城乡一体化是城市发展和农村发展的内在要求。统筹城乡发展的着眼点在农村，但其实现路径却不限于农村，而需在城市和农村、工业和农业之间寻求良性互动机制。新型城镇化、新型工业化和农业现代化良性互动系统的建立是解决城市发展问题、工业发展问题和农村发展问题以及实现城乡一体化的根本途径，而“三化”良性互动的推进又需建立一系列制度安排予以保障。
加速推进新型城镇化
中国传统城镇化具有“城市化偏态发展”倾向，是“土地的城镇化而非人的城镇化”。新型城镇化是以人为本的城镇化，是人的空间流动和社会流动畅通的城镇化，是对“以城市为核心”和“以经济增长为导向”的传统城市化的彻底扬弃。李克强总理曾强调，新型城镇化不是简单的城市面积和城市人口的扩大，而是产业支撑、社会保障、人居环境和生活方式由“乡”向“城”转变。
一是科学规划城镇体系，构建合理的大中小城市网络。应适当发展大城市、着重发展中小城市和城镇，使中小城市和城镇成为吸纳快速增长的城镇人口的主要载体。在空间布局上，大力推进城市之间和城市与腹地密切联系的城市群发展。城市群是城乡一体化的有效组织形式。逐步构建出大中小城市和城镇以及乡村“城乡互动、功能互补、结构有序”的空间形态。
二是土地城镇化和人口城镇化同步发展。一方面，应确立大中小城市及城镇合理的人均用地指标，实现城镇集约化发展，避免城镇盲目无序外延式扩张。另一方面，治理“半城市化”或“虚拟城市化”，加速推进人口城镇化进程。城镇化实际上是农村人口向城镇集聚和不断融入城市生活的过程，其融入需解决农民工在城镇的养老、医疗和教育等保障问题。针对农民工等流动人口的基本社会保障支出，应由中央财政和地方财政共同承担，并将中央政府的转移支付与流动人口规模和城镇实有人口相结合，以解决地方政府为流动人口提供社会保障动机不足的问题。
三是提升城镇品质。弗朗索瓦·佩鲁和米勒等学者提出，经济发展应以人的全面发展为中心。提升城镇品质既包括质也包括量，即提高城市的经济承载力、社会承载力和资源环境承载力。
加速推进新型工业化
新型工业化和新型城镇化相互促进，缺一不可。当今知识经济和经济全球化的快速发展使得加速推进新型工业化势在必行。新型工业化是工业化和信息化的联动发展。具体表现为：科学技术进步是其发展动力，人力资本投资及利用是其发展关键，资本先从农业部门流向工业后从工业反哺农业是其发展的必然趋势，市场机制是其发展的基础机制，经济、资源和环境的协调与可持续发展是其发展的基本原则。发展新型工业化需着重注意以下几个方面。
一是优先发展信息技术含量高的高新技术产业。鉴于中国目前仍未完全实现工业化，为此高新技术产业不宜全方位铺开，而宜有重点的突破。同时，高素质高水平的人才不可或缺，通过高科技高水平人才促进企业制度、人才制度、金融制度和科技成果转化制度的创新，实现“中国制造”向“中国创造”的升级。这凸显出教育投资和人力资本投资的重要作用。
二是全面实施信息化带动工业化。信息化带动工业化是新型工业化的重中之重。十八大提出，“推动信息化和工业化深度融合”。制造业是新型工业化的基础产业。广泛运用信息技术渗透改造提升传统制造业，发挥信息技术在工业设计、生产、管理、销售等各个环节的“加速器”作用。
三是大力发展环保产业。中国存在严重的资源、环境、生态及国土承载力不足问题，单位产出的资源消耗和能耗偏高。新型工业化应以可持续发展为原则，淘汰高污染和高能耗的技术和产业，发展各种新能源和节能技术以加强生态建设。
加速推进农业现代化
“三农”问题“攸关城镇化的成败”。统筹城乡发展并以城市支持农村是解决“三农”问题的重要途径。农村和农业发展是城乡一体化的一个基本点，农村和农业现代化是实现城乡一体化的必要条件和前提。农业现代化意味着农业生产手段、生产技术、经营管理、产权制度等方面发生深刻变化。
一是进一步提高农业产业技术水平。农业现代化的关键在于用现代技术改造和装备农业。其一，政府需加强对农业科技创新的扶持力度并加大农业科技的推广力度，以增强农业技术自主创新能力和农业科研技术适时转化能力；其二，强化农村基础设施尤其是道路水利等设施的建设，为农业技术和农业机械的运用创造适宜的外部条件；其三，加大对农民运用农业机械等技术的补贴力度，以提高农业机械化和设施化水平。
二是加快构建新型农业经营体系。发达国家的农业经营方式仍以农业家庭经营体制为主，这主要是由农业产业特征所决定的。中国也不例外。但即便如此，土地承包经营权仍需通过流转集中于种田能手、家庭农场和合作社以便实现适度规模经营。同时，以家庭经营为基础发展多种形式的合作。放眼世界，美、日、韩等国都发展了多种形式的农业合作社。为此，政府需给予各种合作社以政策和财政支持。
三是培育发展新型农民。其一，大力发展农民职业教育。据统计，受过职业教育的35岁以下农村青壮年劳动力占比不到5%。其二，积极开展农民技能培训。农民职业技能培训应和农业产业化相结合。同时，农业经营主体应成为重要的培训对象，尤其是新型农业经营主体。其三，以立法形式明确教育培训机构、教育培训内容和教育培训对象。如日韩等国均对农民职业教育培训有着完善的法律法规保障。
加速转变政府职能
中国城乡二元结构是“自然分化”和“人为分化”共同作用的城乡二元体制。消除城乡二元体制必须打破制约经济社会一体化发展的制度障碍。同时，新型城镇化、新型工业化和农业现代化实现过程所牵涉的重大制度变革均需政府推动体制创新及政府自身改革来予以实现。
一是消除城乡发展一体化的体制障碍。首先，深化户籍制度改革。逐步有序放开城市落户限制：建制镇和小城市首先取消落户限制，中等城市逐步取消落户限制，大城市落户条件需合理界定，特大城市则仍严格控制落户条件以免造成人口进一步膨胀。其次，深化农村土地制度改革。在不改变土地用途和城乡规划的前提下，农村主体可将土地用于出租、抵押、转让，也可作价入股或折股从事合作经营或股份经营，以获取土地的资本化收益。农村建设用地可进入城镇建设用地市场。同时，稳妥推进农村住房的担保、抵押和转让。
二是全面推进基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是城乡一体化发展的“应然之举”。公共服务均等化的关键在于增加农村公共服务供给。一方面，构建城乡一体化的基本公共服务体系。在基本公共服务体系中，民众更关心义务教育、社会保障、劳动就业和医疗卫生等基本公共服务。这为政府公共服务供给顺序提供了参考。另一方面，建立有效的财政转移支付制度。明确各级政府在农村公共产品供给中的责任，将农村公共产品供给纳入各级财政负担的范围。此外，城市农民工公共服务供给水平的提高同样需要大量的财政投入，需确立其公共服务供给的成本分担机制，并据此建立有效的财政转移支付制度。一个可供参考的办法是根据城市常住人口的数量来确定公共服务转移资金的大小。与此同时，加强对贫困落后农村地区的一般性转移支付，增强其提供公共服务供给的能力。
三是完善农业农村发展支持保护体系。其一，加大财政支农力度，调整财政支农资金分配结构。财政支农资金更多地花费于农村和农业基础设施建设、农业科技服务支撑体系的建立，减少直接干预农业生产的支出。其二，加强对农业主体和农民合作组织的培育，尤其要扶持农业龙头企业。其三，建立和发展农村金融服务体系，引导资金向农村倾斜。
四是加强政府自身能力建设。贾斯特·法兰德等指出，政府自身能力不足常常是农村和农业发展政策不完善的根源。为此，政府需加强自身能力建设。其一，改革政府官员考核评价机制。应加大农村农业工作在绩效考核体系中所占比重，减少直至取消GDP考核。其二，合理划分纵向政府职责关系，调整政府财政预算的结构。其三，理顺政府各部门的职能分工，打破部门交叉和部门分割。
（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院、“新型城镇化与社会治理”江苏省协同创新中心）
中国乡村发现网转自：中国社会科学报
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