原题：陈志平：后土地财政时期的地方政府破解新型城镇化资金困局的对策研究
自1988年国家土地有偿使用制度确立和 1994年实行分税财政体制以来，地方政府土地财政模式逐渐形成。进入21世纪以来，地方政府越发依赖土地财政。近年来，土地资源的稀缺性在工业化、城镇化开发浪潮中更加凸显，加之严格的耕地红线制度及国家调控房地产市场的宏观政策，现行的以土地出让收入独大的土地财政格局难以长久维系。当土地性收入不再是地方政府的主体财源时，就意味着进入了后土地财政时期。
一、土地财政与后土地财政时期的内涵
(一)土地财政的动因与功效
土地财政缘起于国有土地使用权出让金收入。随着改革不断深化和市场经济发展，土地及其相关产业的租、税、费和土地储备融资逐渐成为地方政府财政收入的重要来源，形成了以地方政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系，即广义的土地财政，也被称为第二财政；而狭义的土地财政是指地方政府通过出让土地获取的出让金收益。
改革开放以来，党和政府将工作重心转移，使得地方政府具有“经济人”的行为特性。1994年，国家通过分税制改革强化了中央财政集权能力，地方政府财权减小事权却在增加，使其更加依赖预算外的土地性财税收益。地方政府是其行政区内土地产权的代表，现行土地产权与征收补偿制度安排，为地方政府扩大“征地、批租”规模获取财政收入提供了充分的制度保障。
土地财政是我国工业化、城镇化和市场化进程中的客观现实。自其产生以来，对土地资源的开发利用与整体经济社会发展起到了显著的推动作用。一是弥补了地方财政支出不足的状况；二是加速了城镇化进程；三是推动了地方经济增长。
（二）“后土地财政”的含义
土地财政模式导致了耕地数量锐减，可以继续转为城市建设的耕地资源和后备土地资源总量是非常有限的。因此，土地财政收入的增长就难以保障，给形成支出依赖的地方政府带来较大的冲击。2010年国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，成为国家严格调控房地产市场的开始。国家宏观调控政策陆续出台之后，各地土地交易市场普遍遇冷，土地流拍-底价成交渐成常态这直接影响到地方政府的重要预算外的土地出让及相关税费收入—土地财政。现行的地方政府土地财政模式是不可能维持长久的。“后土地财政时期”是一个相对概念，指的是受国家房地产市场宏观调控政策影响及土地资源（耕地）瓶颈约束，现行的土地财政模式不能再长久维持，在这一时期地方政府无法继续依靠土地出让金与土地房产税费收入及土地储备抵押融资收入维持地方支出的情形。
二、后土地财政时期新型城镇化面临的资金困局分析
（一）新型城镇化的推进需要巨额的资金投入
新型城镇化，强调的是“土地城镇化”向“人的城镇化”的转型。重点是推进农业转移人口的市民化。这就要求我们地方政府一方面要尽快启动户籍制度、土地制度等一系列配套体制改革以推进农业转移人口的市民化，使其平等地享受到作为市民所能享受的教育、医疗、住房、社会保障等基本公共服务，另一方面则要不断提升城市的基础设施水平和公共服务水平，以提高城市扩容后的综合承载能力和可持续发展能力。这些举措意味着巨额资金的持续投入［1］。据测算，按农民工市民化成本人均10万元计算，中国的新型城镇化至少需要40万亿的资金投入。如此庞大的资金投入，引发了人们对资金出处的担忧，也给地方政府财力造成了巨大的压力。
（二）地方政府财力捉襟见肘，难以独力承担巨大的资金需求
1、土地出让收入锐减，土地财政难以为继。
随着中央一系列房控政策的影响，以及土地出让本身的不可持续性，土地财政模式正逐步退出历史舞台。中国指数研究院报告显示，2012年全国300 个城市土地出让金总额近 2 万亿元，同比减少12.6%。其中，住宅用地出让金为1.3万亿元，同比减少14.3%。由于土地出让金收入的税减，使得很多地方政府的土地财政已经难以为继，这一现象在“北上广”等一线城市表现得要更为突出。此外，近年来地方财政收入的年增速也明显下滑，数据显示：2012年，全国地方性财政收入6.1 万亿元，同比增长 16.23%，较 2010 年和2011年24.57%和29.38%的增速明显下滑。［2］这对于地方政府财力而言，更是雪上加霜。
2、银行惜贷情绪加重，地方融资平台融资受限。
作为地方政府突破财力限制的一种体制创新，地方融资平台在推动城镇化发展方面发挥了重要作用。［3］但实际运营中也部分存在着违规现象和短期化倾向，出现了“寅吃卯粮”的苗头，引发了人们对地方债务风险的担忧。为此，中央针对地方融资平台出台了一系列监管和限制措施，对融资平台贷款制定了更为明确和严格的条件。在这样的政策背景下，银行“惜贷”情绪加重，对地方政府相关项目放贷是慎之又慎。这在一定程度上造成了地方融资平台融资受限、地方政府举债乏术的被动局面。
3、地方政府进入偿债高峰期，偿债压力倍增。
据统计，2012年底中国银行业的地方政府融资平台贷款余额为9.2万亿元人民币，占银行业贷款余额的13.8%，同时，2012—2014年三年内有35%的平台贷款要集中到期，地方政府平台处于偿债高峰期。随着偿债高峰期的进入，这些集中到期的融资平台债务，给地方政府财政带来了很大的还本付息压力。由于一些债务的期限结构与项目的投资回收周期不匹配，在土地财政难以为继、银行机构对平台贷款严格执行“降旧控新”的背景下，财政吃紧的地方政府为了避免资金链断裂，只能想方设法寻找新的融资渠道，纷纷尝试信托、发债等新型融资方式，借新债还旧债，出现了“债滚债”的无奈之举。2012年城投债发行量呈现井喷态势，全年累计6368亿元，同比增加380.6 亿元，其中就有不少是借新债还旧债的无奈之举。这一窘况，凸显了部分地区的债务风险隐患，更严重制约了地方政府在新型城镇化中的资金筹措能力。
（三）城镇化多元投资主体共同投资的局面
尚未真正形成有数据显示，目前很多地方城建资金的主要来源仍为政府财力或以政府财力为担保的银行借款，企业自筹或外来资金直接投入城市基础设施建设的比重相对较少，政府的投资主体地位仍然没有根本改观。究其原因，要么是一些公共服务领域准入门槛太高，存在“玻璃门”、“弹簧门”现象，使得民间资本和外资难以进入，要么是一些项目政策不够优惠，吸引力不够，民间资本和外资兴趣不大，甚至还有一些招投标腐败现象阻碍了民间资本和外资的进入。而所有种种均造成了社会可用资金的浪费，加重了地方政府推进新型城镇化的资金困境。
三、后土地财政时期地方政府破解资金困局的对策建议
（一）密切关注并深入研究国家关于新型城镇化的政策走向，提前做好应对工作
由于很多导致新型城镇化资金困境的难题破题需要中央层面在制定宏观政策、进行顶层设计的时候通盘考虑，不是地方政府能力所能解决，比如财税体制改革问题、市政债券发行试点改革问题等等。因此，地方政府必须密切关注中央高层关于新型城镇化的政策走向和下一步改革的方向，做到有的放矢，提前做好准备和应对工作。目前从资金层面来看值得地方政府密切关注和深入研究的政策走向有：中央会出台哪些针对地方的新型城镇化支持政策？不同层级政府的公共支出责任如何合理界定？以户籍人口为基础的资源分配关系怎样理顺？新型城镇化从城市过度扩张转向生态新城和小城镇协调发展，中央会有哪些政策倾斜和激励措施？这些都需要我们密切关注并加以认真研究应对。地方政府要研究《城镇化发展规划纲要（2012-2020）》实质内容，密切关注中央多部委出台的城镇化配套政策。因为这些纲领性文件和重要会议精神对地方推进新型城镇化将起到重要的政策指引作用，对它能否吃深吃透直接关系到城镇化工作能否抢占先机，率先突破。
（二）创新思路，改进方法，尽可能增加地方政府可用财力
在现有的财政分配体制下，地方政府完全被动地“等靠要”解决不了实际问题，因此，地方政府首先应充分发挥自身的主观能动性，通过创新思路，改进方法，在政策允许的范围内千方百计地增加可用的财力。
1、积极探寻新的可用财源。
随着地方政府土地出让金收入锐减以及土地财政的难以为继，何种收入能够成为土地出让收入的替代？随着后土地经济时代的到来，土地经济也将转为后土地经济，而“后土地经济”的核心概念就是政府将通过提高服务与管理水平提升城市资产的经济价值，进而获得稳定的收入来源。可考虑把物业费纳为地方政府新的财政收入来源。物业费是和城市环境与社区管理直接挂钩的收费项目，如果提升服务、加强管理，地方政府将能通过收取物业费获得财政收入。根据对比匡算，目前部分城市物业费为1.5-3元每平方米，如果提升管理后每平方米加收3元，地方政府将能获得超过原先一倍的收益。如此简单测算，北京、上海的物业费收入将分别从456亿元、469亿元上升到912亿元、1032亿元，完全具备替代土地出让金成为地方财政主要收入来源的可能。另外，物业费收取后用于提升地方政府服务水平和加强社区维护建设，其合理性也易为大家接受。因此，征收物业费，对于地方政府探寻新的收入来源而言具有非常现实的参考价值和意义。
2、在规范投融资平台融资行为的同时，继续发挥投融资平台融资功用。
地方政府投融资平台在发挥投资、促进经济以及保障民生、推进城市化建设等方面均发挥着非常重要的作用，虽然中央高层已经连续发文要求控制投融资平台信贷规模，但这些政策并不是否定地方投融资平台。相反，对于规范的投融资平台的融资行为，中央一直持支持态度。因此，作为地方政府，所要做的就是按照政策要求，严格规范投融资平台的融资行为，在此基础上，继续发挥投融资平台的融资功用。要进一步推动投融资平台融资行为市场化，使其摆脱对土地融资的依赖。要鼓励平台公司更多地利用股权、企业债券等方式进行融资，并积极争取国外政府和国际金融组织的低息贷款。
（三）合理退位，吸引进位，真正形成城镇化投资主体多元化
1、合理区分地方政府城镇化投资领域，有所为，有所不为。
依据公共产品理论，城市基础设施可以划分为具有私人产品性质的经营性城市基础设施、具有准公共产品性质的准经营性城市基础设施以及具有纯公共产品性质的非经营性城市基础设施等三类。对于不同性质的基础设施项目，政府介入的形式是不一样的。对于非经营性城市基础设施投资项目，由于其本身无法以收抵支，所以决定了其投资主体必然是政府，必然按政府投资的模式进行；对于经营性的城市基础设施项目，如供水，供电、供热、通讯项目，由于具有市场收费机制，长期来看其经营成本递减，又具有自然垄断性，潜在的利润相对比较稳定，比较容易吸引社会资本注入。因此，对于这一类项目，政府仅限于一段时间内在社会投资者不愿或无力投资的情况下投资，一旦社会投资者有了投资的意愿，政府投资就要逐步退出。对于准经营性城市基础设施项目，政府可适当补贴，主要是吸纳社会各方投资。因此，政府在推进新型城镇化进程中，资金投入应有合理定位，而不是大包大揽，侵占社会资本能够且愿意涉足的领域。
2、多策并举，吸引社会资本对新型城镇化的广泛参与。
（1）降低门槛，或增加回报，广泛调动社会资本参与城建项目的积极性。一方面打破垄断，降低准入门槛，破除“玻璃门”、“弹簧门”，让更多民间资本和外资进入，另一方面通过财政补贴、稳定收入预期等措施吸引社会资本进入兴趣不大的领域。如对进入微利或非营利市政公用事业领域的外资或者民资建立相应的激励和补贴机制。
（2）充分利用资本市场向社会融资。通过市场化改革、政企分开，支持符合条件的基础设施、公共事业、能源等行业的企业上市融资，发行债券，充分发挥资本市场的社会融资功能。
（3）合理运用好新兴的项目融资方式，如国际上通行有效的BOT、TOT、ABS等规范成熟的项目融资方式，吸引社会资本的广泛参与。这些融资方式特点和实用范围各异，实践中必须根据城镇化建设项目特性及地方财政状况认真考察甄别并加以选择，以充分激发社会资本参与城镇建设项目的热情，进而缓解地方新型城镇化的资金压力。
参考文献：
［1］ 中国发展研究基金会.中国发展报告2010促进人的发展的中国新型城镇化战略［M］.中国发展出版社，2010:12。
［2］ 国家统计局. 2012年我国农民工调查监测报告［R］.2013.3。
［3］ 吴越.土地财政三问与制度变迁, ［J］政法论坛，2011.4。
（作者系中共湖南省委直属机关党校经济学教研室主任，教授）
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心
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