摘要：近年来，我国政府促进农村土地经营权流转的努力取得了一定的成效，流转规模逐年扩大，流转模式趋向多样化，但也存在流转纠纷较多、流转价格区域差异化明显等问题，土地流转推进受到阻碍。通过现状分析发现我国农村土地经营权流转的障碍因素为：农村社会保障机制不健全、区域经济发展不平衡、流转土地产权关系不明晰、流转行为不规范、缺乏健全的农村土地经营权流转交易市场及科学合理的定价机制。建议通过充分发挥政府的服务功能、完善农村社会保障体系、扎实推进土地确权工作、建立健全农村土地经营权流转交易市场、构建科学合理的定价机制来推进农村土地经营权有序流转。
自20世纪80年代开始实施的家庭联产承包责任制，确立了农户在农业生产经营中的地位，激发了农民的生产积极性，同时也改变了中国传统的农业生产和经营方式，带动了农村经济的发展和变革。但以家庭为单位分散进行的承包经营，造成了农村土地每户拥有的地块多、每个地块面积小的利用状况，形成了土地承包细碎化的事实。农地细碎化不但阻碍了农业机械化的进程，使土地的规模效益和集约化经营难以实现，而且影响了农户收入水平的提高，造成了有限的耕地资源和劳动力资源的浪费。这种小规模、分散化的经营格局，已成为新经济形势下农村土地制度完善与创新的瓶颈障碍。在这种情况下，土地流转就成为弥补农村土地制度缺陷、解决农村土地利用细碎化及撂荒问题、适应农村先进生产力发展要求的必然选择，其对于提高土地利用率、促进农业结构调整和农民增收具有重要作用。我国农村土地流转虽起步晚，但发展快，近年来一直是政策和学术界关注的热点，目前的研究主要集中在流转驱动力、流转模式、农民流转意愿、农地确权等方面。如刘向南、吴群(2010)利用经济学收益成本分析的思路，揭示影响农户承包地流转动机的主要因素及其后的制度安排，并提出相应的政策建议。李治猛、张仕超(2016)从镇域尺度视角研究乡村耕地流转形式、流转去向和流转规模的时空演变特征，并从区位状况、经济水平、资源禀赋、农业政策和市场5个方面剖析驱动镇域水平耕地流转时空变化的影响因素。徐鲜梅(2015)对具有代表性和特殊性的几种土地流转模式——“良乡模式”、“新凤模式”、“则字模式”、“梅南模式”、“东林模式”进行比较研究，并提出可供借鉴的经验要素与政策建议。郭涛、吕杰(2010)认为研究影响农户土地流转意愿和行为的因素对推进农村土地经营权流转意义重大。黎霆等(2009)、程令国等(2016)认为农地确权不仅降低了交易成本，促进了土地流转，同时也增强了农地的产权强度，从而提高了土地资源的内在价值。由此可见，学者们已从多角度研究了农村土地流转问题，然而，我国农村土地经营权流转的现状如何？到底哪些问题阻碍了农村土地流转的进程？这些问题又带来了哪些影响？该如何解决？综观已有文献，理论界对此方面的研究还比较少。本文将利用2010-2015年《全国农村经营管理统计资料》分析我国农村土地经营权流转现状，进而对影响土地流转的障碍因素进行深入的认识和剖析，在此基础上提出相应政策建议。本研究将进一步丰富农村土地流转相关文献，进而为政府部门制定政策提供决策依据。
二、我国农村土地经营权流转现状
(一)从流转规模来看，流转面积、流转户数逐年增加
当前，我国农村土地经营权流转规模呈逐年扩大趋势，规模经营呈上升态势。土地经营权流转面积由2010年的1.87亿亩增长为2015年的4.47亿亩，流转面积占家庭承包耕地面积的比重由2010年的14.7%提高到2015年的33.3%(见图1)；流转出承包耕地的农户数由2010年的3320.9万户增加到2015年的6329.5万户，占承包耕地农户数的比重由14.5%增加到27.5%(见图2)。
图1 2010-2015年农地流转面积与占比情况
图2 2010-2015年流转出耕地农户数与占比情况
数据来源：2010-2015年《全国农村经营管理统计资料》，下同。
图3 2010-2015年农村土地经营权流向主体变化情况
(二)从流转模式来看，呈现多样化的趋势，但仍以转包出租为主
近年来，随着我国农村土地经营权流转规模的逐步加大，全国土地流转主体得以不断丰富，流转模式也日益趋于多样化，由传统的出租、转包、互换为主的流转模式逐步转变为转包、出租、互换和入股经营等多种流转模式共存。2010年至2015年间，转包面积由0.96亿亩增加到2.1亿亩，占比由51.6%下降到47%；出租面积由0.49亿亩增加到1.53亿亩，占比由26.4%增加到34.3%。转包出租合计3.63亿亩，占农村土地经营权流转面积的81.3%。同期，互换、入股面积增长较快，互换面积由958.3万亩增加到2407.2万亩，占比由5.1%提高到5.4%；入股面积由1112万亩增加到2716.9万亩，占比由6%提高到6.1%。
(三)从流向主体来看，专业合作社占比较高
新型农业经营主体是农村土地经营权流转的主要拉动力量。农民专业合作社法的颁布实施，为农民专业合作社的发展和规范运行提供了政策支持，农民专业合作社发展异军突起。流转入专业合作社的耕地面积由2010年的0.22亿亩增加到2015年的0.97亿亩，占比由11.9%上升到21.8%；流转入农户的耕地面积由2010年的1.29亿亩增加到2015年的2.62亿亩，占比由69.2%下降到58.6%；流转入企业的耕地面积由2010年的0.15亿亩增加到2015年的0.42亿亩，占比由8.1%上升到9.5%(见图3)。
(四)从土地产权制度建设来看，农地确权登记颁证工作稳步推进
自2009年以来，中央提出开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，要求建立土地承包经营权登记制度，并连续多年在中央1号文件中作出部署安排，其中2015年的中央一号文件就明确提出推动农村土地确权的整省试点。目前，试点工作平稳顺利推进，截至2015年底，全国有2323个县(市、区)开展了试点，累计确权面积4.7亿亩，占农村集体耕地面积的25.9%。其中整省试点确权承包地面积3.2亿亩，占全部确权面积的68%。承包地面积不准、空间位置不明、四至不清、登记簿不全等问题正逐步得到解决。
(五)从区域发展来看，空间差异性明显
由于地区间经济发展水平不均衡，造成各地农村土地经营权流转在规模、速度等方面也都存在明显差异。截至2014年底，家庭承包耕地流转比重超过35%的8个省市分别是：上海71.5%、江苏58.4%、北京52.0%、黑龙江50.3%、浙江48.0%、安徽41.0%、重庆39.7%、河南37.1%(见图4)，均为经济发达省份或农业大省，而西部地区的陕西、甘肃、云南、宁夏的流转比重则分别为15.6%、20.4%、17.0%、23.0%，远远落后于东、中部地区(见图5)。
图4 2014年我国各省农地流转比重雷达图
图5 2014年我国东、中、西部农地流转比重
图6 2010-2015年农地流转合同签订率与纠纷调处率
(六)从流转规范化来看，流转合同签订率逐步提高，土地纠纷调解仲裁成效显著
土地流转签了合同，办了手续，就有了约束，便于规范。一份规范的土地承包经营权流转合同，是农民利益不受损的保证。截至2015年底，签订合同的农村土地经营权流转面积为3.05亿亩，比2010年增加了1.99亿亩，流转合同签订率由2010年的56.7%提高到2015年的67.8%。“乡村调解、县市仲裁”的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系已基本建立，纠纷调处率由2010年的87.1%提高到2015年的90.2%，绝大部分土地承包经营纠纷通过调解仲裁得以解决，为维护农村社会和谐稳定发挥了主渠道作用(见图6)。
(七)从流转价格来看，区域差异化较明显，总体呈上涨态势
受经济因素制约，我国地区之间农村土地经营权流转价格发展不平衡，经济发达地区的流转价格高于落后地区。据统计，2015年上海市土地流转加权平均价格位居全国第一，达1294元/亩，北京次之，为1172元/亩，天津位居第三，为929元/亩，而黑龙江、内蒙古等省份则低于全国平均价格。即使是同一个省份内，由于地理位置不同，土地流转价格差异也很大。以河北省为例，根据河北省农业厅数据，2010年平均土地流转价格为635元/亩，2012年为666元/亩，较2010年增长4.8%，2014年为768元/亩，较2012年增长15.3%，2015年为814元/亩，较2014年增长5.9%。受地形地貌、经济发展条件等多种因素影响，平原、山区、丘陵、坝上土地流转价格差异较大。2015年平原地区平均流转价格为920元/亩，山区为728元/亩，丘陵为397元/亩，坝上为245元/亩。
三、我国农村土地经营权流转的主要障碍因素——基于现状的分析
通过对我国农村土地经营权流转现状的分析可知，在一系列政策的推动下，当前的农村土地经营权流转成效初显。但成绩面前我们也要有一种清醒的认识：农村土地流转还存在不足，对土地流转中存在的诸多障碍因素不能忽视。
(一)农村社会保障机制不健全，农户思想存疑虑，流转意愿不强
众所周知，土地是农民安身立命之本，是农民最重要的生产资料，也是农户生活、就业、养老等的安全保障线。在中国，13亿人口中近9亿是农民，但我国的社会保障体系还未能覆盖所有的农村地区，因此土地自然地代替或起到了社会保障功能，而且在农民心中，土地的社会保障功能甚至大于其生产功能。除了沿海经济发达地区外，我国大部分地区农村社会养老保险一时难以普及，土地的养老保障作用尤其重要。加之一些地方对土地流转政策宣传不到位，农民思想认识不足，想将土地承包经营权进行流转却又心存疑虑：一怕土地流转后失去生活的最低保障；二怕流转以后出现四至不清的状况；三怕流转时间过长会与经营户发生纠纷。农户的各种顾虑导致其土地流转意愿不强烈。与此同时，一部分农村基层干部对土地流转重视度不够，对农村土地流转政策宣传力度小、不到位，从而导致促进农村土地经营权流转的政策激励不足，农户对相关政策法规的认知不全面，因而思想上存在疑虑和抵触，流转信心不足，阻碍了农村土地经营权的顺畅流转。
(二)地区间经济发展不平衡，区位因素制约着土地流转率与流转价格
土地区位是土地利用的决定性影响因素。我国地域辽阔，东、中、西部地区社会经济发展不平衡，农村所处的自然环境与区位条件对土地流转有重要影响，不同区域经济水平、地理环境的差异使得农村土地在流转率、流转价格等方面差异较大。东、中部地区社会经济发展水平高，第二、三产业比较发达，农民非农就业渠道多，能够主动进入城镇发展，减少甚至切断与土地的联系，从而推动较大面积的土地流转；相反，西部地区经济发展长期落后，城市就业机会少，非农收入低且不稳定，缺乏吸引农村就业人员的条件，且农村观念老旧，农民土地依赖性强，从而土地流转发生少，流转水平整体落后。不仅省际间土地流转差距大，一个省内部偏远农村地区土地流转也远远落后于城郊地区。城市近郊的农村经济发达，交通便利，地势平坦，城镇、企业的发展对土地的高需求提升了土地价值，区位因素直接影响土地价格和转出后的用途，对农户转出土地行为的影响显著，农民土地流转积极性高，毋庸置疑是土地流转的黄金地；而偏远农村经济落后，交通不便，耕地地块分散，分布空间广，农业生产中基本采用的是传统的农业耕作方式，耕作费时费力且效率低下，很少有农户主动参与土地经营权流转，难以形成规模经营。
(三)农村土地经营权流转中产权关系不明晰，引发大量农村土地流转纠纷
土地的产权得以清晰界定并受到法律保障是土地流转高效顺畅的前提。然而过去20多年间，我国农地产权的特点是多元的行为主体都对农地拥有一定的权利，多元主体在农地上的权利彼此重叠和相互冲突，构成了我国农村土地产权制度中的主要矛盾。农村土地的产权残缺和不稳定导致土地流转存在较高的交易成本，是中国农地制度安排的一个显著特征。不容否认，各地农村土地流转进程中有不少遗留问题：有的工作粗糙，合同签订很不规范；有的土地登记工作没有及时跟上，导致承包地块的权属界限不清晰；有的没有承包期限，没有起始日期，没有地块名称、面积；有的农户没有盖章；一些地方土地经营权证书至今没有发放到户。随着农村土地经营权流转的推进，土地产权界定不清引发了一系列问题，造成大量流转纠纷，一旦处理失当，就会激发矛盾，既影响了社会稳定及农民权益的维护，也成为农村土地有序流转、发展多种形式规模经营的障碍因素。这些问题不解决，土地流转就无法快速有效地展开。
(四)流转行为不规范，缺乏健全的农村土地经营权流转交易市场
土地流转中合同的签订与履行是相当重要的，这是因为合同是土地流转法律化最为直接的表现，不签合同或是合同履行无效，会直接侵犯农民的合法权益。但就目前来看，在农村土地流转的过程中，有相当部分土地流转是农户间自发进行的，随意性比较大，往往是通过口头协商，未签订书面合同，有的即便签订了书面合同，内容也不完整，双方的权责利没有明确的约定，也未办理登记备案手续，致使流转行为不受法律保护。由于各种不确定因素较多，一旦出现履约不当的问题，很容易引发农户之间的矛盾与纠纷，抑制土地流转进程，给农村社会和谐稳定埋下隐患。同时，由于大部分县市流转服务市场体系还未建立或初始建立，缺编制、缺经费、缺制度等情况较普遍，在信息收集发布、合同服务、地价评估、纠纷调处等方面功能很不健全。由于缺少健全的土地流转交易市场，一些农民虽然心中有转让土地承包经营权的思路，却由于供求双方在信息沟通上的不流畅，以至于产生了撂荒等状况，一旦无法尽快地健全这一市场，还是采取农民群众自发开展的土地交换活动，必然会影响到农村土地流转的规模以及效益，导致当地土地交易的成本偏高，甚至会影响农村土地资源的整体调配与利用。
(五)缺乏科学、合理的定价机制，农户权益受损
完善的定价机制是土地合理流转以实现土地资源优化配置的重要手段。土地经营权的流转需要一个合理的价格，以保障农民的合法权益，价格清晰，流转才能顺畅。对于农地流转，其市场机制最重要的一环就是定价机制，一个科学合理的定价机制既是我国农村土地经营权有序流转的前提，又是其顺利流转的关键。目前，我国土地流转价格评估正处于探索起步阶段，农村土地经营权流转价格评估的理论方法和实践经验都还比较缺乏，可供参考的评估案例也比较少，这在一定程度上制约了农村土地流转定价机制的科学构建。从现实情况来看，由于流转双方信息不对称，农地流转处于分散、无序的状态，流转价格常常带有随意性和盲目性，大多是以流转双方自行协商流转价格为主，导致现实中我国农村土地经营权的流转价格普遍偏低，这与我国农地资源的稀缺性不相匹配，也在一定程度上影响了农村土地经营权流转的良性发展。
四、政策启示
我国的农村土地经营权流转正在逐步规范、有序地发展，但仍存在诸多障碍因素，导致我国农地流转不顺畅。根据前文对我国农村土地经营权流转现状以及障碍因素的分析，本文进一步就完善我国农村土地经营权流转制度提出如下政策建议：
(一)充分发挥政府的引导服务功能，强化土地流转监督管理工作
农村土地经营权流转涉及多方面利益主体，过程较为复杂，需要政府的大力支持与积极引导。土地流转过程中，由于农村社会的相对封闭性，农民整体素质偏低，对土地流转程序、相关法律法规的了解以及信息接收程度等都不全面，政府应充分发挥其服务功能，构建规范的管理服务系统，以更加有效地推进农村土地经营权顺畅流转。首先，政府应承担信息提供者角色，建立县、乡、村三级服务体系，根据农村土地流转各方需要，结合本地区实际进一步加强农村土地经营权流转信息平台建设，不断健全与完善流转信息平台功能，认真利用好、管理好、维护好农村土地经营权流转信息平台，为土地流转供需双方搭建信息沟通的桥梁；其次，政府应承担宣传者角色，加大力度宣传农地流转政策，提高农民的土地商品意识，让农民意识到农地承包经营权具有一定的价值和价格，可以作为商品来买卖，消除农户的疑虑和顾忌，调动农民土地流转积极性；再次，政府还应承担协调者角色，担负起调解纠纷的职能，积极探索开展土地承包经营权纠纷仲裁工作，通过健全乡镇村调解、县仲裁、司法保障的农村土地流转纠纷调处组织，及时解决土地流转过程中产生的矛盾纠纷，切实维护农户合法权益，为土地流转工作创造良好的外部环境。
目前我国的农村土地经营权流转中往往会出现政府监管不力之状况，监管空白将造成诸多问题，应加强监管。如果没有资金监管，可能会出现土地经营权流转后农民回收地租难、工商资本跑路的问题。另外，没有交易平台的监管，可能会出现虚假交易、虚假权证以及骗取金融贷款等问题。少数基层干部为政绩或贪图某些利益，采取强制方式逼迫基层群众流转自家的土地，以求实现其不可告人之目的。为避免农村土地经营权流转出现不公开、不透明或侵犯农民权益等问题，我国各级政府应当依据市场经济的自愿与公平等原则来监控土地流转工作，及时掌握农村土地流转动态，加强流转过程中的合同签订、鉴证、备案以及土地用途的管理，确保土地流转不会变成“圈地圈钱”，企业拿到流转的土地之后不是做“非农”、“非粮”生产的事业，维护广大农民群众的利益，确保土地经营权流转规范有序健康进行。
(二)完善和健全农村社会保障体系，弱化农户对土地的依赖性
农村土地不但能为农户带来经济收益，而且肩负着一种生活保障的重任，这种保障功能束缚着农地的流转。因此，必须通过进一步完善农村社会保障制度，弱化农村土地的社会保障功能，降低农民对土地的心理依赖，为流转土地经营权的农户解除后顾之忧。需要中央、地方两级政府相互配合，建立起覆盖全部农村地区的能满足公民最基本需要的社会保障体制。在此基础上，地方政府应根据当地的实际情况，进一步建立和完善符合自身区域经济与社会发展条件的社会保障制度。具体而言，一要全面实施和完善农村居民最低生活保障制度，逐步实现农村低保人口的全覆盖和低保金不断递增，确保特殊人群对土地流转的积极性；二要积极探索建立灵活多样的养老保障制度，完善相关配套措施，推进农村富余劳动力转移；三要大力推行新型农村合作医疗制度，建立高水平、多层次、多渠道的筹资机制。应按照“十三五”规划的要求，尽可能加快农民工市民化进程，使其享受城镇职工的社会保障待遇以及城镇居民的基本公共服务待遇。扩大就业岗位，创造更多的非农就业机会，鼓励农民积极创业，只有在找到能获取更高收益并较为稳定的非农就业岗位时，农户对土地的依赖性才会降低，其土地流转满意度也相应提高。
(三)扎实推进土地确权登记颁证工作，完善农地产权制度
农地确权是对农地产权进行保护的一种正式制度，是土地产权明晰的第一步。明晰的产权关系和产权各项权能主体权利义务范围的明确界定是实现农村土地经营权流转的必要前提。农村集体土地确权登记颁证是新时期加快农村改革发展的重要基础性工作，从长远来看，土地确权在保障农民财产权益方面起着关键性作用，既有利于流转双方形成长期的收益预期，也有利于解决土地流转纠纷。清晰稳定的产权有助于农地的流转和集中，减少土地流转过程中的不确定性风险，并促进农地资源的优化配置，对促进农业发展、农民增收及加速土地流转方面起着举足轻重的作用。我国计划在2018年之前完成土地确权，但在之前的试点过程中发现土地确权问题处理难度大，很多地方政府无法有效推进，建议在具体工作推进中，首先应加强宣传，尤其是对普通农民的宣传，增进农民对相关政策的理解，减少纠纷和阻力，便于确权顺利开展；其次，从土地确权设计的利益与纠纷矛盾出发，完善土地确权政策制度体系，切实加强对执行人员的业务培训，提高其应对和处理土地纠纷的能力；第三，及时总结前期试点地区开展土地确权的经验与教训，从已经产生的问题着手，抓好各个环节的完善补充。
(四)建立健全农村土地经营权流转交易市场，为流转双方提供服务平台
农村土地经营权流转交易市场是依照市场规律，为交易双方提供服务的平台，主要功能是促进土地经营权交易，主要提供签订服务协议、流转信息发布公示、价格形成、流转合同及交易鉴证、授权抵押登记等服务。近年来，随着土地经营权流转规模的不断扩大，已经有超过三分之一的承包土地流转出去，每年新增流转面积4000多万亩，涉及数以百万计的承包农户。因此，建立健全安全、有序的土地经营权流转交易市场，对维护广大农民群众和新型经营主体合法权益，促进适度规模经营有序发展意义重大。截至2015年底，我国已有1231个县(市)、17826个乡镇建立了土地流转服务中心，覆盖了全国约43%的县级行政区划单位。但从实践来看，各地土地流转交易市场发展并不均衡，有的运行时间较长，交易也比较规范；有的刚刚起步，需要逐步建立健全相应制度。具体实践中，可借鉴一些地方正在试点的农村资产交易中心机制，将土地承包经营权流转业务纳入规范交易体系，通过金融、评估、结算、担保和支付保障等中介服务程序，让农民的土地使用权权益公开公平公正地交易、兑现并增值。流转市场要做好信息公示和发布，流转合同订立应参照土地经营权流转交易合同示范文本，交易双方可以获得交易市场提供的流转交易鉴证，合同到期后流入方在同等条件下可优先续约，交易市场在交易完成后还应该提供信息查询、档案管理和纠纷调处等服务。同时，为保障农村土地经营权流转公开、公平、规范运行，市场应该自觉接受社会公众的监督和依法接受有关部门的管理。
(五)加强价格评估指导，构建科学、合理的定价机制
现行的土地流转政策中，土地流转价格用“有偿”来概括，但在具体执行中，由于没有操作细节，难免出现不规范情况，需要政府出台指导性方案。政府在对农村土地经营权流转价格进行指导与管理时，应注意以下方面：一是通过提高农村居民的社会保障水平，降低附着在农地上的保障功能，为建立规范的农地经营权流转交易市场及提高农地的规模化经营水平奠定基础；二要充分考虑不同农地之间的差异及不同农户之间的个体差异，提高农地经营权流转定价的灵活性和多样性；三要从多方面来考虑土地流转价格的影响因素，而且不应忽视区位因素对流转价格带来的重要影响。政府指导价既能保护土地流出者的合法权益，又能规范流转市场，形成良性竞争格局。在制定指导价的同时，还应积极构建科学、合理的土地流转定价机制。首先，要建立健全承包地评估制度，对流转土地分等定级，为将来合理确定农地流转价格提供理论依据；其次，建立完善流转土地资产评估机构，积极引入第三方土地评估机构对流转交易价格进行评估；第三，建立全国统一的流转土地价格动态监测体系，加强对流转价格的动态监测，实时掌握土地流转价格的变动及趋势；第四，土地流转期限超过5年的，应建立价格调整机制，切实保障农民利益。
作为一种稀缺性的经济资源，土地资源的配置也应存在帕累托最优。农村土地流转就是为了实现这种帕累托最优，通过土地在不同使用者之间的流转，使稀缺性的土地资源得到高效率的利用。土地流转是农业发展的客观要求，对于充分利用土地资源，转移农村剩余劳动力，调整农业产业结构和增加农民收入具有极其重要的作用。目前，我国农地土地经营权流转仍处于初级阶段，尽管在国家政策引导下，农村土地流转速度明显加快，流转模式和对象日趋多样化，但流转过程中仍存在不少障碍因素，阻碍了农村土地经营权的顺畅流转。因此十分有必要加强对农村土地流转障碍因素的研究，这不仅是一个理论问题，更是一个事关解决中国“三农”问题的重大现实问题。土地流转的顺利推进仅靠政府单方面的努力是不足以实现的，只有充分调动广大农民的积极性，转变其思想观念，使其积极配合政府的各项政策调控，才能更顺畅有序地推进土地流转制度的实施。
中国乡村发现网转自：《财经理论研究》2016年第5期
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