农村发展是中国向小康社会迈进过程中不可回避的重要议题。当人们行进在华北平原、江汉平原等地，不难发现，相邻地块有的种水稻，有的种棉花，有的种桑树，有的是鱼塘，有的是树木，作为农业现代化重要标志的规模化、专业化种植，机械化、自动化生产方式难见踪影。农村现阶段存在的各种问题，已不能通过渐进及局部改革来解决，已经到了构建大格局的时代。
一、宪法、法律及理论之悖论
农村土地集体所有之宪法悖论。1954年以来的宪法均规定农村土地集体所有。改革开放以前，农村土地集体所有的代表者是生产大队和生产队，但改革开放之后，随着村民委员会制度的建立，农村土地集体所有的代表者就不存在了，长达三十多年，国家没有对农村土地集体所有的代表者进行立法，显然不是一件正常的事情。更令人难以置信的是，在没有对农村集体土地所有权代表者进行立法的前提下，居然出台了《农村土地承包法》，不仅如此，在法律上没有发包方的情况下，这部法律对发包方规定的义务远多于权利，对承包方规定的权利远多于义务。依法治国、敬畏宪法、权利与义务平等似乎是一句空话。
农村土地承包权与土地功能、耕地红线之悖论。农村土地私有化专家们借用物权法认为，要保障农民的土地承包权，一是承包期限必须是长期的，二是承包费用必须是无偿的，现实情况也确实如此，各地普遍存在的耕地抛荒现象正是这些思想观念和法律政策的直接后果。但问题是：基于国家粮食安全和发展的需要，除依据科学规律休耕轮作的土地外，土地必须不断实现再生产。各类土地不仅不能荒芜，而且必须实现产业目标，否则，国家提出的18亿亩耕地红线的控制目标就是空中楼阁。也就是说，保障农民的土地承包权当然重要，但有两个基本前提必须得到遵守，一是对承包的土地不能抛荒，二是必须实现各级农业产业目标。
国有土地所有权与农村集体土地所有权平等之悖论。1954年以来的宪法从未否定农村集体土地所有权，这就表明集体土地与国有土地所有权、使用权（农用土地、林用土地、牧用土地、渔用土地、建设用地）拥有平等权利。但改革开放之后，对于城市规划区外的农村集体土地的建设用地，都必须通过征收转为国有土地再出让。对农村集体土地建设用地的权益处理，事实上是法律高于宪法效力，村级集体土地所有权权益被法律给剥夺了。
农村选举实践与理论之悖论。村民委员会制度经过三十多年的运行，已经到了认真总结检讨的阶段。村级组织究竟是什么性质的组织，取决于何种农村土地制度：农村土地属于集体所有，那么村级组织就是一个经济组织，这个经济组织的最高权力机构就是“村民代表会议”。如果实行农村土地私有制，那么村级组织就是一个合作经济组织。无论如何，村民委员会制度都应废除：一是与农村土地集体所有相冲突。由于村民委员会制度的存在，导致不能对农村土地集体所有权代表者进行立法，导致不能实现统分结合的双层经营体制，导致不能准确定位村级组织自身的性质。二是农村选举实践与理论的冲突。选举理论认为，选举是通过选民投票实现对重要官员和民意代表的遴选，世界各国概莫能外。但是村民委员会制度的选举既不是选举重要官员，也不是选举民意代表，而是选举一帮不承担任何政治责任的办事人员。同时，村级社会最高权力机构“村民代表会议”组成人员的村民代表，既不推选，也不选举，被现行法律排除在政治生活之外。
农村专业服务需求与业余服务供给之悖论。在农村综合改革之后，村级社会人口规模达到1000人以上，甚至多达5000人。即使按1000人口规模，对于农民的生产生活服务，无论从什么角度，都应该提供专业化的服务。但自改革开放之后，为农民提供的服务始终是业余性质的，服务人员是所谓的村组干部。对于村组干部，各级组织显然对他们提出了不切实际的工作要求，因为他们本质上仍是农民，而农民的首要任务是按照季节的要求，把自己的承包地经营好，否则，他们有什么资格来指导和要求其他农民！同时，在乡镇及乡镇以上组织中，涉农服务部门都被纳入到了政府系列，为农民提供的服务越来越少。
国家治理精英梯队培养之悖论。到目前为止，在中国政坛仍然存在所谓“知青”现象，“知青”现象的实质，一是人生的发展需要经历了解底层生活，二是国家治理的精英需要从基层做起，实现人才的梯队培养。自改革开放之后，人才的梯队培养制度被打破，村级不能向乡镇输送干部，形成了人才断层。随着公开招聘制度的推行，在乡镇公务员中，很多人是异地工作，造成不懂当地方言、扎根基层难等许多问题。乡村两级的人才现状，其影响必然向县及县以上延伸。
乡村关系之悖论。在《村民委员会组织法》制定和修订过程中，对于乡村关系，一部分人认为是领导关系，另一部分人认为是指导关系，双方争论激烈。在一个法治国家，乡村关系究竟是什么关系，显然不是领导关系或指导关系这样简单，而应该是由《乡村关系法》所规范的法律关系。在农村土地集体所有的背景下，村级组织就是一个集体经济组织，乡镇政府是基层行政机关，村级组织所承担的行政职能是接受乡镇政府的委托产生的，相应地，乡镇政府为村级组织行政职能的履行提供物质技术条件。在农村土地私有制背景下，村级组织就是一个合作经济组织，村级行政职能的履行需要乡镇政府设立村公所，作为其派出机构来完成。
小规模与大市场之悖论。中国农民的小规模经营使其在市场中始终处于弱势地位，为此，专家们提出了公司+基地+农户等利益联结模式，认为这样可以有效保障农民的利益。但稍加分析便不难发现，公司和农户是两个都追求利益最大化的市场主体，由于农户处于弱势地位，其利益保障只能依靠公司一方的施舍。同时，农业内部各产业如何在农户小规模经营国情下发展成大产业，在现行体制机制下，显然难以达成目标。“大批国人到国外抢购奶粉，这是中国奶业人的耻辱”，农业部长韩长赋如此说明农业供给侧结构性改革的必要性。对于小规模与大市场之间的矛盾，最大现实和要务是农民组织体系的缺失和构建，以及农业内部各产业组织体系的构建。
农业土地规模经营之悖论。将土地向少数人集中，被认为是农业适度规模经营的唯一方式。对于适度规模经营，存在着三个悖论：一是土地是否需要体现价值和价格？在国家集体层面，由于土地承包者不承担税费，因而不存在价值和价格，但恰恰应该体现价值和价格。二是土地上的作物种植是否想种什么就种什么？现实是农民想种什么就种什么，政府不得干预。但在市场机制下，一定会有相当一部分土地是受到农业产业规划控制的。三是规模经营的推进是靠人治，还是靠法治？目前的推进方式是人治，但最终需要依靠法治。在理清这些观念以及构建全国性农业产业组织体系的前提下，土地不向少数人集中也能够发展农业大产业。
营利性农业与公益性农业之悖论。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》提出，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。毫无疑问，农业是国家战略不可放弃的重要领域，保障民生、服务社会、提供公共产品和服务应该是国有土地经营企业和村级集体经济组织等公益类企业的发展目标。对于公益性的农业，对于国家粮食和食品安全，目前的态势是寄希望于家庭农场、土地经营大户、专业合作社等，国家放弃了对自己阵地的坚守。
二、悖论的深层原因分析
农村土地私有化的思想。在专家学者、官员中主张实行农村土地私有制的大有人在，他们以为实行了土地私有制，农民就获得了生产的绝对自主权，农民就必然对土地进行大量的长期的投资。但我国农村的土地基本国情是，农户户均不到7亩地，且并非集中连片，而是分散多块，这就造成：依靠单个农户的力量无法解决统一灌溉、统一植保问题；即使实行土地私有制，土地国情也必然会对农民的生产自主权有所限制：一是实行农业专业化生产的要求，二是不同农作物在布局上的矛盾（水稻地周围栽桑树肯定不行）。同时，土地私有化、土地供给零成本、长期且稳定的土地承包权的思想和做法，有把农民束缚在土地上的嫌疑。当然，究竟是坚持农村土地集体所有还是私有，总要有个说法，不能长期含含糊糊。
以农村基层选举应对西方国家对中国人权的指责。这是村民委员会制度难以废除的关键所在，也是农村民主发展进程中重选举轻治理的症结所在，更是对构建符合中国国情体制机制不自信的表现。村民委员会制度不是以经济发展为中心，而是以维稳、留守为主要任务的制度。按照村民委员会制度的逻辑，学校名称应是某学校教师委员会，医院名称应是某医院医生护士委员会等等，背离了学校、医院等自身的组织性质。村级组织就是一个集体经济组织或合作经济组织，这个组织的民主自治完全有其自身方式。如果说十年文革导致了一些历史文化的缺失，那么因村民委员会制度人员的农民性质，导致村级组织若干历史档案缺失的时间更长达三十多年。
农村集体所有制经济还要不要发展。现行宪法第八条规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。按照宪法精神，家庭经营本身就是建立在集体经济组织存在的基础上的，但现实是只强调家庭经营，否定集体经营，完全是皮之不存毛将焉附的情形。作为社会主义性质的国家，在市场经济向纵深发展过程中，政府调控经济时，除利用财政、税收、信贷、货币、价格政策工具外，农村集体经济组织等公益性企业一定是重要稳定基石之一。现在的问题是在充分认识发展国有企业的基础上，要进一步提高发展农村集体经济的认识。
三、构建中国农村发展大格局
（一）完善和深化改革农村土地制度。
坚定不移地继续维护现行宪法的规定，实行农村土地集体所有制，并将宪法规定具体化。
1、废除村民委员会制度，构建村经济联合社、村经济联合社党支部这一村级社会体制机制，村经济联合社是农村集体土地所有权的代表者。在村经济联合社制度下，“村民代表会议”作为村经济联合社和村级社会的最高权力机构，将实现真正的民主治理：村民代表按照地域等原则由村民直接选举产生，村民代表会议对村经济联合社的年度工作计划、财务预算方案及执行情况进行审议和表决，对重大事项进行民主决策。村经济联合社社长及其工作人员由村民代表会议聘任。村党支部作为先进性基层组织，通过党支部书记选任村民代表会议主任来实现党的意志。
2、实现国有土地所有权和农村集体土地所有权的真正平等。法律要服从宪法，必须平等对待国有土地所有权和农村集体土地所有权。农村集体土地所有权反映在土地使用权上，除了农用、林用、牧用、渔用土地使用权外，不能强行将集体土地建设用地使用权转变为国有土地使用权，这样才能真正确保集体土地所有权代表者——村经济联合社的利益。在操作层面，要把城市与乡村在法律上区分开来：城市规划在通过法定程序后，规划区域内如果还存在农村集体土地，就要当作历史遗留问题来处理。对于城市规划区外的集体土地，必须确保集体土地建设用地使用权的法律地位。
3、对农村集体土地进行统一管理。农用、林用、牧用、渔用土地使用权的现行管理，分别由经管、林业、牧业、渔业部门负责，用土地管理理论难以解释，实际管理效果更差强人意。土地管理部门对集体农用、林用、牧用、渔用土地及建设用地要实行集中统一管理，由其颁发农用、林用、牧用、渔用土地及建设用地使用证（五证合一证）。只有这样，五种不同使用性质的土地转换和流转，才有管理的基础。
4、集体土地使用的有偿性。土地作为极其重要的自然资源，其使用毫无疑问具有有偿性。在各级政府的土地财政备受质疑之时，集体土地的无偿性是导致土地被闲置抛荒的主要原因之一。同时，法律应明令禁止耕地抛荒行为。
（二）依法规范乡村关系
按照地方各级人民政府组织法的规定，乡镇人民政府是基层行政机关。对于村级社会需要履行的行政职能，可由《乡村关系法》加以调整：一种制度安排是设立村公所，另一种制度安排是由乡镇人民政府向村经济联合社授权，并提供物质技术条件和手段。在农村土地集体所有制下，应选择后一种制度安排。对于村经济联合社的生产经营活动，乡镇政府负有监督国家法律法规执行的责任，以及调处村经济联合社与村民代表会议矛盾的责任。
（三）建立健全农业内部各产业公共服务体制。
在村级，针于农民所从事的大宗产业，可在村经济联合社的基础上，成立相应的村产业合作社。在乡镇、县、市、省及国家层面，将相应涉农事业单位转制为各自层级的产业合作社，除人员身份转变外，经费渠道、工作性质均保持不变。通过农业产业公共服务体制的构建和不断完善，不仅把从计划经济时期延续至今的涉农事业单位纳入正轨，而且使各级政府的职能职责及与各级产业合作社之间的关系更加明确。通过制定公共农业产业合作社法，并采取财政、税收、信贷、教育培训等政策措施予以强力扶持，不仅可以使公共农业产业服务机构得到大力发展，而且可以切实为农民提供产业发展在种子、技术等各方面的服务。到目前为止，我国没有公共粮油合作社、柑桔合作社、苹果合作社、烟叶合作社、蔬菜合作社等系统组织，是与农业大国的地位极不相适应的。
（四）实现农村农业公共服务的专业化和专家化。
健全完善村经济联合社办公、住宿及经营软硬设施，工作人员经村民代表会议聘任、评议而长期任职，他们从两个方向将得到专业知识的培训：一是乡镇政府进行的行政管理培训，二是县乡产业合作社进行的技术培训，通过较长时期的锻炼，不仅可以为农民提供专业化的服务，而且可以为乡镇政府及产业合作社输送人才。在农业产业合作社系统，工作人员通过培训，不仅可以更好地为农民提供专业化服务，而且系统的活力将逐步显现出来。
（五）制订并实施全国各个层级的农业产业发展规划。
在国家通过“十三五”规划之时，却没有能够有效执行的农业产业发展规划。正是因为我国没有农业产业规划、产业组织及相应的支持政策，才导致现代农业小而全、效率效益低下的现象发生，“农民想种什么就种什么”实际上是政府无所作为的托词。
（六）加大对农村农业公共服务机构的财政支持力度。
现行财政支农政策支持的方向及方式有待改进。一是村级组织工作经费及人员待遇问题。现行制度下，村干部的主要工作实际是在帮助乡镇政府从事行政管理，为政府打工，村级组织从其职能本身来讲，是不存在这些职能的，因此，工作经费及人员待遇理所当然地应由公共财政负担，在税费制度改革以后这一问题从理论和实践两方面已经得到了解决。现在的问题是财政支付的力度小了，离村级组织人员工作专职化的要求存在较大差距。二是财政支农资金平均发放，发挥不了政策的激励导向作用。如粮食直补资金、种子补贴资金等。三是农业产业化、专业合作社等支持资金，只支持了少数人，这些人通过公开合法渠道将公共财政资金装进了自己的腰包。财政支农资金支持的方向就是要大力加强以村经济联合社为重心的基层政权建设，把各级农业产业合作社打造成为农民提供全方位专业化服务的强大经济组织。通过公共农业产业合作社投放财政支农资金，将使各级产业合作社越来越强大，让真正种田的人获得利益。
构建中国农村发展大格局，就是要通过对经济社会发展和管理体制的重构，把农村各项工作真正纳入到以经济发展为中心的轨道上来，推动经济社会文化的持续协调发展，从而实现中国农村的再次振兴。
作者单位：湖北省长阳土家族自治县经济商务局
中国乡村发现网转自：中国改革论坛网 2016-08-17
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