——来自广东省清远市阳山县的探索
［摘要］广东省清远市阳山县在推进土地确权工作中，积极探索出“确地界到村组、确面积到农户”和“先置换整合后确权”的土地确权模式，为推动农村土地确权工作提供了宝贵的经验。调研发现， “阳山模式”有力地促进了当地农村的土地流转和规模化经营，但实施过程中也存在置换工作难度大和土地权能实现困难等问题。因此，在肯定“阳山模式”的同时，也应充分认识到“阳山模式”的困境和适用条件。
一、引言
加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作（以下简称“土地确权”），促进我国现代农业规模化经营体系的建立，是我国当前农村综合改革工作的重要内容。早在1998年前后，我国开始实施农村土地第二轮承包期延包政策。由于当时农业税并未废除，农民负担较重，农民对土地权能的诉求并不强烈，农民之间土地纠纷也并不常见。为了保证制度的延续性和农民土地权利的相对稳定性，第二轮土地承包基本上是第一轮土地承包关系的继续确认，并没有对农民承包地进行重新测量。因此，二轮土地延包后各地普遍存在承包地面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。随着农业税的取消，各项支农政策的落实，农民对土地权能的诉求越来越大强烈，土地产权改革逐渐成为当前农村综合改革的主要任务。部分学者认为，土地确权可以通过明晰土地产权，赋予农民更有保障的土地承包经营权，在一定程度上提升农地资源配置效率，从而使农民在土地上获得更多的收益。为了完善和保障农民的土地权益，2013年中央一号文件提出要用５年时间基本完成农村土地确权登记颁证工作。由此，全国各地相继开展了试点工作，并对土地确权模式进行了积极探索。广东省阳山县被列为“全国农村综合改革示范试点县”之后，在土地确权工作中，探索实施了“先置换整合后确权”、“确地界到村组，确面积到农户”的土地确权模式，得到了当地农民的欢迎，也受到了大量媒体的关注，被媒体称之为“阳山模式”。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，再次提出，要用5年左右时间基本完成土地确权登记颁证工作。目前，距这一时限还剩下约2年的时间，各地的土地确权工作也进入了实质性推进阶段。因此，深入分析“阳山模式”土地确权工作的成效，总结和探讨“阳山模式”的经验和不足，探讨“阳山模式”适用条件，对于推动广东省乃至全国土地确权工作的稳步开展，具有重要的借鉴和参考意义。
二、土地确权“阳山模式”的主要做法
１．“确地界到村组、确面积到农户”模式
阳山县地处石灰岩山区，境内“九山半水半分田”，优质平坦的耕地较少，大都是高低不平的细碎田地。部分地区由于水源不充足，单产低，农民大都不愿意耕种。许多农田离农民居住区较远，交通不便，农民将土地撂荒的现象十分普遍。近10年来，阳山县移民以及外出务工人员较多，留在村里的农民不足三成，部分村留守人口只有一成。由于缺乏劳动力，造成多数耕地长期撂荒。江英镇是阳山县典型的农业大县，人口约4.3万，二轮发包土地约4.3万亩，如今常住人口不到两万，一半土地撂荒。其中，江英镇荣岗村的撂荒耕地的比例更是达到了90％。大量的耕地抛荒，原承包耕地地块模糊、界址不清，应用卫星遥感和GPS定位系统技术也无法在图纸上标注与区分田地的边界。由于二轮承包到户时仅仅登记了户主和地块的面积，没有明确的地块位置，时间长远已无法准确辨认四至，难以确地到户。
为了减少纠纷、推进确权工作，阳山县政府在江英镇荣岗村进行试点，探索“确地界到村组、确面积到农户”的土地确权模式，即先把土地全部确权到村小组，再以二轮承包的面积为基数，按各户所占面积来确地，而每一户承包耕地的具体位置不在承包经营权证上表明，只列明每一户拥有村小组集体耕地面积的大小。该村经村民代表（户代表）会议表决后实施这种土地确权模式。“确地界到村组、确面积到农户”的确权模式，在多数农户承包地长期撂荒、地界不清、位置不明的情况下，减少了农户为指界各自承包地而发生的纠纷和矛盾。荣岗村的模式一经实施，立刻引起了其它村的效仿。调研组实地调研获取的资料显示，截止2015年10月份，阳山县已有138个村小组召开了户代表会议，同意以“确地界到村组、确面积到农户”的模式进行确权，面积约1.9万亩。
２．“先置换整合后确权”模式
二轮土地承包到户时，考虑到土地的肥瘦、水头水尾等因素，村委会将耕地按照远近、肥瘦（即土地肥沃和贫瘠）综合搭配的方式发包给农户。这样的发包方式，虽然体现了分配上的公平，却加重了农户承包地细碎化，阻碍农业生产规模化的发展。比如，阳山县荣岗村户均耕地面积3~5亩，但户均耕地块数约为40块。这样的土地分配方式既增加农户耕种的劳作时间和生产成本，也无法使农户获得规模效益。阳山县委县政府利用此次土地确权的契机，在充分尊重农民意愿的前提下，探讨“先置换整合后确权”土地确权模式。土地置换整合的做法在不同地区做法也各不相同。太平镇的清水村在多次召开村民理事会会议、村民大会后，将原来的91块土地通过使用测绘图纸、实地丈量等手段，重新整合划分为25块连片的田地，然后由农户抽签选择地块，基本实现了一户一地。而杜菜村的土地整合置换做法则是以原农户二轮承包经营连片最大面积的耕地地块、种植长久经济作物地块、鱼塘和养殖场为基础，通过置换扩大连片后再确权，剩余零碎土地由本村小组集体统一收回。此外还有些地方是按经济价值或者农户需求进行土地置换整合。调研组获悉，截止2015年10月，阳山县已通过村民表决同意解决土地细碎化问题的村有688个村小组，面积65000多亩。
三、土地确权“阳山模式”的主要成效
１．推动了农地的有序流转，土地撂荒问题得以改善
阳山县在开展农村土地确权工作的同时，建全了农村土地承包经营权档案、建立了土地流转的电子信息管理系统和信息平台，实现了农村三资管理
平台、公共资源交易中心的成功对接，有力地促进了农村土地的流转。2014年，阳山县建立了覆盖县镇村的农村土地产权流转交易平台，并在乡镇一级
建立了农村土地产权流转交易服务所，在每一个行政村安排了1~2名土地流转信息员，实现了县、镇、村土地流转管理的三级联动。土地确权为实现土地流转奠定了基础，土地流转交易中心的建立为土地流转搭建了平台，从而为农业企业、家庭农场、承包大户的规模化耕作及生产创造了条件。2013年底，全县农村土地流转面积仅为3.5万亩。土地确权后，土地流转面积快速增长，截止2015年9月，全县农村土地流转面积达到5.5万亩，增长了56％。
２．促进了专业合作社的发展，农民收入得以提升
2013年底，阳山县农民专业合作社共200个，会员2700多户，辐射带动农户2万多户，户均年增收6000多元。2014年初，阳山县全面铺开农村土地确权工作后，全县农民专业合作社增至318个，会员增至7799户，辐射带动农户增至3万多户，户均年增收7300多元，同比增长了22％。杜菜村在开展土地确权的同时，成立了杜菜村砂糖桔专业合作社。专业合作社由5名栽种大户牵头组建，对口帮扶村里56户贫困户，在原有400亩栽种基础上，通过土地调整置换，将栽种面积增至1200亩，合作社社员的收入也有了较大的提升。
３．实现了土地承包经营权抵押贷款，土地财产权能得以拓展
阳山县在开展土地确权工作的同时，大胆探索农村土地承包经营权、宅基地、林权、房屋等各类产权抵押贷款改革，努力使资源变资产、资产变资本。2014年初，阳山县在广东全省率先制定了《农村土地承包经营权流转抵押登记暂行办法》，引导银行开展土地承包经营权抵押贷款业务。2014年7月，南粤农业公司以1900亩土地经营权向农信社申请了“流转易”贷款100万元。2014年8月，阳山县与农信社、农行签署了《土地承包经营权抵押贷款合作框架协议》。调研获悉，截止2015年10月，阳山县农信社推出“流转易”贷款产品，已向南粤农业公司、豪丰林业公司、益民蔬菜合作社及农户授信贷款6306万元。
四、“阳山模式”受到的质疑与面临的困境
“阳山模式”是在阳山县特殊的村情地貌的环境下，由当地村民、村委自发实施，并经镇、县政府认可的确权方式，对其是否与中央政策的相符，是否具有推广的价值，尚需进一步探讨。
１．“阳山模式”受到的质疑
（1）“确地界到村组、确面积到农户”的模式是否与中央政策相违背。“阳山模式”一经推出，就受到了多方面的质疑。有的学者、当地一些政府工作人员和村委干部都担心“确地界到村组、确面积到农户”的确权模式不符合中央的政策精神，甚至提出“阳山模式”不宜推广的建议。实际上，自国家推行土地确权政策以来，历年的中央１号文件以及有关政策都没有具体规定必须将承包地的具体位置和四至边界确定到每个农户。如：2013年中央1号文件指出，确权要“妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”；2014年中央1号文件要求“充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地”；2015年中央1号文件提出“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”。从中央对土地确权的政策演进来看，确权工作的目标是要确地到户。阳山县“确地界到村组、确面积到农户”的土地确权模式，虽然在承包经营权证书上没有标注承包地具体的位置和四至，但是实际上也是确地到户的一种形式。至于“四至”问题，中央只是要求要妥善解决，并没有明确要求。因此，我们认为阳山县“确地界到村组、确面积到农户”的土地确权模式，并未违背中央政策精神。
（２）“先置换整合后确权”的模式是否符合中央政策精神。阳山县地处粤北山区，山多地少，耕地的地块大小、水源远近、土质等差异较大。在二轮承包分田到户时，平均每户几十块土地，最多的一户不到3亩地被分成了远近、大小不一的60多块。如果此次确权，还是按照二轮承包时农户分配到的土地进行登记颁证，则会使土地细碎化的问题成为永久性难题，不利于农地的连片种植和规模化经营。因此，当地政府部门、村委干部积极与农户协商，采取先置换后确权的方式，尽可能把相邻的土地整合到一起，增大了每块土地的面积、减少了承包地的细碎化程度。2016年中央1号文件指出，要“鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种”，因此，阳山县探索出的“先置换整合后确权”的模式符合中央政策精神，并且为其它地区确权工作的开展，取得了开创性的经验。
２．“阳山模式”面临的困境
尽管“阳山模式”并不违背中央关于土地确权的政策精神，但是由于其实施环境的特殊性以及工作难度较大等问题，使“阳山模式”的推行面临一定困境。
（1）“确地界到村组、确面积到农户”的模式使农户自身无法实现土地权能。“确地界到村组、确面积到农户”的做法，由于没有具体标明农户承包地的具体位置和四至，使得农户自身无法实现土地财产的权能。一是土地承包经营权抵押贷款功能难以实现。银行开展土地承包经营权抵押贷款业务，需要对承包地进行经济价值的评估，仅有面积没有具体位置和四至的土地确权证难以评估其经济价值；二是土地流转功能无法实现。仅有面积没有具体位置和四至的土地承包经营权证，使的农户自己难以将经营权转出，而只能委托给村集体，由村集体统一向外承包；三是随着行政区的不断变化，村民小组调整也再所难免。一旦由于自然灾害等因素使得该村民小组的土地面积萎缩甚至消失，已确权的农户承包地该如何调整，也会面临较大的难题。
（2）“先置换整合后确权”的模式工作难度大，阻滞了工作的进度。该模式虽然在理论上对于解决土地细碎化问题具有较大的积极作用，但是实际工作中却是困难重重。一是土地互换难以做到公平置换。由于承包地的远近、土地肥瘦不均，水头、水尾灌溉等农业基础设施有差别，使得土地置换整合无法做到一户一地，难以满足群众要求。二是部分农户只希望调整偏远、贫瘠的土地，而不愿拿自己地块较好的土地置换，这样就使得土地置换难以有效推行；三是一个村几百户农户，如果几千块零碎地置换，不但谈判成本较高，而且也影响了土地确权工作的正常进度。阳山县叶屋村小组是农村土地先整合后确权的一个典型。2008年至2010年土地确权试点期间，在该村村民理事会理事长的带领下，经过30多场充斥争辩的村民代表会议后，叶屋村才完成了土地置换整合工作。若该模式在全县全面推广，土地确权登记颁证工作将无法按时完成。
五、研究结论与政策建议
“阳山模式”为落实中央土地确权政策做出了积极有益的探索，为其它地区提供了可借鉴的经验，但也存在一些尚需改进之处。
１．研究结论
（1）应充分肯定土地确权“阳山模式”。“阳山模式”是阳山县广大干部群众在确权工作中根据实际情况，充分发挥村民与村干部的智慧，创新出来一种确权方式，也是经过村民代表大会讨论通过的确权工作方式，完全符合村民委员会组织法；同时，“阳山模式”的确权，虽然在土地承包经营权证书上并不表明具体的位置和四至，但实质还是根据二轮土地承包时的面积确权到每一户。因此，这种确权模式也符合中央“总体上要确地到户”的要求。从阳山县已经完成土地确权的村组来看， “阳山模式”在解决农户承包地细碎化问题、推动土地流转、解决耕地长期撂荒问题和实现土地规模化经营方面，确实起到了积极作用。因此，应充分肯定“阳山模式”，充分肯定阳山县农民在土地确权工作中的探索和首创精神。
（2）应充分认识“阳山模式”推行的实际困难。应该看到，“阳山模式”存在着诸如单个农户无法有效利用承包经营权证办理抵押贷款，无法将土地流转的问题，而只适用于确权后，由村集体统一对外将土地流转或者由村集体代理农户办理抵押贷款业务，也或者适用于确权后，农户将承包地反包给村集体的情况。因此，各地在学习借鉴“阳山模式”时，应充分尊重农民的意愿，由村民代表大会讨论决定是否采取该种模式。同时，“阳山模式”确权后土地财产权能的实现，还需要建立县、镇、村三资管理平台和土地流转交易平台，从而确保交由村集体管理的土地能够顺利流转，并且确保土地经营权交易公开透明。此外，还应充分认识到“先置换整合”给村委会带来的工作难度。
２．政策建议
（1）加强监查督导，防止草率搬照“阳山模式”。“确地界到村组，确面积到农户”的确权模式，由于不需要为每家每户测量承包地的面积、位置和四至，节省了大量的时间和工作经费。如果其它地区只是看到了此种确权模式的工作方便，而片面地为了降低确权成本、快速完成确权任务，盲目借鉴、效仿“阳山模式”，就会给这些地区的土地确权工作带来极大的隐患和纠纷。因为这样的做法，无异于走过场，既违背了中央的政策精神，也无法保障农民的土地权益。因此，各地在推进土地确权工作中，还是应该按照中央对确权工作的总体要求，根据确权工作是否有利于化解土地纠纷与矛盾、是否有利于解决历史遗留问题、是否有利于保障农民权益的标准，选择适合当地土地确权工作的方式。有关政府部门也应加强监查督导，防止个别镇、村以“阳山模式”为借口，草率仿照“确地界到村组，确面积到农户”的确权模式，继续将村民之间的土地纠纷与矛盾掩盖在这种确权模式之下。
（2）尊重农民意愿，因地制宜推进土地确权工作。在土地确权工作中，应充分尊重农民意愿，充分发挥村民理事会等基层社会组织的能动作用，引导“村民的事情村民自己做”， “村民的矛盾村民自己解决”。土地确权过程中产生的矛盾纠纷，应交予村民集体讨论决定，依靠村民自主决策，通过民主协商的方式，妥善解决农村土地承包经营的历史遗留问题。另外， “阳山模式”中“先置换整合后确权”的方式，不能由政府主导土地置换整合，而应在农户自愿的前提下由村集体决定实施。调研发现，阳山县之所以能够实施“先置换整合后确权”，是因为二轮承包后，部分农户出于种植方便的需要，很早以前就已进行了土地位置及面积的置换，而不是在确权工作开始后才进行土地置换。如果没有前期土地置换的基础，就需要村委会、镇政府耗费大量的人力物力和时间参与、协调农户之间承包地置换的谈判。这样既增加了确权工作的财政压力，也不利于确权工作按时完成。
中国乡村发现网转自：《农村经济》2017年第4期
(扫一扫，更多精彩内容！)
