三十年前，在一片滩涂地上，“中国第一座农民城”龙港镇拔地而起；三十年后，龙港实现了从过去的小渔村到“中国第一座农民城”、从农民城到“产业城”、从“产业城”再向小城市发展的“三级跳”跨越，经济实力位居温州市及浙江省各中心镇前列，经济总量、财政收入长期占到苍南县的一半。
然而，在这个迅速成长的“身体”之上，龙港也同全国其他特大城镇一样，遭遇了现实的尴尬：城市框架捉襟见肘，人口急剧膨胀；交通、教育、医疗、文体等基础设施和公共配套的供需矛盾越来越突出……
龙港人意识到，要打破这一僵局，龙港必须探索建立精简高效的行政管理新模式，使行政成本更低，效率更高，不断提升龙港城市的能级。
2014年12月，龙港镇获批国家新型城镇化综合试点镇，用三年时间探索出一套精简高效创新的设市模式，打造具有全国示范意义的新型设市模式典范。
如今，试点工作已经进行了一年多时间，龙港的探索进行得怎么样了？其行政管理体制有哪些创新？为及时、深入地了解龙港试点进展情况，2016年4月11日，中国经济时报记者前往龙港进行了实地调研采访。
难得的历史机遇
龙港镇位于浙江省八大水系之一的鳌江入海口南岸，濒临东海。在1984年建镇之初，龙港只是一片滩涂地，仅有5个小渔村、8000多人口。建镇以来，依靠户籍改革、土地有偿出让、发展民营经济三大改革举措，龙港成功走出了一条不依赖国家投资、主要靠农民自身力量建设现代化城镇的新路子，建成了“中国第一座农民城”。
历经三十余年发展，这座昔日的“农民城”在经济社会方面实现了巨大跨越。但在急速成长的同时，龙港一直 被“小马拉大车”的尴尬所困扰，而为了破解这一难题，龙港经历了几轮强镇扩权改革：1996年被国家有关部委确定为全国小城镇综合改革试点；2009年被列为温州市5个强镇扩权改革试点镇之一；2010年被列为浙江省首批小城市培育试点镇。
“但是一轮轮的改革效果却并不尽如人意，很多改革并没有实质性突破，行政机构运行和经济社会管理压力依然很大。”龙港镇委副书记金珍敏在接受中国经济时报记者采访时说，此前的几轮改革，由于没有法律法规和相关制度的保障，权力基本上都是放了收、收了再放，最终又回到了原样。
现在，龙港镇已经是一个镇域面积172平方公里，下辖17个社区、22个居民区、171个行政村，户籍人口37．2万、常住人口43万的特大城镇。2015年全镇实现生产总值226．9亿元，工业总产值407．8亿元，财政总收入23．2亿元，城镇常住居民人均可支配收入39780元，农村常住居民人均可支配收入19730元，经济实力位居温州市及浙江省各中心镇前列。单从经济规模、城市建设水平来看，龙港已经不亚于许多县级市；但在体制上，龙港镇“小马拉大车”的尴尬愈发严重。
“龙港是‘镇级的体制，县级的工作量，市级的要求’，体制上早已陷入‘小马拉大车、大人穿小孩衣服’的困境。”金珍敏对记者说道，“所以，像龙港这样的特大镇需要在体制上进行探索和创新。”
2014年12月，国家发改委、财政部、编制委等11个部委联合印发了《国家新型城镇化综合试点方案的通知》，其中龙港作为全国仅有的两家镇级试点之一，在两到三年内开展新型城镇化综合试点工作。
这是龙港新一轮的体制创新探索，也被龙港人看作是最后的历史机遇。
“小政府、大服务”新型设市模式
据了解，龙港国家新型城镇化试点的目的是以“建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式”为主要任务，按照“小政府、大服务”的方向，以“管理机构精简、行政成本降低、行政效能提高”作为指导思想，形成一套可实行、可复制、可推广的新型设市模式。
根据相关要求，试点工作包括十项主要内容：厘清政府、市场和社会职能分工；明确“县级单列管理”基本定位；按照城市发展要求合理下放权力；加快推行“大部门”制；切实完善社区服务与治理；调整优化人员结构和编制；有效压缩行政成本；积极探索多元化公共服务供给模式；建立完善城镇治理体系；配套推进城镇化相关制度改革。
“龙港试点是一种在中央顶层设计框架下的地方试点改革。”苍南县委常委、龙港镇委书记丁振俊告诉本报记者，为了确保十大任务的顺利完成，龙港编制了总的实施方案，确定了六大重点工作内容。
首先，完善政府运行机制。包括制定权力清单、责任清单、向社会组织转移职能清单和政府购买公共服务事项清单，进一步理顺政府运行机制。
“龙港镇作为特大镇，经济体量大，社会事务繁杂，再加上现有行政体制的种种限制，管理起来很困难，该管好的有些还没管到位，不该管的还在管。”金珍敏告诉记者，龙港这一轮试点改革的第一个设计就是厘清政府职能，对政府进行瘦身。
其次，实行市管社区扁平化管理模式，构建“一张网”社会治理体系。将所有单位及人员纳入网格，建立工作标准，明确职责边界。
金珍敏解释说，龙港镇的社情民意非常复杂，信访维稳、社会安全、安全生产任务很重。此次改革希望能在基层建立一个管理网络，把最基层、最基础的工作和矛盾在基层都解决好。
第三，推进智慧城市建设。利用信息化平台，提高城市管理、行政执法、行政服务、平安建设等信息资源共享水平，推进政府服务和管理事项通过信息平台逐步向社区延伸，不断满足居民就地就近服务需求。
“这一项工作主要是打造好两大平台建设，一个是审批服务平台，另一个是综合执法平台。”金珍敏说，两大平台主要是通过大部门整合剥离后建立的，即把有关审批服务类的职能全
归属到审批服务中心，把绝大多数有关执法类的职能归属到综合执法局。
第四，推进财政体制改革。将龙港升格为县级财政管理单位，实行县级财政管理体制，财政直接对省结算，健全完善财政预决算制度，全面推行绩效预算，从制度上强化行政成本控制，切实提高行政效能。
“目前来看，财政管理体制改革推进难度相对较大。”金珍敏对记者坦言，“龙港的财政收入占到全县的40％多，如果实行单列，在短时期内肯定会对县级财政带来影响。”另外，财政管理体制改革还涉及到预算、金库设立等各种问题。
第五，人事制度改革。其中包括大部门制改革、权力下放、调整优化人员结构和编制等。
丁振俊说，传统设市模式中，由镇升为县级市之后，行政事业人员编制会增加好几倍，行政成本也会大幅增加。而龙港镇的新型设市模式，就是要在不增加龙港镇管理人员的前提下，不增加龙港行政事业人员编制的情况下推进。
第六，深化投融资体制改革。探索建立“财政资金为支撑、国有企业为平台、社会资金参与”的多层次、多元化、多渠道投融资体制，通过政府和社会资本合作（PPP）等模式参与民生项目建设、城镇化项目建设的有效途径，鼓励企业通过PPP等模式进入公用事业特许经营领域。
高效率、低成本的行政体制创新
“行政管理体制改革是龙港试点的突破口，更是龙港新型设市模式的最大创新点之一。”丁振俊告诉本报记者，这几个月以来，龙港一直围绕这一方面进行改革突破。
丁振俊表示，当前，政府转型必须要构建高效政府，行政管理模式要创新；另外行政成本要降低，要建立小政府、大社会、大服务的新型城市管理模式。
其实，龙港“镇改市”的努力从1997年开始到现在已经有19年了，但一直没有突破性进展。“因为传统模式的‘镇改市’，需要大量增加机构和人员，行政成本会很高；人员增加机构膨胀，造成很多政府冗员存在。”丁振俊告诉记者，“现在‘镇改市’必须要精简机构、减少人员，很多职能要推向社会、推向市场，政府通过自身改革达到瘦身目的。”
采访中记者了解到，为了打造小政府、大社会、大服务的新型管理模式，龙港在管理体制上一方面推进“大部制”改革，按照“党政机构合一”、职能相近部门合并和打破上下对口的原则，县里下放的职能与龙港镇的内设机构及事业单位进行合并，组建1办14局共15个“大部门”机构，机构数从41个减为15个。按照计划，今年6月，15个“大部门”将进入实质性运行。另一方面，在社会管理层面建立扁平化管理体制，打造“市管社区”的体制，构建14个新型社区，将政府行政审批和公共服务通过电子网络平台延伸至社区，赋予社区相应的社会管理和公共服务职能，提高社区自我服务和治理的能力。同时，构建“多网合一、并网运行”的“一张网”基层治理网络，对原有多头管理的公共安全、计划生育、综合治理等网格进行整合。全镇共划分为552格，共有21大类的工作事项进入网格，每格实行定人、定责，变“基层
根针”为“基层一张网”。在丁振俊看来，“这一改革创新是其他地方所没有的。”
“大部制改革不是简单把几个部门拼在一块搞大杂烩，而是按照统分结合的原则重新梳理整合。”丁振俊告诉记者，如将社会事业公共服务归为一个局，将包括文化、教育、广播、电视等公共服务都纳入其中；将财政税收归为一个部门；将所有行政审批职能归属到一个平台……老百姓办事只要到服务大厅就可以了，不需要再到政府其他部门跑来跑去，政府实行“一个门、一个窗、一个章”的“一站式”服务。据悉，龙港拟将200多项的行政审批职能统一纳入行政审批服务中心，将300多项的行政执法职能统一纳入城市管理与综合行政执法局。
“一个窗口对外，减少了部门之间的交叉审批，同时也减少了一些岗位的重复设置。”丁振俊表示，部门之间的交叉、推诿扯皮职责厘清了，行政效率也就提高了。
除了强化政府服务职能外，弱化政府的一些管理职能也是此轮试点改革的重要部分。据了解，龙港已将环卫和河道保洁、交通管理、、公交车线路营运权、市政维护、绿化养护等部分职能推向市场，并正着手建立政府职能向社会组织转移清单。
一般的“镇改市”都会造成人员成本增加，此次龙港试点改革则是以不增加现有管理人员为前提，通过优化人员结构，提高行政效能，达到事权扩大而编制不增加的目的。
据了解，龙港“大部门”改革后，实有行政事业人员约1000人，加上没有下放的县派驻部门及教育和卫生系统在编人员约3800人，总计仅4800人。
龙港城变：中国第一座农民城的“镇改市”探路
“龙港的新型城镇化试点改革不仅仅是龙港民众人心所向，大势所趋，更是区域新型城镇化的必由之路。”温州市苍南县委常委、龙港镇委书记丁振俊在接受中国经济时报记者采访时表示，将改革开放初期具有全国影响力的“中国第一座农民城”的新型城镇化试点做好，其意义绝不仅限于建设好一个龙港镇，对于全国特大镇如何转型为市和温州经济社会的转型提升，都具有重要意义。
但是，龙港试点是一项涉及面广、错综复杂的“系统改革工程”，改革试点必然要打破常规、突破现有的条条框框，一些具体的改革举措，也可能需要突破现有政策甚至法律法规，因此，多位接受本报记者采访的专家学者建议，国家部委和省级部门应加强对龙港试点工作的顶层设计，落实改革容错免责机制，允许边试边完善，为试点改革营造宽松包容的环境。更为关键的是，建议国家有关部门尽快出台设市标准和具体程序，加快特大镇设市进程。
为全国特大镇转型探路
丁振俊告诉本报记者，从国家层面来看，当前，国家急需在新型城镇化、特别是新生的中小城市体制上进行探索和创新，解决如何从一般的特大镇、小城镇转型为城市，当前龙港的国家新型城镇化综合试点，就是在为全国特大镇如何转型为市进行探路。
在丁振俊看来，现在全国10万人以上的特大镇有237个，如果都按照乡镇模式进行管理根本管不过来，体制上也造成了“小马拉大车”的尴尬。更为重要的是，在当前的法律构架中，乡镇基层政府职能非常有限，很多问题没有权限去管理和解决，这极大制约了像龙港这样特大镇的发展。
因此，必须通过设市模式来解决特大城镇转型发展的体制问题，这也是龙港试点的最大意义，更是为国家在新型城镇化、“镇改市”进程中进行探路，形成一套可复制、可推广的新型设市模式。
“对温州市来说，龙港试点是温州模式的另一种创新。”丁振俊说，温州的发展本身就是改革创新的结果，而龙港更是敢为人先，三十年前在一片滩涂上造起了一座“农民城”，这正是龙港抓住了国家改革开放的机遇，敢于突破、敢于率先改革的结果；随后，国家对小城镇的每一轮改革，龙港基本都有参与，改革经验非常丰富，如果此次国家新型城镇化综合试点成功了，也将是温州模式的再创新。
“对龙港来说，这次试点改革是推动龙港转型发展的一次历史性机遇。”采访中，多位龙港政府界人士都告诉记者，因为龙港镇发展三十年来，曾多次提出要“镇改市”。
20世纪90年代开始的十年时间里，龙港镇区人口从6000人发展到10万人，按照当时县改市的标准，10万人已经完全满足“设市”条件了；再加上管理体制落后、行政效率低下与当时龙港的经济发展水平已不相适应，很多事情镇级政府没有权限处置，事无巨细都要请示汇报，有些事情报上去很长时间也批不下来，很多项目跑了、很多事情搁置在那里。“所以，一直以来，龙港申请‘镇改市’的脚步就没停过。”
“龙港之前的几轮扩权改革都未能成功，主要还是破除不了法律障碍。”丁振俊告诉记者，之前围绕放权、扩权的几次行政改革，因为没有相关的法律保障。于是，在经过放权、收权的反复后，改革并没有达到预期目标。
如果这一次的改革试点能在行政体制上进行突破，得到相应的决策权、自主权，将极大激发龙港经济社会发展的活力，龙港将再次迎来跨越发展的历史新机遇。“所以，不管是对中央还是地方，此次龙港试点都具有重大意义。”丁振俊表示。
试点路上阻力重重
对于龙港来说，“镇改市”是其多年的夙愿，但是怎么改、改成什么级别的市，龙港试点路上的阻力和困难并不少。
首先，龙港要设什么级别的“市”。本报记者在龙港采访时发现，当地民众对龙港“镇改市”非常期待，要求也比较高，认为最低也应该改为县级市，但事实上，这一要求遇到很大阻力。
一位不愿意具名的相关人士告诉记者，如果将龙港镇设成县级市，浙江省担心一旦龙港开了头，那么随后温州乃至全国将会有更多的经济发达镇都会要求脱离原有行政区划搞“独立”，将会增加很多欠发达县，这跟中央“十三五”脱贫工作要求相背离；而从县级政府来说，一旦龙港独立出去，县级经济可能将分出去半壁江山，对苍南县的影响不可谓不小，县级政府也会有意见。“因此，将龙港直接改为县级市的阻力太大。”该人士表示。
在种种考虑下，有消息表示浙江省考虑龙港“镇改市”采用省管县辖模式，相当于计划单列市，但又不跟原来的行政区划脱离。
在此基础上，坊间也有声音表示，既然完全独立有障碍，那么可以在保留原来行政区划不变的情况下，先按照县级政府给予试点镇自主权，这样在体制上就有所突破了，而地方也可以接受，遇到的改革阻碍会小一些；至于设市级别是什么，可以一边试点一边探索。
其次，改革利益协调困难重重。据记者采访了解，按照龙港2014年年底刚获批试点时的时间计划表，三年内，试点将取得明显成效，形成一套可实行、可复制、可推广的新型设市模式。
但一年多时间过去了，龙港新型城镇化综合试点工作才刚刚完成方案准备以及相关协调工作，被视为行政体制改革中最为重要的载体——大部制改革也才刚刚正式启动。
对于进展较慢的问题，丁振俊告诉记者，主要还是大家对试点工作统一认识需要过程。
“龙港作为综合试点，需要方方面面的支持，涉及各方利益的调整，协调起来比较困难。”龙港镇老书记陈定模在接受本报记者采访时表示，虽然改革需要创新突破，但地方历来都是守着各种条条框框办事，不敢突破。
在这种固有思维的影响下，地方一直在力求将试点方案做到尽善尽美，再报到上级去审批，而上级审批又必须按照现有法律法规去办事，到最后发现陷入了死循环：镇级政府希望上级批复如何试点、哪些可以突破，而上级政府必须依法依规审批，最后发现很多审报都批不了。一位镇级干部告诉记者，“去年一年试点工作很多时候都是在绕圈子。”
面对龙港试点工作进展缓慢的现实，不少关注龙港发展的领导、专家学者都建议龙港应率先突破：如果每一件事情都要让上面定好调子那就不叫试点了，试点就是改革，改革就是要突破一些条条框框的制约，地方必须自己先干，责任自己先担，先行先试、敢闯敢试、不等不靠，这才叫改革。
“如果改革一点都不花力气，那就不叫改革了。”老书记陈定模曾讲过一句很经典的话，龙港历来的发展都是靠改革，什么是改革，改革就是从突破法律开始，因为地方发展遇到法律障碍了，需要通过试点改革来突破创新、通过修法进一步完善法律。
丁振俊告诉记者，今年开始，龙港将按照不等不靠、先行先试的总体原则，先行启动行政管理体制改革，近期进展比较快，如“大部制改革”全部职能已基本厘清，计划今年6月开始运转。“当行政体制改革进入运转阶段，龙港试点的新型设市模式将逐步探索完成。”
区域发展应有长远打算
温州市人民政府决策咨询委员会委员、温州市委党校经济学教研部主任朱康对在接受本报记者采访时表示，从目前来看，龙港设市试点改革面临不少难题，因此亟须加强顶层设计和省市县三级的协同推进。
首先，浙江省政府、温州市政府应加强对龙港改革试点工作的领导。龙港设市是个大问题，涉及到的方方面面关系相当复杂。它不仅涉及到苍南县内部区域结构关系的调整，也涉及到省市县之间利益关系的协调；不仅检验着对国家试点的组织实施能力，更需要组织、人事、财政、土地等行政管理部门的相互配合，这些如果仅依靠龙港镇自身显然很难解决。
其次，浙江省政府、温州市政府相关部门要加强对龙港设市试点的具体业务指导。可在“试点工作领导小组”下设工作小组，由省、市、县、镇有关部门领导和工作人员组成，根据有关部门自身职责，具体帮助和指导龙港设市试点中的组织人事调整、财政金库设立、审批权限落实等具体工作。
另外，要全面统筹规划新型城镇化的综合改革试点工作。龙港试点的重要内容之一是“要探索一套行政成本得到严控、公共服务显著改善的设市模式”，而要“降低行政成本”，就需要启动龙港行政体制联动改革，科学设置行政管理机构、科层结构和级别，严格控制行政编制、财政预算和其他各项行政成本指标。
朱康对说，龙港能否取得“国家新型城镇化综合试点”的预期目标，其关键和标志性成果都在于能否确立“设市”建制。如不能突破这一点，其他零敲碎打的改革“试点”对龙港未来的可持续发展来说都是意义不大的。
因为在朱康对看来，当前从龙港自身来看，“设市”的目的是突破行政体制对其发展的阻碍；但从区域长远发展来看，龙港“设市”应该下一盘更大的“棋”。
朱康对说，要尽可能在龙港改革试点后，为进一步推进龙港鳌江合并建市、调整鳌江流域行政区划创造便利条件。龙港设市的主要目标是加快推进鳌江流域的城市化进程。
据了解，目前两镇居民对合并建市的要求都很迫切，两镇居民来往向来密切，尤其在瓯南大桥修通后，事实上两镇早已经融为一体，合并建市可谓“万事俱备只欠东风”。但鉴于目前国家批复的是龙港设市试点，龙港鳌江合并建市的终极目标或者可采取“分步实施”的应对策略：先通过龙港试点实现建制上的突破，即在“龙港设市”；今后再谋求龙港与鳌江合并建市，并按照城市化规律和当地经济社会发展要求，对现在包括苍南县、平阳县在内的整个鳌江流域的行政区划科学合理地予以调整，给合并建设后的城市——鳌江流域的中心城市，整个温州市域的次中心城市——留有比较广阔的经济腹地。
朱康对说，鳌江流域的城市化是事关温州南翼发展的长远战略。龙港试点恰逢制定“十三五”规划的关键时期，很有必要预先在组织体制、行政体制上给以后的调整预留接口。
中国乡村发现网转自：中国经济时报数字报
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