一、汝城县建制村撤并的背景分析
汝城县，隶属于湖南省郴州市，位于湖南省东南部，与广东、江西两省接壤，有“鸡鸣三省，水注三江(湘江、珠江、赣江)”之美称。全县土地面积2401平方公里，乡镇区划调整前辖9个乡10个镇(少数民族乡镇5个)，308个行政村19个居委会，总人口40万。2015年5月，汝城县下发《乡镇区划调整改革工作实施方案》，在全县范围内全面开展建制村撤并工作。此次乡镇区划调整改革，按照优化结构、合理布局、规模适度、有利发展的要求，此次乡镇区划调整的目标任务是并乡镇5个，合并建制村90个，重点工作是合并人口在10000人以下的小微乡镇和人口不足5000人的民族乡，以及人口在1000人以下的建制村。同时，汝城县成立由6名县级领导带队19名骨干组成乡镇区划工作组深入到全县19个乡镇，为乡镇区划调整和规模太小的建制村的合并制定方案提供第一手资料。据统计，我国目前共有300多万个自然村、69万个建制村， 80%的自然村人口在500人以下。村庄数量多、规模小、分布散，是典型的内耗型空间结构。当前在工业化、城镇化、市场化、国际化的形势下，推行建制村撤并十分必要而急迫，是统筹城乡发展、建设社会主义新农村、推进脱贫攻坚、全面建成小康社会的内在要求，也是经济社会发展的客观规律。
（一）建制村撤并是城镇化发展的必然趋势。城镇特有的“集聚效应”，吸引农村人口持续向城镇转移。过去的10年，我国城镇化率保持年均0.8-1个百分点的增长速度，每提高1个百分点，就相当于1000万人口从农村转移到城镇。2006年-2015年，我县年均城镇化率达41.48个百分点，累计转移农村人口达10万人，由此导致空心村、闲置地、废弃地现象日益突出。根据国际经验，当一国城镇化率达到70％时，整个社会进入城乡一体化阶段，农村人口没有必要继续向城镇转移。一方面是农村、农民不可能消失，另一方面是农村人口若干年内持续减少，因此，建制村撤并就成为必然选择。
（二）建制村撤并是转变农业生产方式的迫切需要。实施建制村撤并，是农村生产关系的一次变革，有利于缓解农业生产面临的资源、环境和市场压力，进一步加快农业现代化进程。一是有利于土地集约化。建制村撤并，实质上是转移和重组土地产权，实现土地产权制度创新的过程。将原本属于多个村的耕地整合为一个村所有，土地承包经营权将在更大范围内进行流转，推进农业产业化。二是有利于农具机械化。集体机械可以集约使用、互补余缺；个人机械也便于通过市场化运作，在更大范围内发挥作用。三是有利于劳动力和服务组织化。在一个小村范围内，由于人少地少，有共同生产经营需求的农民不多；由于青壮年外流，有资金、技术实力和管理能力担当组织牵头责任的不多。开展建制村撤并后，有共同生产经营需求的农户增多，能够担当组织牵头责任的人才增多，农民分工与合作的客观条件进一步具备，各类合作经济组织必将广泛兴起。龙头企业、乡镇站所与各村联合创办合作组织，也必然降低成本、提高效益。
（三）建制村撤并是转变农村社会管理方式的迫切需要。一是有利于降低村级政权运转成本。一个建制村存在，就需要成立党支部、村委会以及群团组织，建立办公场所，配备办公设施，并发放村干部误工补贴。由于服务对象不多，管理队伍庞大，行政职能弱化，造成了执政成本过高的问题。建制村撤并后，建制村和村干部总量减少，村务开支必然大幅度减少；各村财力相对增强，村干部报酬问题相对容易解决；各村服务对象大量增加，村级政权运转成本必然降低。据统计，我县每减少一个建制村，年均减少支出8万元，最高的达20万元。本轮建制村撤并减少建制村90个，减少村官300多个，同时至少减少村干部补贴开支432万元，节约办公经费等1200多万元。二是有利于选配素质过硬的村班子。目前部分农村干部年龄偏大、文化偏低、素质不高，有的村级班子长期处于软弱、涣散、瘫痪状态。这些问题的一个重要原因在于各村中青年劳力外流，年轻党员不多，后备干部不多，选干部、配班子时只能“矮子里面拔将军”。建制村撤并后，由于村庄减少，所需村干部总量必定减少；就一个村而言，人才相对增多，无疑扩大了选择范围，可以选配素质更高的村级班子。三是有利于推进村民自治。在建制村撤并的情况下，有监督、议事、协调、管理意识与能力的党员、村民增多，党员、干部、群众来源于原先多个村，也必将促使村级班子、村干部更加注重民主执政、依法执政、科学执政。各村人口增多，思想文化融合，一村一姓、聚族而居的局面被打破，宗族作用逐渐萎缩，必将进一步强化村民自治的思想和组织基础。同时，建制村撤并有利于乡镇党委政府加强宏观指导。有利于乡镇干部减少重复性劳动，提高管理效能。乡镇党委、政府可以轻装上阵，集中人力、物力、财力，进一步加强和改进对农村工作的领导。
（四）建制村撤并将为下一步村庄撤并打下良好基础。随着城镇化的持续推进，原有自然村大幅萎缩，甚至消失。为了适应城镇化、市场化、脱贫攻坚和全面建成小康的需要，在建制村撤并后，开展村庄撤并，进行资源整合势在必行，建制村撤并是村庄撤并的一个前奏。通过建制村撤并，原有行政区域界限被打破，优势资源进一步向中心村、大村集聚，
推动新住宅和公共生活设施建设，扩大公益设施共享面，减少对资源的需求和对环境的影响，给村庄撤并提供了内在动力。同时，通过建制村撤并，充分发挥村民自治和民间组织作用，给村庄撤并提供了良好的外部社会条件。
二、汝城县建制村撤并存在的问题分析
（一）思想转变难，影响政策实施。一方面村干部思想观念没有转变。村干部担心区划调整后，选不上，连任难，而这些村干部都代表着部分村落集体，仍具有一定的影响力和号召力。特别是新老班子换届时，落选方容易产生“拒斥心理”，参与竞选者都是农村有头有面的人物，其背后往往有一帮人在支撑和谋划，这些人中一部分人就转化为“另类”，与当选干部不合作，成为今后工作中的“绊脚石”。同时，现有村干部在支部里往往要摆老资格，新支书的驾驭能力大打折扣，决策时，“自行其意”的思想严重，很难从新村角度去把握，支部意见难以统一。另一方面群众思想观念没有转变。群众担心发展被“边缘化”，办事难、读书难、看病难等等，在建制村撤并的前后对政府政策产生埋怨和抵触情绪。
（二）行政管理难，影响便民服务。一是村级行政事务增多。并村后，村管理服务范围扩大，人口增多，农村各种社会事务性工作相应增多，新的矛盾增多，情况更加复杂，而并村后干部职数相对减少，后续管理工作难度会加大。二是治理难度加大。用老村的办法来治理新村行不通，新干部对合并进来的村情况不了解，开展工作受到限制。调研过程中村干部普遍反映，现有办公设施不够，党员教育学习会议召集成本高。干部居住分散，碰头商量事情难度大。各村原有的“土政策”差异大，过度到新村后，政策延续执行难度大等等。三是便民服务工作难到位。建制村撤并后，学校、卫生室等公共服务设施将布局调整，一些公用服务站点将会被撤销合并，加之农村道路交通等基础设施并不完善，保留的公共服务机构短期难以达到应有的辐射半径和服务水平，造成一部分偏远村组特别是山区偏远村组群众办事、就医、上学困难。并村后，村办公室外迁，有的人生地不熟，有的路远，给村民办事带来不便，对村民的各项服务很难保证。
（三）资产债务难，产生新的纠纷。一方面群众对资产债务处置存在疑虑。建制村撤并，各村的集体资源资产多寡不均，债权债务也不统一，普遍存在“大村不愿意与小村分利”，“富村不愿意给穷村还债”的现象。尽管在并村过程中，政府已出台意见确保资产不平调和各方利益受保护，明确一些具体的制度措施，但村民还是担心随着时间推移，自己的利益会慢慢侵吞。若不妥善处理，势必激发新村矛盾，甚至引发群体性事件。另一方面群众对既得优惠政策存留的疑虑。在调研过程中，一些国家政策倾斜村担心并村后优惠政策受到影响，特别是一些省级扶贫村，担心优惠政策被取消。同时，部分弱势小村，担心在争取公共服务项目资金时失去优势，发展逐渐被“边缘化”。
（四）资源整合难，阻碍产业发展。一是村干部对新村发展思路普遍不清。调研中发现，问及村干部对合并后村级发展有什么打算，普遍思路不清或根本没有思考，有发展规划的也只是局限于本村。二是对现有村级资源整合缺乏办法。对尚有集体收入的建制村，如未征土地的耕种、征用发展用地兑现、村代征地问题、山林管理问题，如果利益处理不当，可能会影响各项改革的推进，甚至产生新的矛盾。三是对发展资源的争议竞争。以白水瑶族乡扶苍山村为例，我县扶苍山开发已经被列入十三五旅游发展规划，已经有多家竞争开发扶苍山旅游产业。2015年按规划将发龙村、水口村、丰城村合并为扶苍山村，但由于扶苍山80%的山林权属归丰城村所有，且历史沿革扶苍山道路及景点集中在丰城村，因在并村过程中三村未达成一致，最终丰城村未并入扶苍山村，在扶苍山开发中势必产生竞争行为，会影响整体发展。
（五）城边农村融城难，政策执行不一。随着城镇化建设不断推进，一些城边村土地已逐步被征收，区位上已经融入到城区，并在此次行政区域调整中被划入街道办事处管理，但是融城难题依旧存在。一方面这些村的村干部既要管理社区事务，又要管理农村事务，但村级运转经费和村干部工资不及社区的一半，“同工不同酬”现象严重；另一方面，这些村的村民建房审批、计生罚款等行政审批和税费征收项目执行着较高的城区标准，兵役补贴、低保、工伤死亡补助等社会福利政策去执行着较低的农村标准，“同城不同命”的现象严重。
三、破解建制村撤并问题的对策建议
建制村撤并是经济社会发展的客观规律，是新形势下农村改革发展的必然产物。建制村撤并矛盾错综复杂，事务千头万绪。如何未雨绸缪、理顺关系、促进融合发展，事关农村稳定和长远发展的大局，事关全面建成小康社会大局。必须从大局和高度出发，树牢“大村”的理念，以科学的发展观为指导，着力解决存在的共性和个性问题，方能激发出新村的优势，实现农村的和谐发展。
（一）在落实区域调整政策上，坚持统筹兼顾协调推进。建制村撤并要抓住时间节点，要保证平稳过渡。撤并前，要早宣传、早发动，让基层干部群众充分认识到行政区划调整的重大意义。对长期在外务工的村民，进行电话联系，分别征求意见，确保全县村民家喻户晓、人人皆知。撤并中，要给干部群众预留撤并的“缓冲期”，避免短期内潜办推进造成对立；在制定撤并方案的时候充分尊重群众意愿和历史沿袭，不能简单的“拉郎配”，减少基层震荡；在加快城市扩容减少的同时，要配套推进城边村改社区、村改居步伐，杜绝区划调整中“同城不同命”等现象。撤并后，要加强村干部学习培训，召开群众会议，统一思想，共谋发展；要做好落选村干部、村老干部、老党员的思想工作，引导他们加入到村级发展建设中来。
（二）在完善村级治理上，坚持问题导向对症下药。一是配强临时村干队伍。在新村合并后新村班子尚未选举前的过渡期间，要及时组建临时工作小组主持新村工作，临时工作小组成员可以由乡镇驻村领导干部、第一书记、原合并两村优秀村支干部组成，确保过渡期间村级工作正常开展。新设立的村要按照人口比例适当增加村干部职数和办公经费，允许村支委在过渡期临时聘请落选村干，并计满过渡聘用村干部工龄。二是明确过渡时期村干部待遇和村级工作经费。例如，我县规定建制村合并后，村干部的待遇和村级工作经费依然保留至2017年7月止。2017年村委会换届落选的村干部，在本次合并建制村工作中表现良好、起到积极作用的、经乡镇街道综合考评合格的、离享受村老干部补贴待遇差3年以内的给予享受村老干部补贴待遇。村级工作经费保留至2017年7月。三是优化村干责任分工。要打破村干部“群分、类聚”格局，解决“人浮于事”的突出问题，进一步“细化分工，明确职责”，淡化“老村界”，促进融合，最后达到统一领导的目标。在工作片划分和干部的调配环节，充分发挥党组织的引领作用，打破行政壁垒和人际关系网，把责任固定下来，把“抱团”的思想给彻底冲散。四是尽快缩短合并村的磨合期。加快推进新村村级工作规范化建设，建立重大村务公决制、村级事务听证制、村级事务提议制、村级财务公示制、财务管理制度、财务审计制度、民主听证会制度、村干部工作报告制和村民事务全程代理服务制等相关工作制度，规范村务决策程序，畅通村情民意交流渠道。加强财务管理，确保新村规范运作，进一步规范财务操作规程，严格财务管理制度，加强对财务管理人员的培训，加大村务公开力度，提高村务透明度。
（三）在优化便民服务上，坚持以人为本加大投入。一是加大涉农资金整合力度，提升撤并建制村财力保障。要以湖南省列入财政部涉农资金整合试点的机遇，强力推进我县涉农资金整合。出台相关扶持政策，设立建制村撤并专项资金，在涉农资金方面给予撤并建制村，特别是对偏远村庄的财政倾斜力度，为村组“强身健体”。二是加大部门协调配合，推进合并村组基础设施建设。县直各职能部门要协调配合，统一立项，优先解决合并村组的基础设施不完善、公共服务水平低下等问题。组织、民政部门要加快推进被撤并建制村便民服务站的建设；交通部门要加快推进合并村组之间的道路联通和提质升级；水利部门要及时解决合并村的集体饮水问题；卫生、教育部门要在保持原有服务站点大体不变基础上，加大投入优化学校、卫生服务所基础设施配套建设，避免加剧“上学难、就医难、办事难”的问题。三是加大村组活动中心建设，实行村干部坐班代办制度。新合并村组后，党员干部队伍壮大，村级服务对象增多，会出现现有办公设施不够，场地拥挤的现象，要因地制宜地整合现有办公资源、扩建村组活动中心，使党员教育学习和村级会议召开由足够的场地，以使基层组织生活开展“硬起来”、经常性地持续下去。
针对干部居住分散，群众办事找不到人的现象，严格执行村干部坐班代办制度。要求村干部轮流到村级服务中心办公，每天必须保证有两名村干部在岗，法定假日也要保证有人值班。严格坐班、轮流坐班，随时处理村内事务，倾听民声，了解民意，解决民需，让群众摆脱“找人难、办事难”的困境，杜绝村干部只忙活自己的“一亩三分地”，基层阵地“唱空城计”的现象。要进一步完善和规范党务政务公开栏，确保群众办事便利化，悬挂“村干部公示牌”，标明村干部基本信息和联系方式，保持手机畅通，随时解决村内事务。
（四）在资产债务处理上，坚持理清关系民主理财。一是全面加强撤并村组资产债务清理。例如，我县村级财务清理工作由县农经站制定方案，财政局配合，乡镇街道负责实施，建立了以村支书部书记任组长，村、组干部和村民代表参加的村级清产核资组，负责本村集体资产和债权债务的清理工作，并将清理结果张榜公布，做好“明白账”。二是积极化解村级债务，防控村集体资产流失。要剥离撤并建制村各资产债务，统一制定处理方案。设立专项资金，通过财政转移支付、专项资金拨付等形式，逐年逐步化解乡镇、村级集体债务；及时出台撤并建制村闲置资产处置方案，盘活办公场所，确保国有资产保值增值。三加强农村“三资”管理，晒出村级账本。资金、资产、资源的“三资”管理，贯穿村务管理的全过程，是老百姓最关注的内容，也是关系到新并村级是否稳定、和谐的大事。既要把它当成“财务”管理，也要把它当成“矛盾”来管理。要做到摸清底子，登记造册；建立“三资”处置小组和监督小组，做到依法、公正、公开，处理情况资料整理归档，同时要在村民代表大会上公开报告，保证村民的知情权，减少村干部滥用职权的机会，减少因此而上交、上访的各种信访问题。四是加强制度执行，严厉打击违法违规行为。制定建制村撤并账务管理制度规范，杜绝建制村撤并前的突击花钱、违规举债、变卖集体资产等行为，村级资产财务要按照债务与收益由各原始村负责收益和偿还，新合并村所产生的收入和开支实行新账统一管理。在并村工作中，由县纪委下发相关文件，对全县干部在并村工作中，乱表态、打招呼、干预干扰并村工作，以及推诿扯皮、不作为、乱作为、违规转移、转借、转让集体资源等行为进行严厉问责，用最严“戒尺”为并村工作“保驾护航”。
（五）在村级经济发展上，坚持整合资源共同致富。要牢牢坚持“产业主导，全面发展”主体战略，整合农村发展资源，集中公共投入，拓展和优化农村产业发展空间。一是加大发展规划指导。县直和乡镇（街道）要成立工作组，利用县级第一书记驻村、乡镇干部联村和脱贫攻坚对接等，因地制宜，一村一策，加大对撤并建制村发展规划指导。要最大限度地给乡镇下放事权、财权和人财，发动乡镇（街道）加大撤并建制村产业发展建设，明确被撤并村组区域发展定位。二是加大撤并建制村产业扶持投入。在每年的公共财政支出中，安排一定比例资金投入到基础设施和民生项目建设，推动撤并建制村均衡发展；要结合精准扶贫工作，强化产业帮扶，加快完善土地流转经营、林权认定抵押、发展农业合作社等精准扶贫措施，进一步推动农村资源整合，实现农民脱贫致富。三是打造村级为民务实班子。乡党委政府要加强对新村首届班子工作的引导，帮助其深入分析村情、充分挖潜、找准发展的定位和方向。要配齐配齐村级领导班子，培养吸引一批年富力强、思想觉悟高、有带头发展致富意愿和奉献精神的党员积极分子到村级组织中来。要加强村级干部的培训，引导其站在发展全局，杜绝小团体、小算盘的狭隘思想。村干部心中要时刻有一本“发展蓝图”和“明白账”，整合资源优势，努力巩固壮大村级集体经济；要有一套清廉机制，着力加强村级党员干部的党风廉政建设，实行村干部履职承诺和辞职承诺制度的约束。四是充分利用民间资本和智囊。乡镇和村组要充分引导激发民间组组、在外知名人士投身建设家乡热情，善于吸引和利用民间资本和民间智囊，走共同发展的路子，只有这样才能抢抓到更多的机遇，实现更好、更快的发展。五是针对村民对并村的误区。建议预留时间，让民间有识之士广泛参与讨论，避免少数村干部“一言堂”、个人主义思想。如扶苍山村的撤并，建议由乡政府成立工作组，深入基层调研，广泛征集村民意见，从在扶苍山发展全局的高度，将丰城村并入扶苍山村，谋划整体发展，促进山区脱贫致富和发展共享。
作者单位：汝城县财政局
(扫一扫，更多精彩内容！)
