民以食为天，粮食是国家的主要战略物资。粮食安全是维护国家安全的重要物质基础。在保证经济发展和改革开放顺利进行中发挥着重要作用。建立健全国家粮食安全指标管控体系，对于一个十三亿多人口大国的生存和发展，实现全面建成小康社会和伟大中华民族振兴的中国梦意义重大而深远。
2015年在党中央国务院的高度重视和一系列支农惠农政策的扶持下，我国粮食总产量实现了“十二”连增，12年来全国粮食总产量增长了44.3%，总产量达6.21亿吨，人均粮食产量突破了450公斤。为经济新常态下构建国家粮食安全指标管控体系奠定了基础，创造了基本条件。与此同时，粮食生产和国家粮食安全上已经暴露出的问题，也让我们深刻认识到，进一步完善粮食生产和国家粮食安全指标管控体系的必要性和重要性。
继1983-1984年和1996-1998年两次卖粮难之后，去年又一次出现了卖粮难的问题。玉米生产严重过剩，仓储压力增大，尽管托底收购和仓储建设投入了大量资金，仍然无法满足农民卖粮的要求。截止2015年6月底统计，全国粮食库存总量已接近4.5亿吨，相当于2015年粮食总产量的72.5%，这种仓储比例失衡的负面溢出效应很多。姑且不论别的，仅就前两次出现卖粮难后的教训，今明两年粮食的种植面积就有可能减少，总产量下降，直接影响我国的粮食生产和国家粮食安全。
据有关部门统计，去年在我国的粮食总产量中，玉米的增加量最多，总量达2.25亿吨，占粮食总产量的三分之一还多。可奇怪的是玉米的进口量却同时出现了历史新高，竟达551.6万吨。究其原因，是国内批发市场的小麦、玉米、大米平均价格比国外进口到岸完税后成本价分别高出36.6%、50.6%、41.6%，国内外粮价倒挂明显，且短时间里趋势又不可能发生逆转，国内粮食加工企业不得不舍近求远，大量采购国外的进口粮。由此看来，从长计议和战略上考虑，通过现代化、集约化粮食生产物流模式，降低粮食生产与流通成本，提高我国粮价的竞争能力，已经成为充分利用好国内国外两种资源，两个市场，正确的认识和处理好以我生产为主和进口为辅的关系，已成为构建新的国家粮食安全指标管控体系，值得注意的一个重要问题。
土地是决定粮食生产和国家粮食安全战略唯一不能缺少的要素。目前全国旱能浇、涝能排、肥力好的高标准粮田面积不多，大量中低产田改造尚需时日，农田水利工程配套跟不上粮食增产的需求。若遇大的自然灾害，粮食安全供给依然存在变数。现在国家粮食总产量中，将近78%来自粮食主产区800个重点产粮大县。80%商品量，90%调出量也基本由他们贡献。有鉴于此，守住十八亿亩耕地红线，集中资金，集中时间，集中精力，重点加大对这些地方粮食生产的支持力度，加快粮食生产主产区高标准粮田建设和中低产耕地改造的进度，增强抵御自然灾害能力，应该成为国家粮食增产的重点建设工程。同时，鼓励粮食生产非功能区因地制宜，发挥优势，更多的发展优质、高效农业，是通过农业供给侧改革，促进消费升级，保证国家粮食安全的优先选项。
当前，我国粮食生产和国家粮食安全指标管控体系，是在计划经济和温饱型社会形态下逐步形成的。局限很多，突出表现是：粮食安全指标体系要素构成不全，关联度不高，缺乏系统性和整体性。部门分割，政出多门，缺乏统一性和可控性。远不适应市场经济，对外开放，人民群众收入增加，消费升级的新需求。在粮食生产和囯家粮食安全上存在的耕地保护性利用不够，种植结构不合理，粮食定价机制不健全，市场价格竞争力不强，投入产出不合理，成本上升过快，无公害、绿色、有机的优质农产品供不应求，仓储建设标准低欠规划，财政补贴压力大，精准度不高等等，都可以直接和间接的从现在粮食生产和国家粮食安全体制和机制的弊端里找到原因。可见，树立新的国家粮食安全观，重组重构新的国家粮食安全指标管控体系迫在眉睫，势在必行。
按照党中央和习近平总书记提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，创新构建适合我国国情的国家粮食安全指标管控体系，贯彻落实“十三五”规划建议中“提高粮食产能，确保谷物基本自给，口粮绝对安全……提高农业综合效益”要求，我的建议是：
一、需要从供给侧和需求侧两端进行结构性改革和发力。粮食天然具有公益和商品双重属性。一定要遵重粮食生产和市场经济规律，利用好政府和市场两只手，从供给侧和需求侧两端进行结构性改革和发力。实现产能、口粮、饲料、仓储、工业用粮、进出口贸易额等基本要素的合理配置，共建国家粮食安全的新构架。既不要用公益性排斥它的商品性，也不要用商品性否定它的公益性。让公益性和商品性有机的融合在国家粮食安全指标管控体系的整个框架中。
二、从历史情况的统计分析到未来发展趋势的研判，正确预测总供给和总需求的平衡点。首先，要确定产能、口粮、饲料、仓储、工业用粮和进出口贸易量的量化指标。还要重视研究人口、耕地、价格、科技、灾害、发展方式转变等对总供给和总需求的正负影响。认真做好他们之间的加减法。适时调整总供给和总需求的目标体系。努力创建一个有系统、可把控的粮食生产和安全指标体系。
三、最大限度避免工作指导上的片面性和随意性，保持粮食生产和国家粮食安全政策的连续性和稳定性。现实粮食生产和国家粮食安全指标管控体系中，生产和仓储、加工和销售、内销和进口、财政补贴和金融支持、生产性投入和长远性基础设施建设投资、物价管制和信息披露，相互脱节甚至梗阻，步调不一致，声音不和谐，中央的指示到地方错位和不到位的现象时有发生。建立超越部门利益的高层次权威领导机构，形成统一综合型的行政和市场相结合的调控管理模式，依法制定监控粮食进出口制度，特殊的粮食安全补贴制度，公开适时的信息披露和粮食安全预警制度，构建成熟的价格形成机制。进一步明确政府、市场、农户、企业的各自定位和相互关系，落实相关责任主体，充分发挥立足全局，宏微互馈，系统兼容，动静结合，兼顾中长期的新体制和新机制，在粮食生产和国家粮食安全中的作用。
四、从法律的最高层面保护粮食生产和国家粮食安全。粮食生产和国家粮食安全在国家的全局中有特殊重要作用。政治政策性强，涉及的领域宽，范围广，环节多，与国家经济、政治，物质、精神，社会、生态建设和民生息息相关，必须积极促进粮食生产和国家粮食安全全面立法。当前，首先应把耕地保护法纳入立法议程，坚决守护好十八亿亩耕地红线，确保国家粮食安全的永久性粮田，任何时候，任何情况下，任何人(单位)不得随意侵占。其次，对重点粮食生产功能区财政资金的特殊支持，要有规定性的比例，符合财政预算法的要求。让粮食生产和国家粮食安全财政支持建立在稳定、可靠的资金保障上。第三，从多方面积极营造支持制定粮食生产和国家粮食安全指标管控体系的社会氛围，坚决打击一切破坏粮食生产和国家粮食安全的犯罪行为，让国家粮食安全尽快走向法治轨道，逐步建立起粮食安全和粮食经济的新秩序。
（作者系全国政协委员，全国政协社会和法制委员会副主任）
中国乡村发现网转自：《中国政协》2016年第5期
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