扶贫与脱贫工作的系统性意味着，单一手段和单一主体主导下的脱贫攻坚工作难以取得最终的胜利。尤其是当我们把扶贫的目光聚焦于集中连片贫困区的时候，我们会发现，贫困的出现受区域自然环境等生态因素、经济发展与行业结构等非自然因素显著地影响。从这个角度看，没有区域间的合作，扶贫工作就不可能取得最大化的收益。
从国家政策层面看，东西协作是区域合作扶贫的重要手段。过往的实践中，东西协作扶贫对于促进区域合作，深化西部区域的改革开放，推进国内产业结构优化和贫困人口脱贫具有重要价值。但随着扶贫工作的逐步深入，现有的局限于东西协作的扶贫工作对于打赢脱贫攻坚战还仍显不足。在新时期的扶贫工作中，需要开展多形式的行政区域扶贫合作，如此才能够为社会大扶贫格局的形成贡献力量。2015年末的中央农村扶贫开发工作会议确立了扶贫五大工程，而异地扶贫搬迁、生态补偿扶贫和产业扶贫都需要加强行政区域间的合作，不然，这些扶贫工程的成效将大打折扣。
区域合作着力解决搬迁贫困户的可持续生计
易地扶贫搬迁工作被视为是“十三五”时期扶贫五大工程之一。这项政策主要针对的是居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多发等生存环境差、不具备基本发展条件地区的贫困居民，但是从多地扶贫搬迁工作的实践效果看，贫困人口搬迁后面临着生计可持续的问题，有不少的搬迁人口在搬迁后还出现了返贫的情况。异地扶贫搬迁之所以会出现这样的困境，主要是因为：贫困人口在搬迁之后，其距离自己耕地的距离更远，同时集中居住还会带来生活成本的提高；多数搬迁贫困户在搬迁后无法在新居住地获得稳定的收入，搬迁户的就业与务工情况令人担忧。事实上，小范围内的搬迁移民很难改善贫困户所处的经济、政治与社会环境，因而环境对贫困户脱贫的阻碍作用依然显著。
正是在这个意义上，我们建议在易地扶贫搬迁工作中加强行政区域合作，比如在同一县域内，要尽量选择经济实力强的乡镇作为搬迁移民集中安置的首选，这样贫困户可以获得更多的就业与务工机会。同时，行政区域政府间也可以协商形成跨区域搬迁移民扶贫机制。例如，一些务工者长期在东部沿海打工，他们认为在家乡集中安置居住没有意义，这样的情况中就可以鼓励其在打工地购房落户。但这也意味着需要打工地政府在经适房、教育和住房等政策方面的支持，这样就解决了现有搬迁格局中贫困户生计难以持续的问题，同时还推动了农民的市民化。
雷同的扶贫产业缺乏明显收益
产业扶贫是实现贫困人口增收的重要途径，但是当前农业产业面临着严重的结构性问题，这突出地表现在扶贫产业雷同化和低水平重复等方面。如果相邻县域都发展同样的扶贫产业，在缺乏区域协调的情况下，县域之间就会形成相互竞争，最终的结果就是扶贫产业缺乏明显收益，甚至还可能导致扶贫产业的负产出。
所以，在产业扶贫方面，我们同样需要进行强有力的区域合作。这种区域合作不仅有助于避免因同样产业带来的恶性竞争，同时还有助于在合作的基础上提升产业产品层次，进而延伸产业链或是提升产品的附加值。
当前，不少种类的农产品都出现了显著的区域或是阶段性过剩，这意味着扶贫产业内含系统性风险，而加强行政区域间的合作是有效化解此类风险的手段。产业扶贫缺乏计划性和协作性的结果很可能是此消彼长或是“增产不增收”。因此，在产业扶贫的行政区域合作中，要避免扶贫产业项目的跟风与盲从，还是应该立足地方特色，形成具有地方独特优势的产业。在现有的产业扶贫格局中，只有市场需求依旧旺盛的产业可以无需顾忌农产品的市场竞争与替代，而多数农产品则必须考虑市场容量与消费需求的问题。这样的困境任由市场调节解决是不现实的，而行政区域间的合作则是必要且有益的。
利用区域合作弥补生态补偿的不足
生态补偿扶贫工作的出现正是对经济社会发展区域差异的一个矫正和补充。通过大量的调查，我们发现，贫困人口的聚居区通常都是生态环境脆弱区和生态功能保护区，因自然生态环境和国家政策带来的发展制约，使得贫困区域难以获得相对宽松的工业发展环境，进而县域经济发展水平相对低下。为了更大区域内的生态安全，不少贫困县都只能在十分有限的空间内进行资源开发和工业建设，但是这种代价却并不应该为这些生态功能区独自承担，因而生态补偿就成为对这类区域所做牺牲的补偿。这类补偿体现为水资源补偿、林木生态补偿等。
生产补偿扶贫要求加大对贫困地区的生态保护修复力度，加强对重点生态功能区的财政转移支付力度，让生态功能区的居民成为护林员等。这些措施仍集中于中央政府层面，无论是生态修复、财政转移支付还是贫困户的生态保护安置，其覆盖范围和帮扶层次都是有限的。例如，作为江河水源地，其为了保护水源不受污染必然要牺牲工业发展，而生态补偿所得与工业发展成果之间存在很大差距。尽管，中央已经明确表示，对贫困县政府工作的考核已经去经济中心，但地方财政收入的困窘仍会让生态功能区的贫困县有发展工业的冲动。在此背景下，行政区域间的合作能够弥补生态补偿的不足。
那么这方面的合作该如何进行呢？其一，可以采用“飞地经济”的方式帮助贫困县提升财政收入，即生态区贫困县可以在非生态功能区县域内相对低价地租用土地，进行工业园建设，以此获得工业发展成果；其二，非生态功能区县域政府可以对生态功能区的生态资源、文化资源和其他资源进行保护性开发，以推动贫困县经济的发展，同时也从中获得投资收益；第三，可以建立产销协作关系，即非贫困县对接消费贫困县的农产品，通过消费贫困区域的农产品和服务，以增加贫困区域居民的收入。
在资源配置中，市场发挥着基础性作用，但是通过市场去配置扶贫资源却是片面的。无论是产业扶贫、生态补偿扶贫还是异地扶贫搬迁，都面临着自发市场或是市场失灵带来的风险，而行政区域间的合作则能够相对有效地化解扶贫工作面临的风险与困境。加强行政区域间合作应当是下一步扶贫工作需要强化的重点。
作者系西北农林科技大学人文社会发展学院讲师
中国乡村发现网转自：新华网
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