2005年，湖北省某农场卫生院的木匠王细牛冒充港商“忽悠”呼和浩特市政府炸掉了位于市中心、刚建成投入使用2年多的市公安局指挥中心大楼等建筑，于当年6月16日开工建设所谓“计划投资53亿元”、169米高的西北地区第一高楼——金鹰国际CBD工程。结果不但西北第一高楼成了烂尾楼，而且该市公安局指挥中心大楼的重建协议泡了汤。
南京市原市长季建业涉嫌严重违纪违法落马后，由其主导的、投资180亿元的全城雨污分流工程成为众矢之的。一个耗资如此巨大的项目，既没开过市民听证会，也不听专家学者意见，“一言堂”说上马就上马，此事至今为当地民众所诟病。
不知从什么时候开始，“换一任市长就换一种规划”“换一任领导就上马一些新工程”在不少地方轮番上演。一些领导干部把这种做法变成捞取资本的手段，不考虑“为官一任、造福一方”，而是实施“为官一任、造孽一方”——不惜寅吃卯粮地举债上马新项目，大搞形象工程制造政绩；自己升迁走了，却留下一堆“烂摊子”，当地干部群众怨声载道。
由于缺少终身负责制和及时有效的监督，在这些政绩工程、形象工程背后，常常容易滋生权钱交易等腐败。一些官员或许以为，反正自己在一个地方、一个岗位上干不长，只要不在当地或某个任上被查出问题，三五年后自己到了其他地方，“新官不理旧事”，也不会有啥危险。
从全国查处的不少腐败案例来看，怀有这种心理而“落马”的官员实在不在少数。他们无视群众呼声，搞“一言堂”，随意决策上马项目，甚至插手工程具体事务，违规指定承包商、施工方，大肆捞取好处，还很有可能造成“问题建筑”“豆腐渣工程”，为害社会。
根据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，中国因决策失误而造成的资金浪费和损失约4000亿到5000亿元，但是，被追究者寥寥无几。
针对一些地区官员决策轻率浮躁，造成损失后，又因为官员已不在任，造成责任难以追究的情况。2007年，连建伟等十多名全国政协委员联名提交提案，建议在全国实行官员重大决策终身负责制，促使官员科学决策。提案建议，中纪委、监察部应在全国实行领导干部重大决策终身负责制，领导干部对重大决策事项的提出、实施以及结果的全过程负责，一旦发生失误，造成重大损失，不论时间过去多久，也不论决策人是否调离原工作单位，均应视情节追究其责任。
2014年，党中央着眼于全面推进依法治国的长远战略考虑，统筹法治国家、法治政府、法治社会建设的一体推进，对这些人民群众反映强烈的突出问题，在十八届四中全会上有针对性地提出 “建立重大决策终身责任制度及责任倒查机制”，这是党中央文件第一次提出，无疑将对一些地方主要领导干部权力膨胀，无视领导班子决策的制度规定，大搞“一言堂”和肆意“拍脑袋”决策形成强有力的约束。那么，什么是重大决策终身责任追究制度？为什么要建立这个制度？怎样建立这个制度？今天，我们就来进行一点粗浅的探讨。
一、关于重大决策终身责任追究制需要弄清的几个概念
重大决策终身责任追究制度从字面上不难理解，但至少应该明确以下几个概念。
（一）责任主体。十八届四中全会《决定》规定“对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”。这里明确提出了行政首长、负有责任的相关领导和相关责任人员是责任主体。重大行政决策是包括议程的提出、方案拟订、组织论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等过程的行政决策，上述三类主体尽管因职责要求、个人职权的不同在决策过程所起的作用存在差异，但都是行政决策过程中的决策主体，因而符合重大行政决策责任的主体资格要求。
（二）适用范围。重大决策终身责任追究制度的适用范围应该是“重大行政决策”， 一般性行政决策可以纳入行政执法责任制的适用范围。然而，由于“重大行政决策”是一个典型的不确定法律概念，究竟哪些事项属于重大行政决策终身责任制的追究范围，如何区分一般性行政决策和重大行政决策？这不仅在理论难以提供一个明确的标准，在实践中也缺乏清晰的操作标准，如《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》就没有对“重大行政决策”作出解释。我们认为，重大行政决策是指涉及经济社会发展全局、与公共利益和人民群众利益密切关联、社会涉及面广、对一定区域发展具有全局性、长远性的由政府作出决定或选择的重大政务事项，是政府的重要职责。但是，不同主体在不同区域、不同时间对于重大行政决策的认知肯定会有所差异。一般来说，重大行政决策包括以下几方面的事项：行政立法和影响公民权利义务的规范性文件的制定；经济体制、行政管理体制、文化管理体制等重大改革举措；编制国民经济和社会发展规划、年度计划等经济社会发展的综合规划，以及编制城市总体规划、土地利用规划、自然资源开发利用总体规划、生态环境保护规划等专业规划；本级政府财政预算编制、重大财政资金安排、政府重大投资、重大国有资产处置以及重要民生项目；城市建设管理、基本公共服务和社会治理等方面重大事项；其它涉及重大公共利益调整或社会普遍关注的事项。在立法技术上可以采用“概括+列举+兜底”的复合式表述方式。如《山东省行政程序规定》第二十四条、《广东省重大行政决策专家咨询论证办法（试行）》第三条、《重庆市政府重大决策程序规定》第三条都提供了较好的范例。
（三）问责主体。一是上级审计机关和职业审计机构。《决定》规定:“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”独立的职业化的全覆盖的审计监督有助于发现公共资金、国有资产和国有资源等方面重大行政决策中的重大问题，进而通过将相关问题移交给相关部门而实现责任追究。二是检察机关。《决定》规定“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”检察机关提出公益诉讼制度对重大行政决策责任追究来说是一种更为有效的制度设计，它通过检察机关履行法律监督职责中发现重大行政决策的违法或滥用职权行为，进而以诉讼的方式实现对重大行政决策失误中应承担责任的行政首长等有关人员的责任追究，而提升重大行政决策终身责任追究制度的实施及效力。三是其他职能部门和其他主体，包括党委、人大、政府、社会、舆论等。《决定》规定:“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”这一规定有助于对重大行政决策形成合力监督，进而在特定条件下启动责任追究。
（四）追责时效。从法理的视角来看，决策责任终身制的实质涉及到一个责任的追究时效问题。一般而言，行政决策失误应承担的责任大致有四种类型：刑事责任、行政责任、政治责任和道义责任。其中，道义责任的追究是没有时效限制的。
政治责任则是权力行使者对于权力授予者基于授权契约所应承担的一种责任。政治责任的追责时效则要视这种授权关系的性质而定。但不论这种关系属性如何，当权力行使者不能履行或背弃其责任，都会受到权力授予者的追究。在许多民主法治国家，道义责任与政治责任并无区分，两者含义是互通的，道义责任甚至可以视为是一种积极意义上的政治责任。如 “引咎辞职”既是官员承担政治责任最常见的一种方式，同时也是一种道义责任。
刑事责任的追责时效一般是5年到20年不等。法定最高刑为死刑、无期徒刑的，追诉时效为20年。经过20年认为需要追诉的，须报请最高人民检察院核准。
行政责任一般分为外部行政法律责任和内部行政法律责任。其中，外部行政责任的时效已有相关规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚追罚时效一般为2年，特殊情况则少于或多于2年。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，行政诉讼时效一般为2年至20年不等。而有关内部行政责任的追究时效，相关法律并未明确。也就是说，内部行政责任的追究并无期限，可以“终身制”。
在这样的时效制度下，要推行行政决策责任终身制，尤其是涉及到刑事责任问题，是注定要陷入两难境地的：要么因超过追诉时效而免于追究，但这样就会使追责终身制大打折扣；要么就无视法定时效制度而坚决追责，但这样一来又会破坏法律的统一和损害法律的尊严。
要突破决策责任终身制的法律困局，不可通过设定决策责任中的刑事责任特别追诉时效来解决，而只有通过加重领导决策的道义责任、政治责任和内部行政责任来完成惩戒和教育的功能。就决策责任而言，道义责任、政治责任以及内部行政责任的追究时效可以实行“终身制”，而刑事责任、外部行政法律责任（如行政处罚）的追诉时效必须服从于法律的规定。
二、建立重大决策终身责任追究制度的必要性
（一）建立重大决策终身责任追究制度有利于遏制权利任性，增强决策的科学性。政府工作报告指出：“大道至简，有权不可任性。”所谓任性，指听凭秉性行事，率真不做作或者恣意放纵，以求满足自己的欲望或达到自己某种不正当的目标或执拗使性，无所顾忌，必欲按自己的愿望或想法行事。有权才有任性的机会，当权力没有关进制度的笼子，当决策失误不会被追究，官员就会唯我独尊，任性逞强，肆意妄为。仇和曾如是炫耀其从政经历，“我是被一路举报，但是我的仕途却是一路惊喜……”这种自负的背后，是赤裸裸的“任性”心态。
无数的历史事实已经证明，普通个人的任性会给他人带来危害，领导干部的任性则会给人民群众带来危害或灾难。让有权者不敢任性，就要加强对权力运行的监督和制约，其中，建立重大决策终身责任追究制度就是对领导干部权力的一种有力约束，它将倒逼党政班子及其成员在决策时严格按照重大行政决策的法定程序实施，否则就会承担应有的责任。
2010年3月，国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），文件提出“要坚持一切从实际出发，系统全面地掌握实际情况，深入分析决策对各方面的影响，认真权衡利弊得失。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”四年后的十八届四中全会《决定》再一次把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。
（二）建立重大决策终身责任追究制度有利于遏制财政收入的流失，留出资金改善民生。财政收入，是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务需要而筹集的一切资金的总和。财政收入是衡量一国政府财力的重要指标，政府在社会经济活动中提供公共物品和服务的范围和数量，在很大程度上决定于财政收入的充裕状况。财政就是为了满足社会公共需要，弥补市场失灵，以国家为主体参与的社会产品分配活动。它既是政府的集中性分配活动，又是国家进行宏观调控的重要工具。
改革开放以来，随着国民生产总值的不断提高，各地的财政收入也呈快速递增态势，然而同时，一些地方的财政还是陷入困境。其重要原因是财政收入的流失。引起财政收入流失的原因是复杂的、多种多样的，包括公民的纳税意识淡薄，企业改革、国有资产管理以及经济管理和行政管理上的缺陷和漏洞等，其中因决策失误而造成的财政收入流失往往占了相当大的比例。如有的地方领导干部随意决策，盲目上马项目，大搞基本建设；有的仅从市场经济看某个项目利润大，而不考虑本地资源状况就盲目建厂等。这些已经成了困扰改革与发展的一个日益严重的问题。同时，在财政收入流失的背后，又隐藏着巨额的经济犯罪。这些经济犯罪又加剧国内社会矛盾，严重地危及中国共产党在人民群众中的威信。
重大决策终身责任追究制度的建立，将有助于领导干部依法决策，民主决策，慎重决策，最大限度减少决策失误，减少无效投入，将有限的资金投入到公共事业中去，从而改善民生。
（三）建立重大决策终身责任追究制度有利于遏制官民关系恶化，重树群众对政府的信任。近年来，信息时代的来临使新闻媒体尤其是互联网媒体对于舆论的影响力正在迅速增强，地方政府被曝出了各色各样的负面新闻，如“强制拆迁”、“奢华办公楼和办公用车”等等，这一系列的事件都加剧了民众的怨官、甚至仇官情绪，官民关系不断恶化，民众对于领导干部的信任度已经大为降低，政府面临前所未有的信任危机。无论是由拆迁、征地引起的维权行为，还是由企业改制、转产引发的工人抗争，或由环保问题引起的集体行动，都与公权机关的决策行为有关。社会泄愤事件也主要是民众发泄对公权机关不作为和乱作为的不满。可以说，当前中国的社会问题主要来源于官民矛盾，实质上还是政府公权力与公民私权利之间的冲突。
当前，社会普遍对官员的不信任有可能导致整个社会的瓦解。而公权力不受制约的滥用是造成目前社会对官员缺乏信任的根本原因之一。要改善官民关系，重建社会对官员普遍的信任，应该首先考虑如何完善社会规范，从而减少社会不公和约束公权力滥用。建立重大决策终身责任追究制度，即是约束公权力的有力举措，它将有助于改善官民关系，重树群众对官员、对政府的信任。
那么，如何使党的文件精神落到实处？那就是要求尽快将其转换成法律，把终身责任制明确为法律的义务和制度。
三、重大决策终身责任追究制度必须具体化
问责纠错机制不健全会导致非常严重的后果，责任主体可以找到自我利益最大化的弹性空间，过去，有些领导干部随意决策、违法决策的事例时有发生，极大损害了国家和社会的公共利益，深刻影响了人民群众的合法权益。为此，党的十八届四中全会通过的《决定》提出了建立重大决策终身责任追究制度，为了落实决定精神，我们应切实采取有效措施，建立配套措施，促进重大决策终身责任追究制度具体化。
（一）建立决策行为后果责任目录。重大决策行为多种多样，决定了重大决策责任必定是一个复杂的系统和体系。重大决策涉及决策方案的提出、论证、决议、执行、反馈等一系列环节，各个环节既相互独立，又紧密联系。由此导致各个环节既有本环节独立的责任，同时各个责任之间又纠缠不清，很难梳理，给重大决策责任追究带来了困难。为此，应建立起决策行为后果责任目录，划分责任单位或责任人，规定权责范围，按照层层分解、责任明晰的原则，对每一环节的责任单位或责任人确定对应的责任，确保重大决策相应环节所享有的决策权占整个决策权的比重与该环节应承担的责任与整个决策责任的比重相等同，实现重大决策法律责任的性质与违法行为的性质相适应，法律责任的轻重和种类与违法行为的危害程度相适应，与行为人主观恶性相适应。否则，必会造成权责相脱离，不利于重大决策责任追究的顺利实施，甚至会危及法治政府建设。
（二）固化决策者应承担的法律责任种类。我国现行重大决策责任机制尽管规定了违法违规决策者应承担的政治责任、法律责任、行政责任，但这些责任的规定显然脱离实际，且空洞而难以执行。同时，存在着注重明确决策行为失误的法律责任，却疏于规定行政机构对因其违法违规决策行为而利益受损的行政相对人的赔偿责任的现象。这些问题的存在很大程度上源于重大决策责任种类的随意性和没有被固化的原因。重大决策行为多样、环节紧扣、流程复杂，决定了有必要建立重大决策责任的分类制度。如根据违法行为所违反的法律性质，可将重大决策责任分为政治责任、刑事责任、行政责任、国家赔偿责任、道义责任等；也可按责任承担的内容不同，将重大决策责任分为财产责任、行为责任、人身责任、精神责任等。
（三）明确行政决策的归责原则。行政决策失误行为表现多种多样，决定了行政决策责任必须是一个复杂的体系，包括道义责任、政治责任、刑事责任和行政责任。行政决策失误行为的多样性也导致决策责任的承担形式具有多样性，如行为责任和精神责任、财产责任和人身责任。在这样一种复杂的责任体系之下，很有必要建立行政决策失误责任的分类追究制。即不仅要从行政决策失误的后果，也要根据行政决策行为的性质来追究，两者结合综合判断。对于客观原因造成的决策失误主要追究决策者的行政法律责任，而对于主观原因造成的行政决策失误则可用政治责任和法律责任来予以追究。
纯粹法学派代表人物凯尔森认为，“归责的概念指的是不法行为与制裁之间的特种关系”。这意味着在确定决策行为的法律责任甚至政治责任的判断时，要在考虑行为者的动作、手段、结果、行为所处的客观条件的同时，要考虑行为人的主观方面，即故意或过失。因此，法律归责必须坚持因果联系原则、自由与必然统一原则、责任法定原则、法律责任与道德原则相适应的原则、公正原则。毫无疑问，在决策失误问责过程中，这些底线性原则必须得到遵守。
尽管对于行政决策责任的归责原则，我国学术界尚有争论，但主流观点认为，行政决策的归责体系以过错责任（包括推定过错）为主，以违法责任、公平责任为补充。具体来说，对决策失误行为性质的认定必须综合考虑多方面因素：一是根据决策失误造成的后果危害程度；二是认定决策失误造成的原因；三是认定其决策程序是否合法。在行政决策过程中，公务人员只有在主观上存在故意或过失，并已造成一定的后果，才应当承担相应的责任。即使行政决策行为被认定为失误，只要决策者主观上不存在故意，就可以减轻或免除其行政法律责任。决策者若不按照法定程序进行行政决策，属于决策程序违法，即使决策没有造成一定的后果，也应当承担相应的违法责任；对依照法定程序做出的行政决策，如果决策者主观上不存在过错，即使造成一定的损害后果，亦可减轻或者免除其责任。
（四）制定行政责任法。重大决策终身责任追究制度的顺利实施，需要完备的法律作为支撑。当前，我国关于重大决策责任追究制度的规定多为政策性文件或地方政府规章，且存在党政交错、多头立法、上下不一、缺乏层次等问题。由此导致各地各部门对重大决策责任追究制度实施步调不一，效果也参差不齐。故有必要改变目前对行政决策责任没有具体法律规定的现状，适时制定出体系统一、规范协同、操作性强的行政责任法，明确责任主体、责任形式、责任追究的主体等事宜。尽量避免采用“严重后果”“重大损失”“造成恶劣影响”等具有笼统性且弹性很大、容易成为规避责任借口的词汇，多采用确定性的语言描述行政责任法律条款。制定出重大决策责任追究标准，确定严重后果所需达到的程度，明确公开道歉、引咎辞职等责任追究所需满足的条件，杜绝以各种似是而非的理由随意解释和运用。加大异体问责力度（异体问责制的核心是民意机关的问责。在各类问责主体中，人大是最重要的问责主体。此外还有舆论、公益诉讼、全体公民等），对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任，尽量避免单体问责现象的发生。
总而言之，改革不以成败论英雄，但改革绝对不是一个随意试错的过程。任何重大公共决策都必须有科学的依据与民主的程序。建立重大决策终身责任追究制度，既是对民生负责、对制度负责，同时也是对官员自身负责———当官只是一时，责任要负一世，只有心中装满沉甸甸的责任，他们才不会把公共管理当成乱涂乱画的草稿纸；只有建立责权明晰、长久生效的追究制度，少数靠掘地三尺炮制形象工程捞政绩的官员才会真正为自己的渎职行为埋单。
（作者单位：中共嘉禾县委党校）
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