原题：把握县域治理规律性，推进县域治理现代化
“郡县治则天下安”。县域治理在国家治理中居于基础地位，直接关系着国家的长久治安。研究和推进县域治理，最重要的是把握县域治理的特点和规律性，其中一个十分重要的方面是了解县域治理空间的特殊性，从而把握县域治理的规律性，推进县域治理现代化。
县域治理应树立政治地理空间思维
习近平总书记在兰考县调研指导党的群众路线教育实践活动时强调，县域治理要把握住县域治理特点和治理规律。总书记的讲话精神既号准了县域治理的 “脉”，也为改善和推进县域治理指明了方向。但遗憾的是，迄今为止多数关于县域治理的讨论仍然是从一般性的治理理论或国家治理层面出发，宏观论述有余微观分析不足，泛泛争论有余深入探讨不足。对县域治理特点和规律性研究的严重缺乏使得尽管关于县域治理的政策建议很多，但大多只是看似有用其实无用、放之四海皆准的“普遍性真理”，既没有政策针对性，也缺乏实际操作性。
有一些研究已经注重对县域治理特殊性和规律性的研究。其中以徐勇教授为领军人物的华中师范大学中国农村问题研究中心倡导的实证政治学研究尤为突出。徐勇教授认为，“要把县置于整体社会发展和国家治理体系中分析，找准县的位置和特性，把握其薄弱环节，采取相互联系的整体性措施”。因此，县域治理实质是“接点政治”。这从理论上对县域治理的重要性进行了深刻的解读。
县域作为一个相对稳定且经历了长期历史整合的有机社会，在某种程度上可以视为一个较为完整的空间体系，主要包括政治体系、经济体系、社会体系、文化体系等方面内容。但县域空间体系的这种特殊性，无论是经济体系、社会体系还是文化体系，其基本特点究竟是什么却很少有人涉及。进一步来说，县域空间体系的特殊性究竟又是什么因素所决定的，既有研究也没有提出有启发性的观点或针对性的结论。
治理总是要与特定的时空联系在一起的。在时间段相对确定的情况下，治理就是对特定空间形态的治理。特定空间形态的治理必然有其内在的特殊性所在。运用不同的标准可以对国家治理的空间形态有不同的分类。
一般是把国家治理按照中心—边缘的标准把一个国家分为中心区域与边缘区域，并对不同的地理区域采取不同的治理方式。比如，秦朝时，将郡以下行政区域中处于疆域边缘的部分，确定为 “道”而非“县”。正是基于边缘区域这一空间的特殊性，因此，对边缘区域的研究逐渐演变为边疆治理学派。这种对国家空间形态的分类是一种政治地理的划分，有助于把握中心区域和边疆区域治理的特殊性，因此值得提倡。
从空间的地理形态来说，可以把一个国家的空间形态分为中心空间和边疆空间，与之相对应的治理就是中心空间的治理和边疆空间的治理，这两种空间的治理必然既有相同之处，但各自又有自己的特殊性。
对县域空间来说也是如此，从政治地理空间的角度探讨县域治理空间的特殊性为我们提供了一种极为有益的分析视角，有助于把握县域治理的特殊性和规律性。因此，研究县域治理应有政治地理空间思维。
县域治理空间最大特点是相对分散性
按照不同的标准对国家治理空间可以有不同的分类，一种常见且比较合理的分类方法是运用经济社会形态为标准进行划分。经济社会形态是特定空间一定规模人口进行生产和生活的一种系统结构形式。从经济社会形态的角度来说，国家地理空间应当主要包括县域空间和市域空间两种类型。县域空间上的治理基本对应县域治理，对应的主要是农村地区，也可称为广域管理或广域治理，是“面”的概念；市域空间上的治理对应市域治理，对应的主要是城市范围，也可称为城市管理或城市治理，是“点”的概念。
当前县域治理的研究多数是研究处级这一行政级别的空间治理，不仅包括县、自治县和旗，还包括县级市和市辖区。虽然都是处级建制，但县级市特别是市辖区的治理实际上已经属于城市治理的范畴了。县域治理研究和实践中对城市空间和农村空间不加区分，实行基本相同的治理模式，是导致目前县域治理中出现困境的重要原因之一。因此，对县域治理的研究应当进一步细化传统县域的类别，把其分为县域空间和市域空间。
县域空间和市域空间具有不同的经济社会形态。县域空间最大的特点是空间体系的相对分散性，在经济方面表现为生产的分散、在人口方面表现为分布的分散、在社会方面表现为生活的分散，等等。因此，县域空间首先是一个自然地理空间的概念。市域空间最大的特点是空间体系的相对集中性，在经济方面表现为生产的集中、在人口方面表现为人口的集聚、在社会方面表现为生活的集中，等等。因此，市域空间首先是一个经济人口空间的概念。
县域治理空间的最大特殊性在于县域空间的相对分散性，县域空间的这一根本特点直接决定了县域空间体系的特点以及县域治理的规律性。因此，探讨县域治理的特点和规律必然要基于县域空间的相对分散性进行。县域治理要区分县和市（区），分类治理。当前有必要对县市名称在评估的基础上统一进行规范，经济社会形态符合市的标准的一律叫市，不符合市的标准的一律叫县。
县域治理目标应以民生为主
城市治理空间与县域治理空间各自的特殊性决定了要对市和县实行分类治理的策略，根据各自特点分类施策。其中，最重要的是科学界定城市治理和县域治理各自的治理目标。国家层面给各级地方政府规定的基本职能是经济发展、公共服务、社会治理和环境保护等。但在不同层级、不同地区政府职能特别是治理目标应该有相应的侧重，从而把握不同层级、不同地方政府治理目标的特殊性和规律性，区分城市治理和县域治理把握治理目标特殊性边界的重点。
如果说空间形态的特殊性是决定治理目标选择的主要考量，那么，治理目标则是决定治理模式选择和构建的关键因素。治理目标落到县域集中在发展和稳定两大方面。这里一个非常关键的问题是，县域是要发展，但县域发展绝不是GDP至上，不是数量的绝对增长，而是县域的全方位发展，是内涵式提升，核心是县域人民素质能力的提升，基础是民生为主。如果县域片面地追求经济增长，必然会导致一系列影响国家治理基础的深层次问题。
从县域空间的社会形态出发，县域治理的根本目标应以民生为主而非发展至上。县域空间的分散性实际上意味着县域空间分布的广袤性，往往与国土、领土的概念和内涵更为密切。县域是一个面的概念，市域则是一个点的概念，把握好二者的特殊性、各自的边界以及二者的互动关系非常重要。因为县域是“面”的概念，所以县域与稳定的关系更为直接。为何说“郡县治，天下安”就是这个道理。广袤的县域空间为扰乱社会秩序的人提供了躲藏的空间，而在相对集中的城市中，妨碍社会秩序的人往往难以藏身。在这个意义上，我们就可以对市域和县域的治理目标进行科学定位。市域的定位重在发展，尤其是工业发展；县域的定位重在稳定，尤其是农业为本。简单来说，市域治理的核心是尽可能把日子过富，而县域治理的核心是尽可能把日子过好。
县域治理以民生为目标意味着县域要成为经济发展的腹地、文化传承的空间、生态保护的屏障等。县域在国家治理中扮演着社会发展稳定器和储备库的作用，大量的适龄青年从县域流向城市，无数的生产原料从这里运到城市，是县域人财物资源向城市的有序流动保障了城市的繁华和发展。如果说市域是国家治理的“前线”，县域则是“大后方”：稳定的大后方、生态的大后方、人才的大后方、粮食的大后方。县域治理的规律之一就是把握“前线”和“后方”各自的边界，既不能把“后方”变成“前线”，又不能把“前线”变成“后方”。
建立大农业导向型的县域治理模式
县域治理发展方向的特点决定了市县两类政府职能定位要差异化。国家治理层面的政府职能包括宏观调控、经济发展、社会治理、公共服务、文化建设和环境保护等。在县域治理空间，县政府职能既要体现国家治理的普遍性要求，又要凸显县域治理的特点和重点。整体来说，县政府职能主要是经济发展、社会治理、公共服务、文化建设和环境保护。
中共十八大报告明确提出并阐述了“优化国土空间开发格局”的原则。该原则要求：要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。
城市和县域空间各自社会形态的特殊性决定了城市治理中城市政府职能的特殊性。比如，同是经济发展职能，城市就应该把重心放在工业和第三产业上来，这是由城市空间社会形态的集中性决定的。因为无论是工业发展还是第三产业增长，都在很大程度上存在规模经济效应。城市空间的社会形态和产业发展的空间形态是一致的，可以相互促进。
但在县域，经济发展的重点就不能是工业和第三产业，而应该是大农业，包括现代农业、环境保护、旅游业等，这同样是县域空间的社会形态决定的。农业和旅游业的发展强调要因地制宜、强调特色、强调千县千面，而非一味重视规模和相似。从县域发展的根本出路来说，县域的基础是农业，尤其是现代农业。县域治理就是要走出各具特色的大农业发展之路。
作者单位：国家行政学院政治学教研部
中国乡村发现网转自：中国经济时报
(扫一扫，更多精彩内容！)
