——来自广东清远市阳山县的探索
2013年中央一号文件提出要用5年时间基本完成农村土地确权登记颁证工作。自2013年以来，全国各地相继开展了农村土地确权试点工作，并根据各地的实际情况对土地确权模式进行了积极探索。广东省阳山县被列为“全国农村综合改革示范试点县”之后，在土地确权工作中，探索实施了“先置换整合后确权”、“确地界到村组，确面积到农户”的土地确权模式，得到了当地农民的欢迎，也受到了大量媒体的关注，被媒体称之为“阳山模式”。深入分析、总结“阳山模式”的经验和不足，对于推动各地确权工作的稳步开展，具有重要的借鉴和参考意义。
主要做法
1.“确地界到村组、确面积到农户”模式阳山县地处石灰岩山区，境内“九山半水半分田”，优质平坦的耕地较少，大都是高低不平的细碎田地。近10年来，阳山县移民以及外出务工人员较多，由于缺乏劳动力，造成多数耕地长期撂荒。江英镇人口约4.3万，如今常住人口不到两万，一半土地撂荒。原承包耕地地块模糊、界址不清，应用卫星遥感和GPS定位系统技术也无法在图纸上标注与区分田地的边界。由于二轮承包到户时仅仅登记了户主和地块的面积，没有明确的地块位置，时间长远已无法准确辨认四至，难以确地到户。
为了减少纠纷、推进确权工作，阳山县政府在江英镇荣岗村进行试点，探索“确地界到村组、确面积到农户”的土地确权模式，即先把土地全部确权到村小组，再以二轮承包的面积为基数，按各户所占面积来确地，而每一户承包耕地的具体位置不在承包经营权证上表明，只列明每一户拥有村小组集体耕地面积的大小。该村经村民代表（户代表）会议表决后实施这种土地确权模式，这一做法减少了农户为指界各自承包地而发生的纠纷和矛盾。荣岗村的“确地界到村组、确面积到农户”的土地确权模式一经实施，立刻引起了其它村的效仿。调研组实地调研获取的资料显示，截至2015年10月份，阳山县已有138个村小组召开了户代表会议，同意以“确地界到村组、确面积到农户”的模式进行确权，面积约1.9万亩。
2.“先置换整合后确权”模式
长期以来，阳山县细碎化的耕地已严重影响了其农业生产效率，也影响了其农业机械化、规模化的生产。阳山县委县政府利用此次土地确权的契机，在充分尊重农民意愿的前提下，探讨“先置换整合后确权”土地确权模式。土地置换整合的做法在不同地区做法也各不相同。调研组获悉，截至2015年10月，阳山县已通过村民表决同意解决土地细碎化问题的村有688个村小组，面积65000多亩。
主要成效与面临的困境
1.推动了农地的有序流转，土地撂荒问题得以改善。阳山县在开展农村土地确权工作的同时，健全了农村土地承包经营权档案，建立了土地流转的电子信息管理系统和信息平台，实现了农村三资管理平台、公共资源交易中心的成功对接，有力地促进了农村土地的流转。
2.促进了专业合作社的发展，农民收入得以提升。2013年底，阳山县农民专业合作社共200个，会员2700多户，2014年初，阳山县全面铺开农村土地确权工作后，全县农民专业合作社增至318个，会员增至7799户，辐射带动农户增至3万多户，户均年增收7300多元，同比增长了22%。
3.实现了土地承包经营权抵押贷款，土地财产权能得以拓展。阳山县在开展土地确权工作的同时，大胆探索农村土地承包经营权、宅基地、林权、房屋等各类产权抵押贷款改革，努力使资源变资产、资产变资本。截至2015年10月，阳山县农信社推出“流转易”贷款产品，已向南粤农业公司、豪丰林业公司、益民蔬菜合作社及农户授信贷款6306万元。
尽管“阳山模式”并不违背中央关于土地确权的政策精神，但是由于其实施环境的特殊性以及土地置换工作难度较大等问题，使“阳山模式”的推行面临一定困境。（1）“确地界到村组、确面积到农户”的模式使农户自身无法实现土地权能。（2）“先置换整合后确权”的模式工作难度大，阻滞了土地确权工作的进度。
政策建议
1.应充分肯定土地确权“阳山模式”。“阳山模式”是阳山县广大干部群众在确权工作中根据实际情况，充分发挥村民与村干部的智慧，创新出来的一种确权方式，同时，“阳山模式”的确权，虽然在土地承包经营权证书上并不表明具体的位置和四至，但实质还是根据二轮土地承包时的面积确权到每一户，因此，这种确权模式也符合中央“总体上要确地到户”的要求。应充分肯定“阳山模式”，充分肯定阳山县农民在土地确权工作中的探索和首创精神。
2.应充分认识“阳山模式”推行的实际困难。“阳山模式”也存在着诸如单个农户无法有效利用承包经营权证办理抵押贷款，无法将土地流转的问题。因此，各地在学习借鉴“阳山模式”时，应充分尊重农民的意愿，由村民代表大会讨论决定是否采取该种模式。同时，“阳山模式”确权后土地财产权能的实现，还需要建立县、镇、村三资管理平台和土地流转交易平台，从而确保交由村集体管理的土地能够顺利流转。此外，还应充分认识到“先置换整合”给村委会带来的工作难度。
3.加强监查督导，防止草率仿照“阳山模式”。“确地界到村组，确面积到农户”的确权模式，由于不需要为每家每户测量承包地的面积、位置和四至，节省了大量的时间和工作经费。如果其它地区只是看到了此种确权模式的工作方便，而片面地为了降低确权成本、快速完成确权任务，盲目借鉴、效仿“阳山模式”，就会给这些地区的土地确权工作带来极大的隐患和纠纷。
4.尊重农民意愿，因地制宜推进土地确权工作。在土地确权工作中，应充分尊重农民意愿，充分发挥村民理事会等基层社会组织的能动作用，引导“村民的事情村民自己做”，“村民的矛盾村民自己解决”。另外，“阳山模式”中“先置换整合后确权”的方式，不能由政府主导土地置换整合，而应在农户自愿的前提下由村集体决定实施。是否实施“先整合置换后确权”的方式，也应充分尊重村民的意愿，而不应由政府或村委会强行推动。
作者单位：华南农业大学经济管理学院
中国乡村发现网转自:农民日报 2017年04月29日
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