——社会分层视角下的城乡教育公共政策研究
一个具体公共政策案例分析：
中国统筹城乡教育综合改革体系中的“农村学校布局结构调整”
中国城乡底层社会教育公正目标下的统筹城乡教育综合改革政策体系建构是一项复杂的系统工程[22]，其内部涉及诸多要素改革，而农村学校布局结构调整无疑是其核心改革要素之一，笔者以这样一个具体的公共政策案例来尝试作一个具体的底层研究。在1979-2009年的三十多年间,全国共撤并小学和初中66.79万所,其中近十年(2000-2009年)减少了27.98万所,占三十年学校减少总量的41.9%,平均每天约有77所学校消失[23]。很明显，伴随着中国农村中小学布局结构调整的纵深推进，其背后深层的调整动因显得愈加复杂，一方面来自于国家视角下的被动政策调试，另一方面来自于地方政府利益驱动下的政策配套，再一方面则是来自于农村社会中产阶级主动的改革诉求。而农村社会中的普通农业经营者阶层、农村贫弱阶层受到当前农村布局结构调整政策影响最为严峻。
（一）国家视角下农村学校布局结构调整
中央政府推动农村学校布局结构调整可以代表国家视角，而十年来国家视角下对农村中小学进行较大规模调整具有充分的科学性和合理性，因为农村义务教育发展所面向的人口状况和社会环境发生了巨大变化，推动农村教育义务教育资源配置政策确实需要调适。
其一，计划生育政策降低了社会学龄人口。该社会政策的深入实施改变了中国人口结构，使中国的农村人口出生率明显降低，农村学龄人口急剧减少，这直接导致中国农村中小学面临招生困难，大量的农村“空教室”与“空学校”现象出现。2000年到2010年，我国学龄人口降幅达23.7%，农村小学招生数总共减少338.5万人，减幅达27%；农村初中学生招生数总共减少694.2万人，减幅达54.8%。
其二，工业化、城镇化等因素导致乡镇与行政村的减少。2000年到2011年间，中国农村行政区划有较大幅度调整，全国乡镇由4.4万个减少到3.3万个，行政村由73.2万个减少到59万个。十年来，中国农村社会进行较大幅度的行政区划调整，一方面源于必要的行政管理体制改革，另一方面，则是被经济社会高速发展中城镇化、工业化的必然进程所推动。2011年，中国农村人口为6.5656亿人，城镇人口为 6.9079亿人，这较之2000年分别降低了18.7%和增加了51.5%（2000年中国农村人口为8.0739亿人，城镇人口为4.5594亿人）。
其三，人口流动的自主性提升进一步加剧了农村社会学龄人口的减少。中国经济社会发展的不平衡性导致了城乡社会差距显著，重点体现在资源分布层面和社会保障层面，这为农村人口努力摆脱农村社会以进入城市生存与发展提供了必要性依据。而伴随着中国户籍制度改革的深入推进、城市社会劳动力吸纳能力的增强以及农村土地利用政策灵活性的提升，农村人口进入城市长期生存与发展的空间越来越广阔，这又为农村人口进入城市生存与发展提供了可能性依据。两种依据的现实结合进一步促进了农村劳动力的大量转移，农村学龄人口也随之离开农村。2011年，中国流动人口总量已达23000万人，比2000年增加了5300万人，增幅高达29.9%；2010年，全国义务教育阶段进城务工人员随迁子女达1167.2万人，比上年增加170万人，增长17.1%。
其四，国家地理环境和战略工程的实施在客观上也需要农村中小学布局结构调整政策的实施。国家地理环境的特征决定了要合理推进农村中小学布局结构调整。中国幅员辽阔，自然地理特征差异巨大，人口分布多样，但总体而论山地面积占总面积的69%，山区人口占全国人口的56%，而地处山区的县数占全国总县数的65%，而大多数山区的道路交通仍旧不便。因此适度集中办学，加快农村学校布局结构调整，优化有限的教育资源形成合力的规模办学效应，是办大教育的必然要求。同时，国家和地方的各项战略工程客观上推进农村中小学布局结构调整，十年来，国家和地方实施了诸项利国利民的大工程，如移民并居类工程（三峡工程）、生态保护类工程(退耕还林、还草、还牧工程)、灾害修复类工程的实施（四川、青海、云南等地震地区的灾后重建工程）等等，均导致人口积聚和农村形态发生了诸多改变，这在客观上也推进了农村中小学布局结构的调整。
（二）地方政府视角下的农村学校布局结构调整
这里的地方政府主要是指县级政府。为适应农村义务教育管理重心的适度上移，2001年颁布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》以后，义务教育即实施“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的义务教育管理体制”，县级政府因此成为了义务教育管理的直接主体，故其具有快速推进农村中小学布局结构调整的动力因素。
首先，县级政府积极推动农村中小学布局结构调整有益于快速形成良好政绩。现行义务教育管理体制，使义务教育发展水平成为县级党政主要领导干部政绩考核的核心指标之一，而推动农村中小学布局结构调整客观上能够解决农村小学和教学点教师派遣困难、课程开足开齐率不高、教育教学质量偏低等农村教育发展的现实困难，同时推进县域内义务教育均衡发展，加快县域内义务教育的整体水平提升，这有助对于县级党政主要领导干部在短期内快速形成良好政绩。
其次，县级政府积极推动农村中小学布局结构调整有益于快速获得经济收益。尽管中央加大了对地方的义务教育财政投入，但义务教育发展的经费缺口仍然很大，这不仅体现在日常教育运转上，还体现在教育历史欠债偿还与必要的教育发展投入上。现行义务教育管理体制转移了以前乡镇政府的教育财政压力，但并没有扩大县级教育财政的总量，而农村税费改革又进一步减少了县乡政府的财政收入，以前用于补偿农村义务教育经费缺口的农村教育费附加和教育集资也被取消。事实上，尽管中央政府对县级政府实施了有效的财政转移支付，但对于中西部地区诸多处于“吃饭财政”和“负债财政”的县来讲，教育财政支出压力仍旧很大，因此加快推动农村中小学布局结构调整，压缩农村校点,扩大城市学校规模，能够大幅度压缩县级政府的教育财政支出,同时还能够获得国务院为加快布局结构调整而配套的相关奖励，因此这对于县级政府来讲尤其具有积极进行农村中小学布局结构调整的高度动力。
最后，县级政府积极推动农村中小学布局结构调整中膨胀的趋利性缺乏制衡。现行义务教育管理体制使县级政府在推动农村中小学布局结构调整中的权力膨胀缺乏合理有效的制衡与监督，导致县级政府在推动农村中小学布局结构中并非严格按照中央政府“因地制宜、合理规划”的原则而展开。县级政府的“公司化”倾向导致其在进行布局结构调整规划和实施过程中的自我趋利性压倒了布局调整的设计科学性，如县级政府希望通过教育移民来巩固和推进城市化建设的规模和进度、通过调整农村中小学布局结构来加快城市教育园区的建设并进一步推动房地产和服务业等相关配套产业经济链的开发、通过对撤并各式农村学校以让学校原有土地复耕并进一步刺激附近农民进行土地流转的政策来圈占土地以使政府获得高额的土地出让金等等，诸多此类因素共同致使地方政府推进农村中小学布局结构调整过热。
（三）农村社会分层视角下的农村学校布局结构调整
第一，农村社会各阶层总体上在价值应然层面需求更高质量的免费义务教育。农村社会生活条件的总体改善，促使农民各阶层呼求政府办出高质量的义务教育；但高质量的义务教育主要聚居在城镇，这导致农民各阶层均将优质教育资源习惯性地等同于城镇教育资源，故在国家实施免费的义务教育政策以后，农民群众对政府提供的免费义务教育提出了更高的要求，由义务教育普及之初的“有学上”到如今的“上好学”，农村社会中各阶层具有将农村教育办成城市教育雷同的诉求共性。我们在调研中发现，要求类似于城市教育的农村教育公共服务被农民各阶层普遍认为是政府分内之事，更高质量的教育服务的呼吁并不需要农村社会中各个阶层为此付出额外成本，因此在这点上各阶层之间并没有利益抗争与冲突；且因为在义务教育免费后农民阶层自身不再直接付出涉教的成本投入，因此，对农村教育质量的更高诉求将极可能在价值应然层面永恒持续下去。但在当前优质教育仍旧是社会稀缺资源的现实情况下，在价值应然层面和现实实然层面的差距又必然迫农村社会各阶层在实践中对优质教育的选择出现分化，而合理的农村学校布局结构调整总体上被认为是能够促进教育质量提高，因此，调研发现，农村社会各主体在价值层面上总体是支持农村学校布局结构调整的，但前提是必须合理和科学。
第二，农村社会各阶层内部相互教育攀比心理驱使。调研发现，农村社会中，各阶层送孩子到城镇学校入学已越来越不只是一个单纯的教育问题，而逐渐演化为了农村社会中各社会阶层之间身份区隔和地位分类的社会问题。根据笔者在重庆市、四川省38个乡镇（其中重庆32个、成都6个）的量化调研和吉林省D县4个乡镇的访谈调研相关资料可发现如下现象。
按照农村社会中职业务工关系所划分的各阶层（普通农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者）来看，私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者90%以上都已将孩子送入到了城镇学校，农民知识分子和个体劳动者将孩子送入城镇学校的意愿最为强烈，他们也是农村学校布局结构调整中的最积极支持者。而普通农业劳动者则充满矛盾，他们95%以上也希望能将孩子送入城镇，但又担心自己没有后续经济承担能力，因此更倾向于通过农村学校布局结构调整实现就近入学并享受较好的义务教育，这个群体主要担心的是布局结构调整后孩子上学的交通安全，因此，这个群体中的大多数表示如果有条件会愿意主动接送孩子。农民工的态度则最为复杂，他们一方面想将孩子带入自己打工城市所在地，但又担心城市教育的不开放和歧视，另一方面又想把孩子送入农村所在的乡镇或县城，但又没有足够的经济和人力去陪读，同时又担心布局结构调整后孩子的寄宿安全隐患和生活照顾困难，另外还担心孩子不在家时，家里的老人也同样存在诸多生活隐患与不便，同时也进一步加剧了家中留守老人的隐形工作负担。可见，农民工群体实际上是农村学校布局结构调整政策中影响最大的利益相关者，他们对保留必要的农村学校和教学点的意愿最为强烈。
从按照农民与土地结合关系所划分的各阶层（脱离土地的农民阶层、半工半农阶层、在乡兼业农民阶层、普通农业经营者阶层、农村贫弱阶层）来看，农村学校布局结构调整对脱离土地的农民阶层、半工半农阶层影响不大，因为这两个阶层大部分都将孩子送入了城镇学校。在乡兼业农民阶层最希望发展校车，因为他们接送孩子的能力是所有农村社会阶层中最弱的，而普通农业经营者阶层对农村学校布局调整最大的期望则是学校不要离家太远，农村贫弱阶层最希望保留以前的农村学校和教学点，对布局结构调整支持率最低。据访谈，这是因为农村贫弱阶层健壮劳动力不多，本希望孩子成为家庭的劳动力补充，放学回家后还可以帮忙做做农活和家务，而布局结构调整后只能寄宿，一方面不能增加家庭劳动力投入，一方面还要本来就紧缺的家庭劳动力周日去接送，所以他们对农村布局结构调整最为抵触。
从财富拥有关系所划分的阶层（村庄富豪阶层、村庄富裕阶层、农村中产阶层以及村庄贫弱阶层）来看，与土地关系所划分的阶层意愿极为吻合，总体上分别占村庄5%左右的富豪阶层和10%左右的村庄富裕阶层对农村学校布局结构调整最不关注，因为他们有良好的教育选择能力为孩子谋取所需要的教育服务，占70%左右的农村中产阶层希望对农村学校布局结构调整最大的关心点是教育质量，只要教育质量优异，孩子成绩有所提升，他们就支持调整，而占15%左右的村庄贫弱阶层，很明显更关系孩子就学距离，能否每天都能回家是核心，他们并不十分关注教育质量，因此发展校车也是他们最为关注的。
另外按照受教育年限这一指标反映的文化资本拥有量所导致的文化区隔程度划分的阶层（文盲、小学文化、初中文化、高中文化和大学文化的社会阶层）来看，文盲、小学和初中文化程度的家长最关心布局结构调整后孩子的就学远近距离和有无违纪行为，高中文化的家长更关心布局结构调整后孩子的日常生活和交通安全是否有保障，而大学文化的家长则更关心孩子的学习成绩有无提高。按照民权资源(公共政策参与能力)这一指标反映的社会资本拥有量所划分为的阶层（大社员、普通社员、村委会成员、老弱孤寡成员以及乡村能人）来看，大社员比其他群体更关注农村学校布局结构调整问题，这主要反映对“新学校如何建”、“调整后原学校怎么处理，产权如何归属”等核心问题的讨论上，另外，作为“普九”欠债中的债权人，诸多普通社员也很关注原学校的债务问题如何偿还，其产权归属怎么办。同时，从年龄分层情况来看，80后新生代农民工父母的教育预期最高，也最不满意农村学校布局结构调整。随着农村进城务工人员的急剧增加，特别是80后新生代农民工生育高峰的来临，在城镇中已经习惯了的80后新生代农民工父母将更不愿意让子女放回到早已不再熟悉农村去接受义务教育，因此他们认为过去十年农村学校布局结构调整力度还不够，应该加快实现农村学校的全部撤并，全部合并到城镇学校去，这个群体具有最为强烈的陪读意愿。
结语
通过中国统筹城乡教育综合改革体系内的农村学校布局结构调整政策这一案例可以发现，社会各方视角下的调整态度在客观上都是大致趋同的，在价值层面上，也具有充分的合理性认同。但为什么由布局结构调整而来的系列社会公平追问却层出不穷？因此，从更为精细化的社会分层角度去摸清各阶层的社会需求与政策认知尤为重要。并应在此基础上，配套制定针对各社会底层需求的补偿性政策，并通过听证、公示、宣讲、动员、救济、申诉等多种程序渠道建立动态连贯的政策制度与反馈机制，从而有效缓解因公共政策执行所导致的真正底层潜在利益受损危机。针对当下的布局结构调整，应该充分针对农民工群体的教育选择制定城乡分类分流制度。针对在乡兼业农民阶层和村庄贫弱阶层，一方面经过科学预算合理有效地发展校车，并严格遵循校车管理条例；另一方面，则是尽快停止省域内指标式的大规模布局结构调整，规范县域内布局调整行为并充分制度化降低布局调整中地方政府过高的非理性盈利预期，建立和规范撤并校点申报程序，提高县级政府撤并现有农村校点的政策成本，有意识地恢复和保留农村校点，并采取“走教”、“捆绑”等多种模式努力提高农村校点教育质量。同时深化新农村建设，进一步合理规范和有序调整部分乡村社会中宅基地过于散居的现状，充分挖掘和培养农业审美[24]的文化情调,促进具有现代教育意义的农村景观审美价值的生成，[25]以缓和城市文化单向度空间殖民。另外针对一些新生群体，如80后新生代农民工的新的生活预期，有预见地合理扩大城镇中的学校规模，新建和扩建一批高水平的标准化学校，从而满足他们不久后的城镇化教育需求。总之，中国城乡底层社会教育利益公正实现需要更为精细化的公共政策设计来予以破解，防止这些底层群体出现严峻的“底层化意识”[26]，让他们觉得通过努力自身或者子女能够通过努力改变其社会底层地位。新的社会分层基础上的反规范性教育政策设计思考只是其万里长征的第一步，但这一步却是真正的起点。
注：本文对原文进行了节选，注释从略。
中国乡村发现网转自：《战略与管理》2012年第3期
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