新型城镇化是新常态下实现经济中高速增长、促进社会发展的新驱动与新引擎。当前，青岛市正处在城镇化快速发展期，高质量、内涵式新型城镇化是青岛市率先实现小康社会、建设宜居幸福的现代化国际城市的必经之路。新型城镇化建设资金需求大、期限长，社会外部效益强但商业效益不高，需要以改革创新的思维，推动建立市场化、可持续的资金保障机制。
青岛市新型城镇化建设面临的融资挑战
（一）青岛市城镇化进程仍处于快速发展阶段，未来5年所需的城镇化建设资金十分庞大。作为国家新型城镇化综合试点地区，当前青岛市正按照中心城区、次中心城区、小城镇、新型农村社区四个层次全面推进新型城镇化建设，至2014年末，全市城镇化率达到68.41%，高于全国和山东省近14个百分点，城镇化建设进入了一个新的战略发展期，但同时也面临着融资方面的巨大挑战。根据《青岛市新型城镇化规划（2014-2020年）》，到2020年，青岛市常住人口达到1100万左右，城镇化率达到75%左右，努力实现170万左右农业转移人口落户城镇。据测算，“十三五”期间，青岛市新型城镇化建设累计资金需求将达2万亿元，年均资金需求超4000亿元，而2014年城镇化建设资金投入仅为2700亿元，未来城镇化的资金投入必须保持大幅增长才能满足城镇化建设中的资金需求。
（二）未来城镇化将告别低成本时代，各种城镇化要素价格的大幅度上涨对城镇化融资提出严峻挑战。随着近年来住房价格和租金的大幅上升，大量新增城市家庭和农民工难以通过一般性劳动收入购买商品房，而且难以承受日常的房租。根据抽样调查，在青岛的外来转移人口中，有35%的农民工居住在工厂宿舍，19%的农民工居住在工地、9%的农民工回家居住、19%的农民工选择在郊区租赁住房，只有10%的农民工在城市拥有商品房，170万现有农民工的市民化居住问题将是青岛未来五年城镇化的核心问题。另一方面，根据国务院2012年批复的青岛市《土地利用总体规划（2006-2020年）》，到2020年末全市剩余的新增建设用地不足10万亩，随着土地征收成本迅速上升，传统的土地收储-土地拍卖所获得的净收益将显著下降，传统的“土地财政”模式难以为继。
（三）传统的城镇化资金来源面临各种现实约束，难以满足新战略阶段的实际需求。随着我国经济进入“中高速增长”的新常态，财政收入增速也将与经济增长同步回落。“十三五”期间，青岛市财政收入平均增速预计将比“十二五”期间下降10个百分点左右，再加上存量政府债务进入高还本付息期，可直接用于城镇化建设的财力正逐步缩减。另一方面，随着政府债务率逐步提高，财政承债空间有限，融资难度不断加大。2014年末青岛市政府债务率为61%，而山东省政府下达的青岛市政府债务率约束性目标值为69%，全市财政直接承债空间受到限制。随着新预算法和财政新规的实施，未来城镇化政府类项目只能通过政府购买服务、PPP等模式融资，而目前我国PPP模式仍处于研究摸索阶段，具体操作规程和运作机制尚未搭建，严重制约了青岛市新型城镇化进程。
青岛市新型城镇化建设金融支持与创新
（一）构建青岛市PPP管理和运作机制，尽快探索出一套可复制、可推广、有地方特色的融资模式。在PPP模式推进过程中，政府应明确自己的角色和职能定位，要由过分注重融资功能转变为更加重视公共产品和服务效率的提高，由重干预、重政府主导转变为重契约、重合作。一是构建管理体制，实现PPP项目规范化运行。设立PPP管理机构，构建统一的信息共享机制、项目筛选与公开发布机制、市场化的价格发现机制、绩效评价机制以及退出机制等，完善政策法规体系和业务操作流程。二是完善运行机制，激励社会资本参与PPP项目。通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种形式，优先支持引入社会资本的项目。三是优化利益调节，建立有效风险共担体系。平衡PPP项目的经济效益和社会效益，设计利润可调节机制，根据形势变化及时调整，合理分担风险，政企各担其职，并加强PPP全过程监管，控制财政风险。
（二）构建全方位、多层次、高效率的金融支撑体系，为青岛市新型城镇化建设提供全面的、可持续的资金保障。一是加大财政支持力度。积极发行政府债券，强化财政资金的政策导向作用，通过财政奖补、贷款贴息等方式调动社会资本参与新型城镇化建设。二是充分发挥资本市场的作用，鼓励国信、城投、城发等城镇化龙头企业通过上市、PE、VC、企业债券、资产证券化等多层次资本市场拓宽资金来源。三是积极引导社会资本参与城镇化建设。加快设立城镇化投资引导基金和城镇化投资基金，吸引市本级投融资公司，以及社保、股权投资基金、大型企业、民营企业等投资参股。四是创新项目融资模式。借鉴城市棚户区改造的成功做法，有效发挥政府引导职能，统筹整合地方财政、土地、金融和政策等各类资源，将经营性项目和公益性项目有机组合，建立“以丰补歉”的项目综合收益平衡机制，提升社会资金向公益性城市基础设施项目投资的积极性。
（三）加快推动政府融资平台转型，积极探索青岛市城镇化建设新型主体。国发[2014]43号文明确指出要剥离融资平台公司政府融资职能，转型发展已经成为政府融资平台的必然选择。一是加快融资平台法人治理结构改革。加快实现由贷款主体向产业经营实体和投融资实体的公司化转型，真正实行政企分开。二是加快融资平台运营模式创新。鼓励政府投融资公司完善集团化分层管控体系，推动二、三层级公司与国内外大型企业开展战略合作，广泛吸收社会资本参股，积极发展混合所有制经济。三是加快融资平台公司合作模式创新。根据国办发[2015]42号文的规定，转型后的融资平台可以作为社会资本参与当地政府的PPP项目。转型后融资平台公司既能通过市场化的运作为地方基建项目筹集资金，其国资背景又能保证PPP项目符合公共利益。因此，政府应加大对融资平台经营性资产划转注入力度，增强平台的自我造血功能。
（四）加强金融、财政与保险机制的协调和配合，在形成政策合力的同时有效降低金融风险。推进青岛市新型城镇化健康发展，须妥善应对地方政府性债务问题，将债务风险控制在安全范围内。一是建立地方政府性债务动态监控体系，认真编制新型城镇化建设融资规划，统筹考虑全市发展条件、政府负债、融资需求等因素，设立动态、包括市政债在内的全口径负债“天花板”，防范地方政府过度负债。二是建立覆盖市政债等政府性债务的风险偿债基金，防范地方政府债务局部、突发的流动性风险，稳定金融机构和债券投资者的市场预期。三是扩大保险保障覆盖范围。大力发展城市基础设施财产保险、公众责任险、建筑工程一切险等险种，加快推动农业保险发展，并鼓励商业银行将项目投保情况作为授信要素。
（五）充分发挥开发性金融引领导向作用，融资融智支持青岛新型城镇化建设。新型城镇化项目公共性强、收益性低、回收期长，对商业银行缺乏吸引力，同时商业银行的吸储资金基于期限匹配的考虑，主要用于中短期项目和个人金融业务，因此青岛市应充分发挥好开发性金融以国家信用为支撑、以市场化运作为手段、介于政府财政投资和商业银行贷款之间“四两拨千斤”的引领性作用。2006年成立以来，国开行青岛分行坚持开发性金融方向，全力支持青岛新型城镇化建设。截至2015年9月底，新型城镇化贷款余额866亿元，约占全市贷款总量的45%。下一步，国开行青岛分行将充分发挥开发性金融优势，以规划先行和银政合作为抓手，着力提升新型城镇化融智服务能力，着力实现基础设施、产城结合、城乡统筹和公共服务领域等四大领域业务突破，发挥“投贷债租证”全牌照优势，努力做好地方“综合金融协调人”，积极引领同业及社会资金，成为支持青岛新型城镇化建设的“骨干行、攻坚行、牵头行”。
（作者为国家开发银行青岛市分行行长）
中国乡村发现网转自：金融时报
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