——以湖北长阳土家族自治县为例
【摘 要】 改革开放后,随着人民公社管理体制的逐渐废弛,村民自治成为中国农村的一项基层民主制度。村级基层组织是村民选举产生的自治管理组织。湖北长阳土家族自治县农村基层民主政治建设的现状表明:一方面,中国农村基层民主政治已经形成基本框架并取得了一定的成绩,另一方面,其制度化水平、主体观念、民主能力都还处于初级阶段,整体水平还有待提高。中国农村基层民主政治的进一步发展有赖于村级基层组织自治功能的进一步强化和管理人才、农民自身民主能力的提高。从根本上说,有赖于整个国家政治、经济和文化建设水平的提高和现代转型。
【关键词】 村级基层组织；农村基层民主政治；村民自治
一、中国农村基层组织的变迁和角色转换
在传统中国,受经济和社会发展的条件所限,农村和农民长期处于政治和社会的边缘,中央政权实际上很难深入到乡村田野,农民和国家的关系是离散的,农村的治理主要依靠乡绅和宗族的力量。在新中国成立以前,尽管民国时期的政权组织曾经对于将农民纳入国家政治体系做过一些努力,但收效甚微。中国农村从传统向现代的社会转型进程一直是极其缓慢的。
新中国成立后,中国共产党领导下的政权通过土地改革和人民公社化运动,将广大农民整合进了国家政治体系。土地改革运动“对于一个向来被视为一盘散沙的农业大国来说,其意义尤为重大”。使“农民取得了土地,党取得了农民”。①土改使得农民的生产积极性被极大地激发出来,建国初期的农业生产力有了极大的提高。在经济建设获得较大成功之后,中央政府很快在农村开展了大规模的社会主义改造,其重要内容就是将农民组织起来,实行集体化,使政权组织建设与经济组织建设合为一体,并因此发展为“政社合一”的人民公社体制。②自此至改革开放前,人民公社是国家在农村的基层组织,它虽然不是正式的国家政权组织,但它承担着国家在乡村的治理功能。人民公社的角色基本上是国家和党在农村中的代言人角色,通过人民公社,中国亿万离散的农民感受到国家权力的存在,国家政权的指令也通过人民公社到达乡村田野。
改革开放前中国农村的社会发展实践证明:人民公社体制作为还没有实现从传统向现代转型的中国农村的治理体制,其效率是低下的。人民公社体制采用的科层制和标准化管理方式抑制了农民的生产积极性和农村发展的多样性。此外,人民公社管理组织实行党的一元化领导,由于权力运行的逻辑,使得公社干部往往成为农村治理的中心,日益脱离普通农民群体而成为农村中的特权阶层,农民被挤压到农村治理体制的边缘,严重影响了农民和农村社会的主动性和积极性,造成农村治理水平低下,农业发展步履维艰。
改革开放后,中国农村人民公社体制日益废弛。这时,一种新的农村治理机制———村民自治悄然出现,经过二十多年的实践,农村村民自治已经成为中国农村治理的基本体制,有效地推动了农村基层民主政治建设。
目前,中国农村的基层组织一般被认为由村民委员会和村党支部组成。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织”,这是对村民委员会角色的明确定位。即农村基层组织不是国家一级行政机构,是农民自己的自治组织。对于村级党组织,《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定是:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这就是说,村党支部的角色是政治领导、思想领导和组织领导,是为保障村民自治活动而工作的。
从计划经济时代人民公社高度统一的管理体制到改革开放后实行的村民自治管理体制,从承担国家基层政权的行政功能到行使农村基层自治功能,中国农村基层组织的变迁和角色转换带来了农村基层民主政治建设长足的进步和发展。笔者在湖北省长阳土家族自治县的调查结果为我们提供了鲜活的素材。
二、湖北长阳土家族自治县村民自治的初步实践和民主政治建设的基本情况分析
湖北长阳土家族自治县位于鄂西南山区清江中下游,全县国土面积3430平方公里,人口42万,乡村人口36万,占总人口的86%,现有农村劳动力20.38万人,占乡村人口的57%。下辖11个乡镇,154个村民委员会,968个村民小组。该县各行政村都建立了中国共产党的基层党组织和村民自治组织。全县两委(村委会成员和村党支部成员)班子总人数689人;其中男性511人,占74.2%;女性178人,占25.8%;30岁以下的21人,占3.1%;30岁至40岁的166人,占24.1%;40岁至50岁的276人,占40.2%;50岁至60岁的217人,占31.5%;60岁以上的9人,占1.1%。
根据以上数据,我们可以看到:农村基层组织成员中男性占绝大多数。这表明在目前中国农村,男性政治参与的程度远高于女性,这与中国农村还处于从传统型社会的特征是相符合的。传统型社会女性受教育程度和社会化程度远远低于男性,女性政治参与的机会也大大低于男性。从年龄上看,农村基层组织成员中40~60岁的成员占绝大多数,30~40岁的成员不足三分之一,30岁以下的成员则更少,而60岁以上达到一般退休年龄的成员几乎可以忽略不计。这表明:农村现阶段基层组织的成员以年富力强、经验丰富者为主,这是农村民主政治建设的重要力量。而农村基层组织成员中年青成员的偏少是与中国农村目前的现状有关的,随着中国改革开放的深入和城市化的推进,越来越多的农村青年进城发展,使得农村青壮年人数锐减,农村基层组织成员中青年人数自然就不可能多。
从笔者调查的结果来看,自实行村民自治以来,长阳县的村级民主建设取得了不小的进步:
1、村级基层组织的制度化和民主管理水平有了很大提高
首先,建立了“两会一组”制度,即村民议事会、村务监督委员会和村民理财小组。“两会一组”的成员由长期在家务农且具有广泛群众基础的村民担任。在组成和产生方式上,先由每个村民小组提出2~3为候选人,或10户联名提出候选人,然后由村民代表大会选举产生。其中,村民议事会由10~15人组成;村务监督委员会和村民理财小组由5~7人组成。在职责方面,村委会拟定的重大事项交由议事会议定,村务监督委员会予以监督,审议通过后再交由村委会执行,并在村务公开栏中公布。此外,该县还出台了《长阳土家族自治县村干部管理办法》,该办法依据《村民委员会组织法》,对村干部选用条件、教育培训、民主监督、成绩考核、经济待遇及村级后备干部选拔使用都作了详细规定,对稳定村干部队伍,提高村干部整体素质提供了制度化的保障。
其次,充分发挥村民会议和村民代表会议在村级治理中的作用,推进村级民主决策、民主管理和民主监督,保障村民的合法权益。村里的重大公共事务的决策均由村委会提出方案,经两委联席会议讨论后,提交村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议或村民代表会议均由村委会主持召开,村民会议每年至少召开1次,村民代表会议每年至少召开2次。
2、村民的民主意识和民主能力大大增强。
村民们通过制度化的渠道经常性地参与村级治理,在村庄公共事务的决策和管理中表达自己的利益要求和政治愿望,民主意识和政治参与热情大大增强,并逐渐培养起现代民主所需要的妥协、包容和理性的精神。我们在该县高家堰镇走访时,一个村民告诉笔者:“我可以决定不去投票,但不能剥夺我投票的权力。”这话从一个过去长期缺乏民主训练,民主意识比较淡漠的农民口中说出,其意义是不容小视的,它反映了中国农民民主意识的觉醒和增强,是农村建设现代民主政治的重要心理基础。
此外,村民自治成为民主训练的学校和平台,使得村民的民主能力大大提高。如徐勇教授所言,“村民自治的核心价值,在于它作为公众参与的民主化实验,在民主化实践中建立起一系列民主规则和程序,并为中国的民主化提供了示范性作用。”③
村民们在民主选举、民主议事的过程中学会了如何表达利益、如何与他人博弈、如何妥协和协商等技巧,这些都为农村的民主政治建设和发展打下了基础。我们在该县高家堰镇流溪村7组走访时,一个村民向我们详细介绍了该村民主决策从议案的提出、小组讨论、村民代表会议讨论通过到村委会具体执行的整个过程,其民主能力的提高显而易见。
三、从长阳县的情况看农村基层民主政治建设存在的问题
1、村委会与乡镇政权组织、农村基层党组织之间的关系不顺
首先,现行《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这一规定对村民委员会和国家基层政权组织之间关系的界定是模糊的,乡镇政府究竟该如何“指导、支持和帮助”村民委员会开展工作不得而知,这不可避免地造成实际工作中的矛盾和冲突,影响村级基层组织自治功能的发挥。从我们在长阳农村地区调查的情况来看,乡镇政府往往习惯于把村委会当做自己的下属机关,习惯于行政命令式的管理方法。村级基层组织承担着大量上级政府部门交办的事项,长阳县高家堰镇流溪村的村支部书记告诉我们,2010年全年为完成上级交办任务所用的时间占全年时间的60%多。村委会是不能拒绝这些任务的,因为,上级政府有多种途径和方法控制村级组织。首先,村账镇管,即村里的钱都在镇里管着,不怕你不服。其次,很多农村基础项目建设都是从上级政府部门那里来的,村级组织不可能敢得罪上司,于是,尽管不一定情愿,但也只好硬着头皮完成各项任务。由于承担大量行政功能,村级组织的自治功能就难免弱化,从而失去村民自治的“草根性”特征。
其次,村党支部与村委会的关系难以把握。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动,直接行使民主权利。”这个规定比较抽象,在实际操作中会有较大的弹性。在长阳县各村,多数村委会主任是村党支部书记,村委会的权力小于村党支部,村内大政方针由村党支部和村委会商量而定,但村党支部的分量显然比较重。
2、村级组织管理能力不足,与村民之间关系疏离
由于前文所说的村基层组织自治功能的弱化,村级组织的管理能力显得较弱,村民与之的关系疏离,远未达到使村民“自我管理、自我教育和自我服务”的目的。村委会往往承担相当多的基层行政任务,但由于它并不是正式的国家政权组织,也就没有国家政权组织的权威,完成任务时就难免困难。明知不可为而为之,其效率肯定是不高的。村委会实际上的行政化使得它与村民的关系疏离,甚至影响到村民对它的信任。事实上,在动员和组织村民时候,村委会往往都是小心翼翼的,对村干部而言,最好是不通过村民而直接把事情给办了。这种状况显然偏离了村民自治的原意。
3、村民参与自治的行为单一,弱化了村民自治的效果
村民自治是目前中国农村的一项基层民主政治制度,不论是在初期的民主政治,或在民主政治的转型中,还是在成熟的民主政治中,政治参与均居核心地位而是有无与伦比的重要性。④然而,从实际情况看,村民们的自治行为也往往只是“民主选举”,“民主决策、民主管理、民主监督”发展相对滞后。长阳县村民对农村基层民主的参与主要集中在每3年一次的定期选举。除了定期选举,长阳县各村村民参与村民自治活动最多的就是不定期的村民代表会议。根据长阳县高家堰镇流溪村提供的情况,该村在2008年和2009年村民代表会议都超过了5次,2009年大约每个组平均召开了1次村民小组代表会议。每年召开的村民代表会议上,村民代表几乎没有提出什么议案,大家所做的,不过是听取村两委的工作安排和打算。可以说,在村民自治实践上,村两委基本上是在唱独角戏。长此以往,村民的民主实践能力很难提高,农村的民主政治建设也就无法真正实现。
以上情况表明,目前中国农村基层民主政治的发展水平还处于初级阶段,其制度化水平、主体观念和民主能力还有待提高。
四、加强农村基层民主政治建设的若干思路
1、理顺村级组织与国家基层政权组织的关系,强化化村级组织的自治功能
加强农村基层民主政治建设首先应该理顺村级组织与乡镇政府之间以及“两委”之间的关系,强化村级组织的自治功能。为此,首先应完善相关法律,提高依法实行村民自治的可操作性。目前的《中国人民共和国村民委员会组织法》关于村民自治的规定比较原则而抽象,在实际操作中弹性较大,应该制定相关的实施细则,明确界定村级组织与乡镇政府之间和“两委”之间的关系,减少村级组织的行政色彩,还原村级组织的自治色彩。其次,国家基层政权的行政渗透必须获得农民民意的支持,并支付相应的费用。这样,才能调动村民的积极性,真正做到民主自治。
2、加强人才培养,提高村级基层组织的管理能力
农村基层民主政治建设的基础是人才,没有人才再好的制度也不足以自行。中国目前正处于城镇化高速发展的时期,大量农村中青年涌入城市,造成农村人才流失严重。以长阳县为例,全县现有农村劳动力20.38万人,2010年全县外出务工人员达到12.98万人。大量优秀农村劳动力外流,不仅造成了村级治理的主体缺失,还造成了农村经济和社会事业建设的乏力。要解决这个问题,一是做好返乡农民工回乡创业的工作,并培养政治素质较高者,参加到基层民主建设中来。二是引导城市工作的人回乡参与家乡建设。这些人有较多的知识和见识,又有故土情结,加以引导,可以发挥其作用。三是吸引来自城市的自愿者,包括现在的大学生村官和政府下派干部及自愿到乡村工作的城市人员。总之,只有拥有足够的人才,才能提高村级基层组织的管理水平和管理能力,推动农村基层民主政治建设的发展。另外,加强村级基层组织自身的建设也十分重要。
3、加强民主宣传和民主训练,进一步提高农民的民主意识和民主能力
村民自治是中国农村一项基本的民主政治制度,它是由国家自上而下推动的,即它的制度供给主体是国家政权。这种自上而下的制度变迁要真正实现,取决于农民是否真正认同这项制度并能否掌握和运用民主权利,取决于农民的民主实践能力。因此,中国农村基层民主政治建设的基础工作在于加大民主宣传和民主训练的力度,切实提高农民的民主意识和民主能力。只有这样,才能在农村营造出现代民主政治的社会氛围,培养起现代民主政治的社会心理基础,现代民主政治也才能在农村找到适宜的土壤而逐渐生长、成熟起来。当然,农民的现代民主意识和民主能力的提高不可能是一蹴而就的,从根本上说,它取决于中国城乡发展的平衡和社会的总体进步。
五、结语
农村基层民主是中国社会转型时期政治发展和农村社会结构转型的产物,经过二十多年的实践,农村基层民主政治建设有了可喜的进步。村民自治已经成为农村基层民主政治的基本制度,其实践活动为中国农村经济发展和社会稳定起到了重要作用。在中国这样的传统农业大国,当然,对于传统的中国农村而言,自组织的发展、理性社会的建构和公民社会的养成都不会是一蹴而就的,这决定了农村基层民主政治建设只能是一个渐进的、长期的过程,从根本上说,它的发展有赖于整个国家现代政治、经济和文化的现代转型和长足进步。反过来,中国农村基层民主政治的发展也是中国政治现代化进程中的重要一环,它的进步会大大促进中国的现代化进程。
注释:略
中国乡村发现网转自：《社会主义研究》2011年第4期
(扫一扫，更多精彩内容！)
