《意见》提出，要逐步形成“三权分置”格局，完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的新格局。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称 《意见》）。《意见》提出，要逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。
所谓“三权分置”，即是将农村土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，这是继家庭承包制后农村改革的又一大制度创新。
当前，随着工业化、城镇化快速发展，有大量劳动力离开农村进城务工，从而导致农民出现分化，越来越多的承包农户不再经营自己的承包地。通过“三权分置”改革，保留农民土地承包权、流转土地经营权的意愿，将农民土地承包经营权分为承包权和经营权，分置并行。当农民不想再继续种地时，则可放心地将土地流转出去，获取租金收益。这可解决目前我国因土地规模细碎化而带来的规模难以扩大的困局，为未来规模经营提高生产率提供基础。
可以说，“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。
有数据显示，至今年上半年，全国有三分之一的土地已经流转。全国2．3亿户承包土地的农民中，有6600万户或多或少地流转了土地。此外，自去年8月份国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作以来，目前已经有近300个县级行政区开展了相关试点。从中不难看出，“三权分置”已是大势所趋。
事实上，早在2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中就曾提出，要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”。
此次《意见》也明确表示，要逐步形成“三权分置”格局，完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。
一方面，要确定农民集体是土地集体所有权的权利主体。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。
另一方面，也要严格保护农户承包权。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。
此外，还要加快放活土地经营权。在完善“三权分置”办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。同时，加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。
总之，要逐步完善“三权”关系。即，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。要通过实践探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，为实施“三权分置”提供有力支撑。
对此，有观点进一步指出，在完善“三权”关系的过程中，确保产权明晰是重点，也是难点。由于我国的农村土地立法一直严重滞后于社会实践，现行的政策与法律有诸多矛盾之处，而此次《意见》的提出，只是在各地试点的基础上制定了大致纲要。若要形成权责明晰的“三权分置”新格局，还需要多方的法律制度修改与相关的配套政策来进一步保驾护航。
事实上，《意见》也明确表示，要积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验，在此基础上完善法律制度。同时，加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。
不难看出，权责明晰是完善“三权”关系的重点。而要形成权责明晰的 “三权分置”新格局，完善“三权分置”法律法规不可或缺，而未来一系列围绕“三权分置”的配套政策将会陆续出台。
中国乡村发现网转自：中国经济时报
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