当前我国农村环境监管仍处于起步阶段，主要表现为质量监管不足、污染源监管不足和农村环境整治监管不足。在农村环境监管中存在监管依据不足、监管主体缺位、监管对象缺位和监管手段不足等问题，影响了农村环境保护工作的推进和实施效果。尝试从构建农村环境监管组织体系、完善农村环境监管技术规范和构建监察技术体系等方面提出相应的对策建议。
背景
目前，我国农村环境问题突出表现为工矿污染压力加大，生活污染局部加剧，畜禽养殖污染严重。2013年，我国县域第二产业增加值为177058.5亿元，占全国第二产业增加值的70.9%，工业企业的污染物产生量巨大。目前，我国乡镇企业废水COD和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上。2014年我国COD和NH3-N排放量中农业源分别为当年工业源的3.54倍和3.25倍，分别占全国污染物排放总量的48.0%和31.7%。
过量和不合理施用化肥所带来的养分流失逐渐成为我国农业面源污染最主要的来源之一。畜禽养殖成为造成流域水体氮、磷富营养化的主要原因，其贡献大大超过来自城市地区的生活点源污染和工业点源污染。我国农村生态环境不断恶化的同时农村环境监管缺失，亟待建立健全我国农村环境监管制度。
1 我国农村环境监管概况
1.1我国农村环境质量监测起步较晚
我国农村环境质量监测主要由环保部门和农业部门实施，其中环保部门主要开展大气等环境要素质量的监测，农业部门主要开展农业面源污染的监测。2009年，中国环境监测总站首次结合农村环境综合整治工作，在全国对开展“以奖促治”村庄进行环境试点监测，重点开展空气质量、饮用水源地水质和村镇河流（水库）水质专项监测，对全国近300个“以奖促治”村庄进行调查监测。2010年，正式在全国开展农村环境监测试点工作，建立农村环境监测工作机制，制定农村环境监测实施方案，要求有条件的省、自治区、直辖市开展试点监测，编制农村环境监测报告，逐步推进农村环境监测工作，但目前仍处于试点监测阶段。此外，我国农业部门主要开展了农田面源污染氮磷流失、地膜残膜和畜禽粪污监测。到2014年底，农业部门在全国设置了273个农田面源污染氮磷流失监测点、210个地膜残膜监测点和25个畜禽粪污监测点。
1.2农村环境监管目前还处于初创阶段
我国农村环境监管尚处于初创阶段。“十一五”期间，按照社会主义新农村建设的要求，环保部门开始针对突出的农村环境问题开展专项监管。2008年环境保护部办公厅印发了《关于开展规模化畜禽养殖场专项执法检查的通知》，要求开展全国畜禽养殖专项执法检查。到“十二五”，随着国家对农村环境保护管理的进一步要求，环保部门开始探索农村环境监管的整体需求和工作思路。2011年9月，环境保护部环境监察局在沈阳召开区域环境监察座谈会，就农村环保执法需求和“十二五”农村环保执法工作思路进行研讨。随后，环境保护部在环境监察局内设区域监察处，专门组织开展生态环境监察工作和农村环境执法工作，农村环境执法进入有机构、有人员阶段。“十二五”期间，环保部门主要围绕农村环境综合整治、秸秆禁烧等农村环境突出问题以及重点工矿等开展监管。在秸秆禁烧季，每日发布环境卫星和气象卫星秸秆焚烧火点监测日报数据，定期发布卫星秸秆焚烧火点核定月报数据，在城乡统筹大气污染防治中发挥了积极作用。
2 我国农村环境监管不足
2.1质量监管不足
2.1.1监测体系上监测项目不足
2014年发布的《全国农村环境质量试点监测工作方案》规定了包括环境空气质量、地表水水质、饮用水水源地水质、土壤环境质量、生活污水处理设施出水水质和自然生态质量的6大类监测项目，总体类别较为完整，但是在监测体系上存在监测项目不足的问题，尤其是缺乏对农村环境特征的关注。如在环境空气监测方面，目前的规定是必测项目为SO2、NO2和PM10，选测项目为PM2.5、O3和CO等。在监测过程中，多数地区受监测条件的限制，多仅选择SO2、NO2和PM10等必测项目。相关研究显示，中国家用生物质和煤中10%~38%的燃料碳被转化成不完全燃烧产物，其中，颗粒物和CO问题突出，导致对室内及居住区空气质量影响较大，对人体，特别是妇女和儿童的健康造成很大威胁。因此，目前的农村环境质量监测忽视了CO等具有农村特点的指标，监测项目的不足导致在环境监管中缺乏针对性。
2.1.2空间上覆盖不足
目前，我国已开展了农村地区生态环境试点监测，但总体表现为空间覆盖严重不足。
环境空气监测方面：2012年环境状况公报显示，全国仅监测781个试点村庄的空气质量状况，当年我国县级行政区数为2853个，平均3.65个县区才有1个试点监测村庄，即使不计算市辖区，平均也只有2.54个县才有1个试点监测村庄，试点地区覆盖明显不足。
饮用水源地水质监测方面：2012年全国试点饮用水源地监测的村庄数为1370个，平均2.08个县区才有1个试点监测村庄，仅为我国行政村总数（589874）的0.2%，零星的监测布局无法对我国农村饮用水源水质获得全面的掌握。
土壤环境监测方面：我国于2005年4月至2013年12月开展了首次全国土壤污染状况调查，受客观条件限制，总体点位较疏；以耕地土壤质量调查为例，目前每0.64万hm2布设1个点位，仅从宏观上反映我国耕地土壤环境质量的总体状况。
按照《全国农村环境质量试点监测工作方案》对实施进度的部署，到第3阶段，即2020年，实现北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东和福建8个东部省市覆盖所有地级市的所有县域，其他23个省市自治区则提出每个地级市选择至少3个县域，并要求已列入国家重点生态功能区监测评价与考核的县域全部进行监测，具体到每个县域，规定试点监测村庄数不少于5个。因此，不论是目前的监测现状还是到“十三五”末期，我国农村环境质量监测长期表现为空间上覆盖不足。
2.1.3时间上未能常态化
2009年发布的《全国农村环境监测工作指导意见》仅对饮用水源地水质监测提出每年至少应监测1次的要求，对其他监测项目未明确规定监测频次。2014年，《全国农村环境质量试点监测工作方案》要求对环境空气、饮用水和地表水每季度监测1次，土壤每5a的第1年监测1次，生活污水处理水质每半年监测1次，首次明确了对农村环境质量各项目的监测频次要求。但是，《全国农村环境质量试点监测技术方案》将试点监测村庄分为必测村庄和选测村庄2大类，其中仅必测村庄每年开展监测，可用于村庄环境质量年际间比较，根据方案每种村庄类型选取1~2个作为必测村庄的要求，每个省市自治区仅有7~14个必测村庄，使得农村环境质量试点监测在时间上缺乏常态化。
目前，一些开展农村环境质量监测的试点地区也是每年根据中国环境监测总站的要求调整监测点位，常常缺乏连续性。如在土壤环境质量的监测方面，试点县区主要根据中国环境监测总站对不同土地利用类型土壤的监测要求，分别选取不同镇村开展监测。因此，当前我国农村环境质量监测在时间上远未能实现常态化，使得利用环境监测数据监管时缺乏系统性和科学性。
2.2污染源监管不足
2.2.1农村工矿点源污染的排放监管不足
我国乡镇企业主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上。1996年以后，随着小造纸、小印染、小电镀、小化工、小冶炼和小土焦等“十五小”企业的关停整顿，农村地区大气、水污染已得到有效控制，但是由于部分地区执法不力，仍有相当部分这类破坏资源、污染环境和技术装备落后的小企业未能被取缔，严重污染当地环境，影响居民健康。《全国农村环境监测工作指导意见》提出了对农村工矿企业污染的监测要求。但是，农村地区一些地处偏僻的工矿一方面多未达到国控污染源标准，未能实现自动在线监测；一方面由于交通不便，本就捉襟见肘的监察力量难以巡查到位；同时，当地居民又缺乏监管和检举揭发的能力，因此，这类工矿企业总体缺乏有效监管，常常肆意超标排放污染物。农村工矿企业的疏于监管导致广西柳州水源污染事件和云南铬渣倾倒事件等环境事件的爆发，造成严重的环境影响。
2.2.2农村规模化畜禽养殖污染的排放监管不足
规模化畜禽养殖场的快速发展带来新的点源污染，2013年我国COD和NH3-N排放量中畜禽养殖源分别为当年工业源的3.35和2.46倍，分别占全国污染物排放总量的45.6%和24.6%。由于受养殖行业本身利润限制，养殖场难以承受按照治理工业污染的要求对畜禽养殖粪便、污水等实施处理后达标排放所产生的高昂成本，因此，大量养殖场污染处理设备无法正常开启，甚至根本没有必需的污染处理设施。畜禽养殖污水污染负荷高，高浓度污水排入江河湖泊中，导致水体严重富营养化，严重者导致水体生态功能丧失。《全国农村环境监测工作指导意见》提出了对农村养殖业污染的监测要求，同时，2008年环境保护部在全国组织开展了规模化畜禽养殖专项执法检查，2010年环境保护部办公厅印发《畜禽养殖场（小区）环境监察工作指南》（试行），进一步规范畜禽养殖场（小区）环境监察工作。但是，各地规模化畜禽养殖的监管仍未能有效落实，相当部分规模化畜禽养殖场甚至缺乏环境影响评价和“三同时”验收等基本的环境管理手续。规模化畜禽养殖污染的监管不足导致诸如现代牧业万头牧场的污染事件屡屡发生，既严重污染当地环境，也酿成当地企业与居民的激烈冲突。
2.2.3农村面源污染的排放监管不足
种植业化肥农药污染监管不足。国内外关于化肥养分运移转化研究成果显示，氮肥施用的大气流失率为10%~30%，平均为20%；地下淋溶率为0.5%；地面径流率为10%。过量施用导致我国农业生产中化肥农药大量流失，形成巨大的面源污染。近年来，各地主要通过推广测土配方施肥技术来降低化肥施用强度。但是，截至2013年我国化肥施用量仍达5911.9万t，单位面积化肥施用强度达485.7kg·hm-2，一些地区甚至高达600kg·hm-2以上。《全国农村环境监测工作指导意见》提出了对农村面源污染的监测要求，但是，这项监测工作仍仅在少部分地区开展试点。目前，在农业面源污染的排放监管方面主要依赖“三品”（绿色、无公害食品、有机农产品）建设和检查，但是，这严重依赖于农场的主观积极性，不是一种主动的环境监管模式。由于面源污染尚缺乏科学有效的监管手段，我国农业面源污染监管基本仍处于空白状态。
秸秆禁烧监管不足。目前，我国各级政府已经采取多种措施开展秸秆禁烧，相当部分地方政府不得不在禁烧期组织大量人力在田间地头围追堵截，甚至不得不采取一些遭受广泛非议的管理手段。河北省成安县甚至曾在2007年向农民发放《秸秆放倒证》，2015年河南省太康县秋季秸秆焚烧现象严重，被上级政府经济处罚2000万元。但由于缺乏长效机制，近年来秸秆焚烧污染越发严重。环境保护部发布的2015年10月1日至10月6日全国秸秆焚烧卫星遥感巡查监测数据显示，在全国范围内，共监测到疑似秸秆焚烧火点376个，同比增幅达16.41%。
2.3农村环境整治监管不足
2.3.1尚未开展农村生活垃圾污染防治监管
随着近年来我国农村环境整治工作的推进，部分地区开展了农村生活垃圾收集转运与处置体系的建设，形成了初步的收集转运与处置能力。但是由于缺乏监管规范和监管队伍，尚未能够有效开展对农村生活垃圾收集转运与处置体系建设合理性和有效性等的监管。由于缺乏必要的监管，造成设施建设存在大量问题得不到解决，一些地区垃圾池本身不达标，造成渗沥液渗漏；部分地区乡间简易焚烧炉处处冒烟，造成固废污染向大气污染的转化。由于缺乏必要的监管，还导致相当部分地区的农村生活垃圾收集转运体系长期不能正常运行，造成设施的浪费和环境污染。
2.3.2缺乏对农村生活污水污染防治的监管
由于缺乏监管规范和监管队伍，尚未能够有效开展对农村生活污水处理设施的技术合理性、有效性和运行等的监管。由于缺乏必要的监管，造成部分地区设施与管网建设不配套，一些设施建设不符合相关规范要求，无法正常运行，农村生活污水处理设施与管网长期处于建而不转或运行不畅的状态，部分村庄乡镇污水处理设施甚至面临“晒太阳”的窘境。据张悦等对江苏省210个农村污水治理工程的调研，工程因无配套管网而不能正常运行的占53%；朱铭捷等对北京近30个乡镇集中式污水处理厂和78个村级污水站的调查表明，47%的乡镇污水厂和30%村级污水站未能正常运行。
3 我国农村环境监管问题分析
3.1监管的依据问题
3.1.1法律依据不足
环境保护法的不足。新修订的《环境保护法》增加了对农村环境保护的规定，明确了农村人居环境治理和农业污染防治的要求。但是，在农药、化肥、农用薄膜和农作物秸秆等农业污染治理责任方面主要强调了各级人民政府及其农业等有关部门的指导责任，农村生活垃圾和生活污水处理处置的责任主体也明确为以县级人民政府为主的各级政府，而对监管责任等缺乏明确的规定。
环境监察办法的不足。自2012年9月1日起实施的《环境监察办法》中，明确将“现场监督检查畜禽养殖污染防治等生态和农村环境保护法律法规执行情况”确定为环境监察机构的主要任务之一。但是，目前该办法未能明确农村环境监管的监管目标、监管职责和监管要求。同时，《环境监察办法》本身还存在法律效力偏低的问题。
3.1.2标准体系缺失
农村环境标准不足。一是缺乏农村环境质量监测与评估技术规范。质量评估技术的缺失使得主管部门难以对各地农村环境实施量化评价、监督考核和针对性管理。二是缺乏针对农村的相关污染物排放标准。比如污水排放标准目前主要针对工业企业和城镇污水处理厂，缺乏农村污水处理设施的排放标准，导致监管中缺乏标准依据，难以开展监察管理。三是缺乏农业过程技术规程。农业种植业、林业植树等面源污染或生态影响过程不同于点源污染的监管，更多地需要从过程监管入手，但是目前我国仍缺乏针对这类过程的技术规范，难以反映和监管其生态环境影响。
3.1.3监察指南缺失
缺乏水产养殖等专门针对农村地区的环境监察指南。随着水产品市场需求的扩大，我国水产养殖业已趋向集约化、高密度、高产出养殖模式发展，从而不仅造成自身环境污染，而且使含有残饵、残骸、排泄物和化学药剂的废水大量排入水体造成污染，还严重破坏水域生态平衡。因此，有必要制定水产养殖等环境监察指南，为水产养殖等农村环境的监察和污染控制提供依据。
3.2监管的主体困境
3.2.1监管机构缺位
我国农村地区缺少专门的环境管理机构，尤其是在中西部地区。2013年我国县区环保机构统计数据显示，仅4个直辖市和江西省县级环境监测机构数达到县级环保行政机构数，其中安徽、海南、西藏、青海和宁夏等省自治区县级环保行政机构数为104、20、74、43和17个，与此同时其县级环境监测机构数仅为68、13、11、9和8个。县级环境监察机构状况总体略好于环境监测机构，山西、江苏、陕西、甘肃和新疆等省自治区县级环境监察机构数达到县级环保行政机构数，但是广东、西藏、青海和宁夏等省自治区缺额较多。由于县级环境监测和监察机构不完整，导致这些地区根本无法开展农村环境质量监测和农村环境监管工作。乡镇因为人力财力的不足更产生了我国环境管理的结构真空，致使环境信息传递无效，导致既有环境监管体系在农村地区的低效，甚至失效。截至2013年年底，我国乡镇有环保机构的仅占6.9%，西藏、青海、北京和上海甚至在乡镇完全没有环保机构。在有乡镇环保机构的省市自治区，除重庆市、福建省和海南省有环保机构的乡镇比例分别达94.3%、55.0%和53.4%外，其余仅广东、江苏和浙江3个东部发达省份达到10%以上，绝大多数不足10%，有14个省自治区有环保机构的乡镇比例在1%~3%之间，天津、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、江西、贵州和宁夏等省市自治区乡镇环保机构也仅达个位数775。
由于缺乏乡镇环保机构，使得大量在乡镇的环境污染和生态破坏行为得不到基本的监管。《环境监察办法》规定，“县级环境监察机构的分支（派出）机构和乡镇级环境监察机构的名称，可以命名为环境监察中队或环境监察所”，在制度上明确了设立乡镇级环境监察机构的名称。但是，由于法律效力不足，对地方编制办公室缺乏效力，无法得到有效执行。
3.2.2监管人员不足
2013年，全国县级环境监测机构人数平均为16.3人，县级环境监察机构人数平均为20.3人。按照全国环境监测机构标准化建设三级标准，东部地区仍有辽宁、福建和广东等未达到20人的标准，中部地区有黑龙江、安徽、江西、湖北、广西和海南等未达到18人的标准，西部地区贵州、云南、西藏和新疆等也未达到10人的标准，其中贵州和新疆仅为7.4和6.7人，西藏只有1.2人。广西、云南、西藏、青海、宁夏和新疆等省自治区平均每县区环境监察机构人数不足10人，完全无法满足县区环境监察工作的需要。由于县级环境监测、监管机构缺乏必要的技术人员和执法人员，导致这些地区根本无法有效开展县域环境质量监测和环境监管，更无力开展农村环境质量监测和农村环境监管。相当部分县级环保监管人员面对农村的环境违法事件无法开展工作。各省市自治区中，北京、上海、西藏和青海均无乡镇环保工作人员，10个省市自治区乡镇环保工作人员也不足50人778，表明在乡镇环保工作几乎处于无人干的状态。此外，还存在执法人员素质不高的问题。全国本科以上学历环境监管执法人员仅占1/3，环保相关专业毕业的执法人数仅占1/5，且人员素质呈倒金字塔结构，省、市、县呈逐级降低趋势，县级农村环境监管人员专业素质明显不高。监管人员的不足导致我国农村环保工作几乎处于严重缺位状态，无法保障农村的生态环境。
3.2.3缺乏必要的公众参与监管环境
与近年来城市大量涌现环保非政府组织（NGO）、积极参与到环境监管中的状况不同，农村整体缺乏必要的公众参与环境监管。由于农村人口总体受教育程度不高，环境意识和参与公共管理的公民意识不足，因此，农民多不愿、也不会加入到环境监管中去，这也使得我国农村环境监管公众参与严重缺位。
3.3监管的对象问题
3.3.1农村环境监管对象虚化
农村环境监管对象虚化造成无法开展监管。由于我国农村人口众多，人均耕地还不足0.2hm2，同时，农民居住分散，其生活垃圾和生活污水产生量也较少且分散，使得农村环境监管对象零碎化特征显著，导致总体上农村环境监管的单位成本极高，而单位收益极低。此外，农村环境监管对象经济水平总体较低，农业生产收益过低，2013年我国农村居民家庭人均纯收入为8895.9元，其中家庭经营纯收入仅3793.2元258，这就使得农民缺乏被环境违法罚款的执法条件。我国农民的上述特征导致农村环境监管对象虚化，难以按照现有的监管模式开展监管。
3.3.2农村环境监管对象“漂移”
农村环境监管对象还存在“漂移”现象。由于法律和相关规定不健全，导致在我国农村环境监管中常常出现部门间责任不清，各地方政府可能会根据自己的理解随意认定监管对象，有权责任部门无需承担责任，从而产生“漂移”现象。新修订的《环境保护法》鉴于管理的困难，在农药、化肥、农用薄膜和农作物秸秆等农业污染治理责任方面主要强调了各级人民政府及其农业等有关部门的指导责任，对农村生活垃圾和生活污水处理处置的责任主体也明确为以县级人民政府为主的各级政府。但是，在实际工作中追责时常发生有权责任部门每每在“漂移”中轻松摆脱责任。如在秸秆禁烧工作中，经常看到地方环保局长成为上级政府追责的对象，屡屡出现地方一烧、环保局长被就地免职的现象。这样的“漂移”就导致秸秆禁烧工作长期处于尴尬状态，无法有效解决秸秆处置问题。
3.4监管的手段问题
3.4.1基层监管能力不足
即使在有环境监管机构的情况下，也还表现出监管能力的不足。在环境监测能力方面，我国自2007年开始环境监测站的标准化建设，但是迫于地方财力和人力压力，目前相当部分地区距离标准化建设还有较大差距。截至2013年年底，全国通过省级验收的县级站占总数的30%。2013年年底，江苏省全部县级环境监测站均完成标准化建设，在全国率先通过整体验收后，2014年浙江省、上海市也先后通过环境保护部整体验收。标准化建设在中西部差距明显。截至2014年，广西全区首批仅5个标准化建设达标县级站通过验收，河南省159个县市中3级环境监测站仅61个完成标准化验收。对于已经建立环境监测机构的县级环保部门，往往担负着行政区域内环境质量的监视监测、污染源监督监测和环境突发事件的应急监测等，监测任务多，工作量大，但仪器设备和人员数量有限，没有更大的能力开展农村环境监测工作。在环境监察能力方面，截至2013年年底，我国县级环境监察机构数为2515个，较全国县级环境监测机构数2346个配备略好。但是环境监察标准化建设同样不足。一些县级环境监察机构仅有数人，且多为聘用或借调人员，却面临着监管区内数百家甚至数千家工矿企业，数十甚至数百家规模化养殖场，无法满足农村环境监管的需求。
3.4.2缺乏性能较好的便携式监测监察设备
农村环境监测监管对象分散，需要实用化便携式环境监测设备来支撑。近年来，随着环境产业的发展，市场上已经出现了一批便携式环境监测设备，但是，由于技术的问题，目前大量便携式环境监测设备的准确性和灵敏度等方面还无法满足环境监察工作的需要。
3.4.3传统监管手段在农村不适用
由于农民本身经济收入较低，属社会弱势群体，采取罚款手段可能会出现要么少得无法起到警示作用，要么执行不到位，导致罚款手段在农村难适用。此外，农村一些小工矿企业由于地处偏僻，设备简易，执行困难，难以用常规的查封等手段来监管。
4 对策建议
（1）构建农村环境监管组织体系。首先，根据农村实际环境监管需求，加强县级环境监测机构和监察机构的标准化建设。其次，积极推进农村环境监管机构下移，覆盖到乡镇一线，进一步完善环境监察标准化建设的标准，对乡镇监察机构建设作出明确要求，确保有机构、有人员开展农村环境监管。
（2）完善农村环境监管技术规范。构建农村环境空气、水、土壤和生态环境质量等常态监测制度，推进农村环境质量评估技术规范的制定。制定水产养殖等专门针对农村地区的环境监察指南等；鉴于目前缺乏农村污水处理设施的排放标准，导致监管中缺乏标准依据，难以开展监察管理，建议从农村环境和经济实际出发，考虑农村污水处理工艺、污水性质及排放去向，制定农村污水处理设施的排放标准；制定农业种植业等农村面源污染过程控制的技术规程。
（3）构建监察技术体系。对农村重点断面、重点污染源的在线自动监测有利于提升其监管水平，实现监管的常态化、过程化。对一些畜禽重点污染源、重点生态环境安全监控点利用物联网技术实施监控，有利于实现全过程的可视监管。农村存在大量非重点污染源，不可能完全实现在线自动监测，有必要通过在监察年度工作方案中安排定期专项巡查以实现全面监管。积极推进我国使用小型化便携式环境监测和监察设备的研制。积极开展农村环境的遥感监测技术研究，利用遥感技术实现定期的快速面状环境信息监测和监管。构建监管信息平台，实现基于webGIS的农村环境信息收集、评价、查询、展示及环境问题分析与监管方案生成。
（4）完善农村公众参与监管环境。在农村大力开展农村环保宣传教育，提高农民环境意识，带动环保NGO下乡，积极推动农村居民组织起来参与乡村环保事务的监管。
作者：鞠昌华，朱琳，朱洪标，张卫东，芮菡艺，孙勤芳
作者单位：环境保护部南京环境科学研究所
来源：《生态与农村环境学报》2016年第5期
中国乡村发现网转自：微信号 农业环境科学
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