2012年9月16日，仙居县安洲街道西郭垟村第1、2、3组（简称西郭垟村），向仙居县人民政府处理山林纠纷办公室提出要求调处与福应街道中桥头村前塘自然村（简称前塘村）为“古老坦”权属争议的《报告》。
一、双方理由和依据
西郭垟村称：他们坐落在前塘村北面有一处山林，叫“前塘后门山”，有《林权证》登记，因离西郭垟较远，委托前塘村看山，1990年发现前塘村在该山东南角的一个小地名叫“古老坦”的地方开种，于1990年12月13日派代表与前塘村代表签订了权属协议书。最近发现前塘村侵占了西郭垟村的山林分给村民作自留地。2012年5月31日，他们找了前塘村的张林早、泽友、队长3人，张等人带西郭垟10多人勘察了“古老坦”地方，面积约2亩（四至为东路坎、南田、西上路下地、北渠道），包括了“古老坦”林地和一部分耕地。但现在前塘村反悔，不承认西郭垟村的权属，要求前塘村将开种的山林归还西郭垟村所有。
西郭垟村出示了2份证据。
证据一：2006年仙安洲林证字（2006）第A03007号《林权证》，林地所有权权利人：西郭垟1、2、3组，小地名：前塘后门山踏坟山，面积90亩，四至：东小岭以大路为界、南前塘田为界、西上以上林七队山为界、下以坚固山坑为界、北山岗大路以西垟山为界。拟证明“古老坦”属于该林权证范围内。
证据二：1990年12月13日《协议书》。协议内容主要有2条：一、在“古老坦”所开的地只许前塘村使用，所有权仍归西郭垟；二、前塘村民不得再开扩，如再开扩则由西郭垟处理。拟证明“古老坦”土地所有权属西郭垟村所有。
2013年2月22日，中桥头村民委员会代表前塘自然村提出《答辩书》，称：“古老坦”田地属我村所有；对西郭垟村“前塘后门山踏坟山”权属无异议，但1990年关于“古老坦”权属的协议签字主体不适格、不符合协议的形式要件、程序不合法，系无效协议；从现场实地看，西郭垟山的南面山脚有一条建于上世纪七十年代的灌溉水渠，灌溉前塘田地，是最明显的标志；“古老坦”所在田地早在1978年左右就分给前塘自然村李建飞等村民耕种至今，西郭垟人也从未提出异议，因此从事实上和历史现状来看，“古老坦”田地属我村所有，山林属西郭垟人所有。
2013年2月20日，张林早、陈青米（是1990年协议的“前塘代表”，现为前塘自然村中2个村民小组的组长）出具《证明》称，关于西郭垟村与中桥头村前塘自然村“古老坦”签署协议问题，1990年签署的协议，当时我们两人是村山林巡查员，西郭垟人为防止前塘村民将其山林开垦，故签此协议。拟说明1990年协议并非确定土地权属的协议。
此外，前塘村没有出具其他依据。
二、调查分析
经查，“古老坦”位于西郭垟村《林权证》登记的“前塘后门山踏坟山”的东南边，西郭垟方指认的范围2亩，四至为东路坎、南田、西上路下地、北渠道，包括了竹、棕榈、樟树、枫树等林地和一部分耕地，耕地大多已为前塘村民耕作多年，有的近年栽了桃、板栗、杨梅等果树。
前塘村对西郭垟村所指的“古老坦”四至范围有异议，他们承认其中约0.5亩未经开垦的林地属西郭垟村所有，四至为东地、南地（1株小杨梅）、西路、北地，内有1株樟树、1株松树、2株枫树等。
西郭垟村出具的证据一（林权证）与1982年4月26日的《山林所有权证》登记一致，基本事实清楚，四至与实地稍有不合，其南面界线较长，有田有地，较难确定，从现状看，前塘村早年开挖的东西走向的渠道较为明显，渠道上基本为林地，渠道下基本无林地。双方争议的“古老坦”在渠道下约20米，但在水田之上，该《林权证》可作“古老坦”争议的参考。
西郭垟村证据二（1990年协议书）表达的是“古老坦”的土地归属。前塘村认为田地属前塘村所有，但对林地的归属没有异议，结合现场指认，与协议内容并无抵触，可以作为处理这个纠纷的依据。但该协议没有说明“古老坦”的面积和四至，不能确定具体范围。西郭垟方所述的“古老坦”争议范围有林地也有非林地（耕地），双方均不能证明这些耕地开种的具体年份。从现场看，有的开种多年，有的是近年开种；从1990年的协议书看，20多年前已有开种；协议说如有开扩由西郭垟村处理，事实上20多年来从未作过处理。
中桥头村民委员会的《答辩书》和张林早、陈青米的《证明》中所述的事实部分，可作参考。
三、调解成功
调查认为，当事人为“古老坦”山林土地纠纷，有林地争议，也有耕地争议，基本事实清楚，但都不确切，应以调解解决为好。可根据《中华人民共和国森林法》和国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关法规，为了有利于生产，照顾双方利益，“古老坦”林地和近年开垦的耕地（含园地），应归西郭垟村所有；开种多年了的，归前塘村所有。
本此精神，经艰苦细致的调解，历时一年有余，于2013年11月15日达成调解协议。《协议书》主要内容为：
甲方“古老坦”位于乙方村庄北面，与乙方土地相邻，乙方村民在部分地段开种，界至逐渐模糊。为明确界至，经双方友好协商，达成如下协议。
1、古老坦东地，南田，西路，北路、地，面积约0.8亩，归甲方所有（附示意图）。
2、古老坦内的樟树、松树、枫树等树木归甲方所有；桃、杨梅等果木为乙方村民栽植，自本协议生效之日起一个月内由乙方自行处置，逾期甲方有权处置。
3、古老坦林地应保持林业用途，未经依法批准不得改变用途。
4、本协议邀请双方所在的村民委员会鉴证。甲乙双方和鉴证单位签章后生效。
点评：这个纠纷有三个特殊情况，可资借鉴：一是争议主体的确定，二是争议涉及耕地的处理，三是争议的受理机构问题。
1、争议主体问题。甲方是西郭垟村的一、二、三3个村民小组共同申请，西郭垟村有多个村民小组，但争议山场不涉及其他小组。根据有关规定，村民小组也算是一个集体经济组织，可以作为争议主体提出申请，组长就算是“法定代表人”了；3个组共同申请，则这3个组的组长就可以作为共同争议主体。同样，乙方也是中桥头行政村中的一个自然村，该自然村有2个村民小组，自然村不算一级组织，但村民小组算一级“组织”，乙方也由该自然村的两个村民小组的组长作为“法定代表人”较为合适。
仙居县这种现象本来就存在，在2013年合并行政村后更是普遍现象。为使行政村知晓，可邀请行政村干部参与调处，但不能以现在的行政村代替村民小组。
2、林地变耕地的处理。林地边缘土地多从林地开垦而来，开种时间长短不一，极易发生权属争议。林权证是处理林权争议的依据，但不能作为非林地权属争议的依据。如果林权证登记的四至包含非林地，但非林地在林地确权发证时已经存在的，林权证不能证明其权属；非林地在林地确权发证后开垦的，开垦者、使用者和使用时间等情况是争议处理的重要依据。
国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”这一规定被通俗地称为“二十年管业成己业”。林地权属争议处理，则没有类似的规定。这是处理土地权属争议与处理林地权属争议最重要的区别。
在运用这一规定时，应当把握三个环节：一是这里的土地指的是耕地（包括园地），如果是林地所有权人把林地开垦为耕地，而后放弃经营的，可适用该规定；否则不适用。二是集体行为，不包括个人扩种。三是连续20年以上长期使用。
本案的旱地陆续开垦，时间长短不等，有个人行为也有集体行为，可将个人开扩和近年开垦的耕地归原集体甲方所有；开种多年且已作为自留地或承包地的，归现使用者乙方所有。基于以上认识，本案通过做工作，成功达成了调解协议。
3、争议的受理机构。本案的争议标的是耕地，林地与土地（耕地）情况不一样，解决争议的证据和法规不同，争议受理的部门也不同。
林地边缘土地情况特殊，土地现状是耕地，其权属争议应由国土资源部门受理调处。但是，在林地边缘土地发生权属争议时，一般是林地所有者或者使用者，以林地被开垦侵占为由，以林权证为依据，向林业行政主管部门或者林权争议处理机构提出争议处理申请，因此，也可以由林业部门或者林权争议处理机构受理调处。人民政府可以确定一个部门受理。
作者单位:浙江省仙居县林业局
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