得深思的是，合作作社创始人还曾先后获得“新农村时代建设先锋”等称号，而这种精英标签为其控制合作金融组织提供了声誉支持。
（三）组织功能异化：组织本质功能不同程度弱化
农村合作金融组织首先作为一种经济组织，具有在特定范围内为农户开展资金融通活动进而配置金融资源的经济功能。而合作金融组织的“合作性”则决定了其在配置金融资源时应具有保障农民平等发展机会的社会功能，特别是为弱势农民群体提供基本金融服务以发挥促进社会公平之功能。更进一步地，合作金融组员还可通过融通资金扩大农户生产规模的途径促进农村经济发展，进而在一定程度上履行促进农村经济社会稳定的政治功能。但我国农村合作金融组织的三个组织功能在发展过程中均出现不同程度的异化。一是经济功能出现异化，不论是改制后的农信社还是新设立的合作金融组织均在市场竞争中呈现出商业化趋势并以利润最大化为经营目标，导致其将金融资源配置于能够带来较高利润的“非农”业务。二是社会功能异化，合作金融组织商业性的强化导致其合作性不断弱化，由公平服务广大农民群体转向追逐“盈利利己”业务，出现较为严重的信贷配给现象，将本就有限的信贷资金投向高收益的工商企业，“无视”了广大小农户的资金需求，其公平性受到损害致使其社会功能严重异化。三是政治功能异化，政府部门允许或推动合作金融组织发展有其政治目标，即试图由其承担部分“支农惠农”职能，缓解农民生产生活资金短缺问题，进而促进农村经济发展并维持农村经济社会稳定。但合作金融组织从合作金融市场进入其并不具备优势的商业金融市场，只能通过“高进高出”策略参与市场竞争，加之合作金融组织管理监督机制和风险控制能力均较弱，信贷风险不断积累，导致多次出现局部性金融风险，其促进农村经济社会稳定之政治功能异化，政府部门也因此无奈多次清理整顿合作金融组织。
三、农村合作金融组织异化困境成因：权力结构非均衡
合作金融组织目标形成及其功能发挥受到组织参与方权力结构的影响，并在其发展历程中随着组织权力结构改变而改变。合作金融组织外部权力环境中最为关键的则是政府权力的影响，而内部权力环境则主要是组织成员间的权力结构，其中最为核心的是基于资本权力不平衡所形成的组织内部权力结构。政府权力推动合作金融组织发展是为实现其特定目标，这一“真正”目标被掩饰于合作金融组织目标之中，而内部资本权力失衡则导致合作金融组织开始追求利润最大化，内外部权力结构失衡交织导致合作金融组织的合作目标被转化了，直接后果即为合作金融组织在异化的道路上越走越远，我国农村合作金融组织发展也就因此出现了“一管就死、一放就乱”的“魔咒”。
（一）合作金融组织外部权力结构非均衡
1. 中央政府权力干预
我国农村合作金融组织先后受中央政府和地方政府权力干预。首先分析中央政府权力干预如何导致合作金融组织异化。新中国成立后分得土地的广大农户为扩大生产产生了较为强烈的资金需求，而农村资金缺乏导致农业生产增长缓慢并为高利贷滋生留下空间。为此中央政府在1951-1955年间大力推动农村信用社筹建工作，我国农村合作金融组织则迅猛发展，该时期农村信用社虽规模较小但仍基本基于合作原则运营。但内外部约束影响下，我国确立了工业优先战略，政府为筹集工业发展资本自然产生了控制农村金融资源支持工业发展的动机和行为，1950年代末国家权力干预下农村信用社逐步成为向计划经济过渡的工具，“官办”的农信社也因此丧失了独立性和合作金融性质。中央政府权力干预下我国农村合作金融组织经历了“人民公社管理—农业银行管理—委托农业银行管理—人民银行监管—人民银行、银监会与地方金融部门共管”的过程，从这一行政化色彩浓厚的管理历史演变过程就可发现政府权力对合作金融组织的干预程度：1958年、1959年、1969年农信社管理权先后被下放至人民公社、生产大队和贫下中农；又于1962年、1977年、1979年收归国家银行管理成为其基层附属机构。1977年国务院颁布《关于整顿和加强银行工作的几项规定》明确“信用社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构”。中央政府权力干预使其“作为最强势的外部力量垄断了农信社的发展，实际上置换了社员地位并享有控制权”，农信社成为政府将农村经济资源与剩余向工业和城市输送的工具，自然“掩盖”了合作金融组织服务社员的最初目标。
改革开放后中央政府向地方政府和国有企业“放权让利”导致财政收入锐减，但国家以工业和城市优先增长的经济发展战略未发生根本性转变，加之开放后国有企业国际市场竞争能力偏弱的现实，中央政府基于国家经济安全及国企人员就业的考量，仍需对国有企业进行资金扶持，因此控制农村金融机构将分散的农村经济剩余集中并转移至城市则成为其“最优选择”，这集中表现在中央政府通过农业银行对农村信用社进行间接控制并“攫取”大量农业部门金融剩余用于支持城市经济部门发展，如图2所示，农信社农户存贷款差额的变动趋势较为明显地反映了中央政府权力的较强干预程度。但从农村汲取金融剩余须支付不小成本，随着汲取规模的不断扩大，国家控制农村金融资源的边际成本随着经济货币化水平的提高而递增，边际收益则呈递减趋势，当控制农村金融资源的边际成本超过其边际收益时，中央政府对农信社的控制意图随之弱化，1996年中央政府推动农业银行与农信社正式脱离行政隶属关系，表明中央政府正式放弃对农信社的控制，但中央政府向农信社放权并未使之功能实现回归，1994年至2003年农信社出现连年亏损，其融资功能反而不断弱化。2003年为破解农信社困局，中央政府开始推动农信社进行股份制改革，市场化改革虽使农信社再获新生，但也使这一合作金融组织“商业银行化”，在逐利过程中进一步异化为农村金融资源流向城市的“输出通道”。
图1 各时期中国农村信用社农户存贷款差额变动情况（单位：%）
2. 地方政府权力干预
2003年的农信社改革体现了中央政府效率追求的改革偏好，但此次合作金融组织改革本质上是中央政府与地方政府间的金融分权改革，为了让地府政府承担解决农信社历史包袱和处置信用风险的责任，此次农信社体制改革的主要内容即是设立由地方政府控制的省联社。而地方政府为何愿意接受这一“烫手山芋”，最根本的原因在于其急于扩大财源，因为此次改革恰逢财政“分灶吃饭”实施十周年之际，地方政府因财政分权面临着“钱包紧张”的困境，而金融资源渠道就意味着投资来源与经济增长，地方官员也会因此获得晋升政绩，地方政府自然表现出较为强烈的控制金融资源促进经济发展的动机，当中央政府将农信社控制权交给地方政府后，地方政府积极对合作金融组织进行干预，凭借其政治权力干预农信社的人事干部安排和信贷资金分配，使之服从地方政府“政令”，农信社在地方政府权力干预下表现出明显的“去合作化”和商业化倾向，信贷资金大量投向城市工商业，仍是农村金融资源转移至城市的“通道”，而且改革后的农信社也不再具有合作金融性质。
需进一步提及的是，改革本质上是中央政府与地方政府的经济型分权改革，但政府职能未根本转变条件下地方政府未得到“完全”的地方治理权，地方政府在获得一定经济独立性的同时无需承担实质性责任，这一有利条件大大激发了地方政府争夺金融资源的动力，不仅通过控制农信社这一存量合作金融组织转移农村金融资源发展城市经济，此外还积极开辟新的金融资源转移渠道，农村合作基金会则是在此背景下由地方政府“联合”农业行政管理部门进行制度创新的产物，两者权力干预均是为了获得创新收益，地方政府在这一过程中显著提高了农村金融资源控制力，而农业行政管理部门则直接参与分享资金融通带来的增值收益，而地方政府权力过度干预导致农村合作基金会不断超越其经营范围，资金投向非农化且结构不合理，逾期和呆账资金大量产生，最终到了不得不取缔的地步。当出现金融风险时地方政府为“甩包袱”，则以“没有独立决策权”为由将风险转嫁给中央政府，最终中央政府不得不为农村合作基金会风险“埋单”，并对此类合作金融组织进行了全面整顿。
为促成合作金融组织真正回归服务“三农”，2014年中央政府再次通过一号文件提出“要在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上培育发展农村合作金融”，接着2015年的中央一号文件中又进一步提出“积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点”，山东省则在此文件精神指导下成为全国农村合作金融“新政”的唯一试点。山东试点取得了信用互助金额规模不断扩大的成绩，大大缓解了农民融资难问题，但这一过程也出现了依靠行政权力强制推动的问题，试点合作社数量快速增加背后虽有农民专业合作社强烈的内部信用互助需求在推动，但更主要的原因是政府强制性推动下不少农民专业合作社“被试点”，而政府过度干预导致农民专业合作社内部信用合作试点绩效不甚理想，山东省地方金融监督管理局局长刘晓就曾坦言:“全省开展试点444家互助合作社，有201家没有开展实质性的互助业务，成了‘空壳’”。
总的来说，无论是建国初期成立的农村信用社，还是改革后成立的农村合作基金会，亦是山东专业合作社内部的新型合作金融组织试点，均是在政府权力干预下成立运作，即使在组织创设之初时具有合作性质，但政府权力介入导致其组织目标和功能被扭曲异化：中央政府权力对信用社的介入和控制使其演化为国家基层金融机构，并成为国家从农村抽取金融资源支持城市发展的工具；中央政府逐渐退出对信用社的控制后，试图促使其在地方政府的监管下恢复“合作”功能，但具有相对独立利益的地方政府又逐渐加强对农信社的控制，使其成为发展地方经济的融资渠道，导致农村合作金融组织的自主权力进一步“失落”。可见我国农村合作金融组织异化最为根本的原因在于其外部权力结构失衡，特别是政府权力的强势地位导致农村合作金融组织仅是在名义上追求合作功能，实则沦为政府控制金融资源的工具。
（二）合作金融组织内部权力结构非均衡
科学规范的治理权力结构是农村合作金融组织稳健运行的基础。农村合作金融组织治理机构主要由“三会”组成并形成组织决策运行体系的“权力金字塔”：由全体社员组成的社员大会是农村合作金融组织的权力机构；负责日常经营管理工作的理事会是合作金融组织业务执行部门；监事会则按照章程规定和社员大会授权对农村合作金融组织的经营活动进行监督。但农村合作金融组织在实际运行过程中，社员代表大会、理事会和监事会等组织“徒有虚名”，未能充分发挥各权力主体相互监督制约的作用。治理权力结构失衡则极易出现“内部人”权力控制问题，这是导致合作金融组织异化的重要原因，我国农村合作金融组织大多机构设置简单，理事会和监事会的决策机制、激励机制和监督机制并不完善，业务运营、收益分配和风险管控方面全由社长决定的情况较普遍，这进一步导致合作金融组织民主管理虚化。而民主管理控制一直是合作金融组织最核心的原则，“同票同权”的均衡权力结构本是其有效治理的基础，亦是合作金融组织内部权力制衡的核心机制，本来社员无论入股多少均享有平等民主管理权，但牵头创建合作金融组织的精英，大多为具有一定社会地位或有一定经济实力的大户，这类出资较多的信用大户具有强势地位，为获取更多利益会采取规避合作金融组织原则的措施强化其对组织的控制权，导致合作金融组织形成和发展受少数精英“控制”，而出资较少的普通农户则处于依附地位，自身谈判能力弱则难以有效维护其自身权益，安徽“小井庄社区发展合作社”就出现了较为严重的“内部人控制”现象，该社主任违规向合作社多次借款共计12万元并迟迟不归还，导致社员矛盾严重激化，合作社仅运营一年多就以失败告终，像此类“第一年合伙，第二年散伙”的合作金融组织在我国并非个案，而是长期存在的现象。
资本权力侵蚀合作金融组织利益不仅体现在对治理权的控制上，还体现在对剩余分配权的控制上，虽然合作金融组织治理机制尝试在成员控制权与其提供资金之间建立对应关系，但权力结构失衡易导致合作金融组织出现信贷资金配置不合理以及经营盈余分配不合理的现象，陈东平和周振对浙江省M社的调研就发现，农村资金互助社对出资多的社员特别“偏爱”：“在M社的资产负债表上，股金不仅享有‘应付股利’，还享有‘应付盈余返还’和‘应付剩余盈余’，且后两者之和约与‘应付股利’相当”。因此，资本权力非均衡将不可避免地导致合作金融组织内部治理出现某种程度的“异化”。究其原因，资源不平等作为权力的重要来源，同时也是合作金融组织内部权力结构非均衡的成因。因资金资本使用成本并不低，很多合作金融组织须支付一定的额外成本才能吸引更多资金或防止资金流失，这一成本即是在“法定”组织权力架构内给予资本要素所有者一定的额外控制权，具体表现在给予信用大户一定的额外收益。特别是普通社员以资金需求方身份加入合作金融组织时，信用大户作为资金供给方自然具有更强权力，当合作金融组织发展普通新社员的成本近乎于零时，普通成员作为资金需求者缺乏与精英成员讨价还价的能力则成显然之事，而普通社员在缺乏替代融资渠道的情形下退出合作金融组织，则可能面临信贷来源断绝的情况，因此普通社员若想保住合作金融组织这一融资渠道则会选择向资本权力“妥协”，并不会强烈要求与大户“同权”，而是将之视为自己获得资金使用权“理应”支付的成本。
四、农村合作金融组织功能回归：有界政府+有能组织
（一）有界政府：组织外部权力结构均衡
农村合作金融组织外部权力结构失衡是其异化的重要原因，农村合作金融组织的历次“转向”变迁均受到政府权力这一外部因素的重要影响，政府权力的强势地位决定了合作金融组织改革变迁结果的“不甚如意”，这在一定程度上反映了国家治理目标与合作金融组织发展诉求之间存在的摩擦。而农村合作金融组织的生命力在于其自下而上发展及自我民主管理的本质内涵，政府过多介入极易造成农村合作金融组织发展“偏移”。但组织脆弱性及风险性又决定了农村合作金融组织在与外部市场开展活动时离不开政府的约束与保护，完全排斥政府权力作用亦无法达到农村合作金融组织发展目标。所以政府部门应成为“有界政府”，将自身权力重点介入以下领域：一是中央政府着重构建良好政策环境，废止抑制农村合作金融组织发展的相关政策；并联合地方政府进一步完善基础设施以降低金融交易成本和风险，包括法律规则、监管体系、信息网络等各项金融基础设施；二是地方政府在合作金融市场发展初期应加大对农村合作金融组织扶持力度，通过完善税收优惠政策，以及提供必要资金帮扶、人力支持、业务指导等方面的扶持措施，扩大其资金来源并提高其资金运作能力，从而推动农村合作金融组织高效发展。三是政府应在农村合作金融组织进入正轨后逐步退出，并将行政权力重点用于完善法律法规，通过法律制度供给约束政府自身及资本权力。与此同时，政府权力还应在合作金融组织监管上面发挥作用，通过提高违规处罚标准以及加大审查力度等方式，成为治理合作金融组织内部权力结构失衡的外部力量，有效防止合作金融组织违规行为发生。
（二）有能组织：组织内部权力结构均衡
合作金融组织内部权力结构主要是普通成员与精英成员之间权力结构非均衡，而两者之间的权力失衡源于两者所占有的资本数量大小，若无外力约束合作金融组织则易成为为信用大户服务的股份制信贷组织，出现组织目标和功能“异化”，因此政府部门应助力合作金融组织形成有效的内部权力制衡机制，即使允许资本权力获得更多利益，但其他普通组织成员的权力应对其形成制衡，从而将合作金融组织内部权力失衡限定在一定范围，从而成为既能吸引社会资本投入又能为弱势成员提供有效金融服务的“有能组织”。一是通过增强普通组织成员权力的途径约束资本权力的扩张，政府可以帮扶合作金融组织解决外部融资问题，提高普通组织成员谈判能力，并利用现代化信息化手段建立线上交流平台，从而降低监督成本从而激发普通成员的监督积极性；二是通过限制精英成员权力的方式将其权力影响限定在可允许范围之内，政府可通过完善合作金融组织信息披露制度达到此目的，即对合作金融组织应披露信息的内容和频率进行强制性规定，同时在严格区分“股金”和“存款”的基础上坚持“成员导向型盈利分配”方向，在根据交易量分配的前提下适当兼顾按股分配，同时探索剩余控制权动态配置机制，从而形成资本权力制衡机制以妥善处理组织中大小股东利益冲突关系；三是建立权力结构均衡的组织架构，在坚持合作制及封闭性前提下，依据“进退自愿”和“权利均等”原则成立社员代表大会，还可进一步通过优化合作金融组织社员投票权制度设计，促使由大会选举产生的理事会以及监事会能够有效有力执行日常业务和履行监督职能，从而形成权力主体间的相互制约制度。
五、结语
本文在分析农村合作金融组织异化困境的基础上，从权力结构非均衡视角出发深入分析合作金融组织异化成因，并据以提出针对性政策建议。农村合作金融组织异化突出表现在组织目标异化，而目标异化则导致其治理异化，治理异化则进一步导致其功能异化，而组织异化本质上源于组织内外部权力结构非均衡。要使合作金融组织真正成为弱势群体“抱团取暖”的金融组织，从而达到改善农民和小微企业融资困难的目标，合作金融组织权力结构均衡是关键，通过均衡组织内外部权力结构，在保障各利益主体利益的基础上实现农村合作金融组织支农助农之功能目标。目前我国广大农村地区正规合作金融组织仅是少数，实践中更多的仍是准正规和非正规合作金融组织，这不仅是农村金融供需矛盾的具体体现，也是地方政府权力审慎防范农村金融风险的结果，因此政府应合理并有限运用其权力对农村合作金融组织进行正确引导并有效监管。因此，本文对农村合作金融组织异化的分析仅是出发点，更重要的是要找到合作金融组织功能回归的落脚点，分析的最终目的在于通过促使合作金融组织权力结构均衡推动其组织功能回归，通过构建“有界政府+有能组织”助力各类农村合作金融组织实现可持续发展。
作者单位：湖南师范大学中国乡村振兴研究院；中国乡村发现网转自:《乡村治理评论》2024年2期
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