——兼及借鉴台湾农地管理经验
《中共中央办公厅国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发【2014】61号）强调要“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”，并提出“探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式”和“探索建立抵押资产处置机制”的要求。
根据中央文件抓紧“两个探索”的要求，在推动土地经营权以转让、出租、抵押、担保等形式开展流转的同时，要着重探索土地经营权有哪些权能。土地经营权的权能决定了土地流转价格，权能的性质决定了流转形式。因此我们认为，当前探索土地经营权流转主要有两个方面问题：一是稳定权能、价格和承包权三者关系问题，二是在农民承包地资产资本化的过程中，金融部门如何介入以及投资风险防范问题。本文结合各地普遍实践和具体做法，就以上问题进行探讨，期待能起到抛砖引玉的作用。
一、对“三权分置”的基本剖析
承包地实施“三权分置”，坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，这是一项重大制度创新。当年土地承包经营权实现了所有权与使用权的“二权分离”，解决了集体农地产权虚置的问题，使土地成为农民资产；现阶段创设“土地经营权”，实现所有权、承包权和经营权的“三权分离”，特别是“土地承包经营权”分离为农户承包权与土地经营权，可以使土地从资产转变为资本，可以加快承包地的流转，优化配置土地资源，发展农业适度规模经营，更可以为规模经营提供所需经营资金，使农民沉睡的资产变成可增值的资本。
从权利关系上看，集体所有权是最基础的权利，所有权与土地承包经营权（农户承包权和土地经营权）的关系是“母权”与“子权”、“基础权利”与“派生权利”的关系。按照中央深改小组有关会议精神，农村土地制度改革要坚持“土地公有制性质不改变”的底线，因此，坚持集体所有权是推进三权分置和经营权流转的基础。
农户承包权和土地经营权是原有的土地承包经营权发展到现阶段的新形态，二者的权利关系，也是“基础权利”与“延伸权利”的关系，是“打断骨头还连着筋”的关系：农户承包权是农民行使集体成员土地所有者权益的具体形式和有效载体，农户承包权不因农民户口的改变而改变，不因农民居住地的迁移而改变，不可以移转。通过稳定农户承包权，给农民吃了“定心丸”，确保农村和社会的稳定。在此基础上，将土地承包经营权中的具有交易、使用价值的经营权能剥离出来，使之成为独立的权利，并赋予可以流转的功能，从而取得两种效果：一是保证农民利益不受损，让农民没有失地之忧；二是推进农地流转，引导土地资源适度集聚，提升农业规模化经营水平。只有这样，农业繁荣农民增收才有可能。
二、土地经营权的权能
三权分置的核心是放活土地经营权，前提是坚持农民集体所有权和稳定农户承包权；放活土地经营权的重点是经营权权能的界定和量化，从而使其在流转中有限制的转让和抵押、担保、处置成为可能。
（一）权能性质——物权
界定土地经营权权能，首先是确定土地经营权的权利性质。由于土地经营权是中央近两年提出的新政策，属于顶层设计成果，虽然法律还未相应修改，但从中央文件表述来看，土地经营权应当属于物权的性质，而不是债权；否则，转让、抵押、担保以及处置就不能成立。
《物权法》已经明确土地承包经营权属于物权。土地承包经营权按不同的权能进行分离，其中占有权能转化为农户承包权，而使用、交易和处置的权能转化为土地经营权，这两项权利基于物权产生，因此也应当是物权。具体说，农户承包权继续为农户保有，它主要表征是农户对集体土地的所有者权益，但原土地承包经营权中实质性地直接支配土地的使用、耕作、收益、交易和处置等权能却打包转化为“土地经营权”，由农户向外让渡，让渡的形式包括出租、转包、抵押等，通过让渡，使得农民的承包土地资本化，既增加了农民财产性收入渠道，又放活了土地规模经营。土地经营权承载了原物权中的实质性对土地的支配功能，因此也是物权。
（二）权能形态与类别
权能的量化是放活土地经营权的具体表现。根据中办发２０１４６１号文件规定：（一）土地经营权的流转要确保农地农用，不得改变土地用途；（二）鼓励承包农户采取转包、出租、互换、有限制转让及入股等方式流转，稳步推进抵押和担保试点；（三）流转与否由承包农户自主决定，流转收益归承包农户所有，同等条件下，本集体成员享有土地流转优先权。
根据上述文件精神，可以勾勒出土地经营权的基本权能形态，即“农地农用，经营自主，多样流转，可抵押可担保可处置”，其中“农地农用，经营自主”是土地经营权的使用权能，“多样流转”“可抵押可担保”是担保权能也是处置权能，但该处置权能是受限制的。处置权能的受限，首先表现在用途只能限制在原来的农业用途，其次是使用期限不能超过原有承包权的期限，再次是土地与地上物（种植作物、建筑物、构筑物等）如果设定转让、抵押、担保、出租等，也只能以土地条件为限。
（三）抵押担保权能意义重大
我们特别注意到，土地经营权的“可抵押可担保”是目前中央政策在推动土地流转上的一个新突破。
土地经营权抵押有三种形态：１．农户将土地经营权剥离出来单独抵押；２．土地经营权人为经营需要，将土地经营权为自己的债务设定抵押；３．土地经营权人为其他人的债务，以自己的土地经营权提供抵押担保。
以上政策领先于现有法律规定。在现有《物权法》《担保法》等法律中，仍有禁止耕地抵押的规定，这反映了立法的滞后性。立法滞后使得承包地不具有融资功能，不能从“资产”转化为“资本”。2015年３月在全国“两会”期间，中央电视台专题制播了《土地流转难在哪儿？》的特别报道，反映了“农村集体土地抵押融资难”的问题。片中案例黑龙江某农机合作社希望贷款２００万元用于租赁农地，但所有银行都拒绝贷款，唯一愿意放贷的小额贷款公司则要先收取年息２０％和手续费２％（年息要４０万和手续费４万），即借款人实际所借款仅１５６万元，仅够租种１５０公顷土地。每公顷土地年收益仅0.1万元，共20万元，即贷款不仅不挣钱还要倒贴利息近３０万元。现实生活中，农民贷款困难可能尤甚于此。
现在中办发【2014】６１号文件提出土地经营权进行试点抵押和担保，这就在政策方向的层面上，解决了耕地等家庭承包地不能抵押的问题，但是在如何抵押、担保和处置等具体操作层面，中央文件只是提出要抓紧探索，没有明确解决方案，这也就给了我们研究创新的空间。
土地经营权的抵押，不会损害农户承包权的稳定性。这有四个方面的保障：一是中央设定了以“不损害农民权益”作为土地流转的前提之一；二是流转自愿原则，中办发【2014】６１号文件确定土地是否流转、价格如何确定、流转形式选择，都由承包农户自主决定，收益归承包农户所有；三是流转期限限定，土地经营权流转期限不得超过承包权的剩余期限，超过的期限无效，且期限届满后土地就回复到承包农户名下，由其重新支配管理经营；四是农户承包经营权恒定属于农民家庭，这是基于农民的集体成员身份决定的，也是党在农村的基本政策，土地经营权人只能享有相应期限内的经营权。因此，放活土地经营权不会损害农户承包权的稳定。
三、抵押价格的设定
作为担保（处置）权能，“可抵押可担保”是放活土地经营权的“供血机制”，具有融资信用功能，非常重要。
要解决这一问题，需要切入其核心，即明确：土地经营权的抵押定价机制如何确立？不同租期的经营权如何定价？处置时如何定价？这些问题要反复地研究。搞清如何抵押、担保和可处置，这是落实“放活土地经营权”政策和进行“两个探索”的关键环节。
以土地经营权作为抵押物设定抵押，或以土地经营权提供其他方式担保时，需要对土地经营权的价值进行评估，从而衡量它能为主债务提供多少量的清偿能力，此项评估即在确定抵押担保的对价。目前，土地经营权是一般农民所能提供的为数极有限的法律允许抵押的不动产之一，但土地经营权的经济价值在商业上不被看好。《人民日报》２０１５年１月２７日曾报道了四川简阳引入担保公司为农地流转提供保证贷款的做法。报道反映，农户以土地经营权作为抵押物，但由于土地经营权一般被视为低价值物品，且对土地经营权的价值如何评估还存在困难，因此除非有政策强力支持，由政府提供贷款风险补贴，或者引入担保公司向银行提供补充信用保证，否则银行几乎不接受此类抵押贷款申请。
要评估土地经营权的抵押对价，需要考虑许多因素，包括：（１）经营权利因素，如土地用途、土地经营期限、土地区位、经营面积等；（２）价格参照因子，如当地土地租金平均水平、土地平均流转价格等；（３）盈利预期，如土地经营权人的经营能力、地面作物预期收入、地面附着物价值、国家和地方财政补贴等；（４）经营成本，如土地流转成本、人工成本、生产资料成本等。大略上，宜按照土地经营期内的预期收益价值作为定价基准（预期收益价值＝土地经营预期总价值－预期经营总成本），在此基础上，再根据金融理论和政策设计定价模式。
土地经营权抵押担保定价，总的说还是要由市场起决定性作用，农户、土地经营权人、金融机构等各方市场主体共同参与，借助市场这只看不见的手，在一定区间内，形成合理的价格。政府的作用，主要是制定政策、监测市场、合理调控，既防范投机、欺诈等金融风险，也要在金融授信、利率优惠、贷款期限等方面，结合土地经营权定价机制，对农民专业合作社、种粮大户、家庭农场、其他新型经营主体给予扶持，鼓励土地适度规模经营，发展现代农业。
四、政策助力拓宽土地经营权抵押渠道
（一）要加快确权，夯实改革基础
土地经营权流转势必要求土地面积、四至、地类、用途等信息做到具体、明确，并得到登记机关的记载确认；鼓励农民流转土地经营权，也要求给予农民确定有据的承包权。因此，稳定农户承包权和放活土地经营权都以加快土地确权登记工作为前提。
通过实行不动产统一登记，农户承包权、土地经营权和其他不动产权利都由一家登记机构统一办理登记，每一宗土地的基本情况和权利归属都记载在土地登记簿上。交易时，土地登记资料是查询土地价值和土地权利人的权威依据，足以保障交易安全。
（二）要适时修法，明确抵押处置
根据中央要求，重大改革必须于法有据，因此要适时修改，破除制约土地流转的制度性因素。目前，土地经营权还没有得到法律的规定，家庭承包地的流转也受到《物权法》《担保法》和《农村土地承包法》等法律的限制。我们建议，要在《物权法》中新增规定“土地经营权”，使之成为法定物权种类。
建议尽早启动修改《物权法》调研计划，明确土地经营权是一种用益物权，可以抵押、担保，以及作价入股。其次，对于现有法律中有关“耕地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”的规定，建议及时进行修改，明确规定“土地经营权可以抵押”。再次，对于农民以土地经营权入股发展农业产业化经营的，可以明确规定农户入股土地生产性能评价制度，按照耕地数量质量、参照当地土地经营权流转价格计价折股，为土地经营权入股权能提供实现机制。
（三）要健全机制，鼓励交易流转
推进土地经营权抵押和流转，要有适当的平台，交易平台主要起到交易中介和媒合的作用。这类中介机构，根据国办发２０１４７１号文件，可以是现有的农村土地承包经营权流转服务中心等农村产权流转交易市场。流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人。我们可以借鉴台湾经验，由相关部门加强辅导，推动中介机构在提供信息、资金筹措、法律咨询、经营辅导等方面起到更大作用。
台湾从2008年开始实施“小地主大佃农”的农地改革政策。该政策主要目的是，通过租赁手段鼓励农民特别是老农出租农地，由政府协助长期出租给农业经营者，扩大经营规模，促进农业劳动力年轻化，最后达到“建立老农退休机制，调整农民劳动力结构”及“促进农业经营企业化，改善农业经营结构”的政策目标。为确保租佃双方权利，其“行政院农委会”推动依托各级农会和渔会设立了“农地银行服务中心”，采取“长期出租，一次付租、分年偿还”的方式，即在签订租佃合同后，农会一次性付清租金给老农，承租人再每年分期付租金给农会，“政府”补贴利息费用。这样，一方面可以保证小地主的收益，另一方面大佃农只需按农作收成分期将租金交还给农会，付租压力较轻。到２０１３年，出租农地达到４９万亩，约占全台农地总面积的１７％；大佃农平均年龄４２岁，比起政策推行前实际从事耕作的农民平均年龄降低了２０岁。该方案中“长期出租，一次付租、分年偿还”的运作机制，值得我们学习借鉴，可以由中介机构提供土地流转的供需信息，并作为交易的媒介，先由中介机构一次性向流转土地经营权的农民提供租金总额，承租人逐年向中介机构返还租金；一次性租金总额所需的资金由财政专项安排，或争取农村信用社、村镇银行等金融机构信贷支持，政府为承租人贴息，用以支持规模农业企业发展。
（四）要加强保障，维护农村稳定
我们实施“三权分置”，鼓励流转土地经营权，除了稳定承包权外，也要在完善农民养老等社会保障、提供均等化基本公共服务上下功夫，完善农村社会保障体系，为土地流转可能带来的社会风险设置“安全阀”和“防护罩”，使得土地流转与规模经营能与农业社会化服务水平提高相适应，让农民能成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。
台湾“小地主大佃农”政策中的“老农退休机制”对我们也有启发意义。在“小地主大佃农”政策中，老农会一次性取得较大数额的租金，为了资金保值增值，台湾当局制定“政府部门”或以政府购买服务的形式，为退休老农提供理财规划、咨询、生活辅导、老农技术与经验传承等服务，较好地保障了老农退休生活质量。2013年台湾当局提供的老农津贴平均每户所得是34659新台币，约合人民币7220元。
五、投资风险防范与抵押处置
土地经营权可以抵押，固然实现了农民承包地“资产资本化”，但被抵押的土地经营权，如果因不能清偿到期债务，可能被强制拍卖、变卖，引发社会风险：一是原土地经营权人会失去土地，小则失业大则破产；二是如果农地承包权人是以土地经营权为其他人提供抵押担保，此时拍卖变卖土地经营权，会强制从农地承包权人手中剥离土地经营权，可能也会导致农民失地失业；三是土地易手后，如何确保土地不被滥用。这些风险清晰存在，因此需要做好事前风险评估和事后减震措施。
为什么对城市居民不动产抵押，没有人提出社会稳定的问题，但农村不动产抵押会产生社会稳定的担忧，我们认为这是因为农村社会福利比城市差，并且农民相对与市民，不动产抵押风险意识比较弱，所以政府历来以兜底的思维，用土地作为农民生活的最基本保障。但随着社会的发展，农村社会福利也逐步与城市趋同，农民的公民意识也逐步提高，我们的制度设计要以大多数农村居民的需求为主，而不应受制于个别人的盲目抵押或盲目贷款投资行为。对于农村抵押贷款安全和投资利益的保障，制度设计要根据农村社会发展规律而定，要有针对性地加强农村居民的公民意识教育，提高经济风险意识和防范能力。
（一）风险评估
要建立抵押前的风险评估机制，对土地经营权抵押进行事前评估。土地经营权抵押是政策推动的，动力不来自商业上的价值，因此对抵押人的个体要求更高，要求抵押人要有良好的公民意识，防范道德风险。我们的评估目的与金融机构不同，关注的不是抵押人的债务代偿能力和抵押物的变现能力，而是关注抵押人对抵押的风险意识和风险承受能力。
国家创设土地经营权，放活了农民的土地交易权能，增加了土地经营自由度；但正如法谚所说，“法律不保护躺在权利上睡觉的人”，权利有边界，法律赋予权利人行使权力的自由和取得利益的同时，也要求其对行使权力的责任要有清晰的认识和承担能力，即“权利义务相一致，权利能力与责任能力相一致”。
因此，一方面，土地经营权人在设定抵押时，要理解自身作为个体对社会的责任，还要明确自身的公民（包括企业公民）的社会责任，要充分认识到抵押的法律风险和经济风险，结合自身的风险承担能力以决定抵押与否。对于上述责任意识和风险意识欠缺的土地经营权人，要对其抵押申请进行引导。
另一方面，由于土地经营权是新生事物，农民的市场经营能力和风险意识还需要培育，对申请土地经营权抵押的，政府部门和金融机构有义务向其提示风险，对其风险适应性进行评估，评估其风险承受能力。对风险意识不足或承受能力欠缺的，要给予引导，或使之再慎重考虑，或使之提升风险防范能力。通过提示、评估和引导，尽可能地缓释风险，做大改革红利蛋糕，让广大农民受惠于“三权分置”。
现实工作中，金融机构已有很严密的风险管控机制，例如农信社在发放农民信用贷款时，一般会要求农民提供“互联互保”。这种信用保证手段在农村熟人社会中，比较有效。借款人基于人情和“面子”压力，一般会尽力自行承担还款义务，出现呆坏账的风险较低，因此可以援用。再例如，浙江丽水市作为国内首个农村金改试验区，正在“三农”贷款投放方面尝试成立村级担保合作社，作为农户和金融机构之间的风险缓冲。在操作流程上，村民向担保合作社提交贷款书面申请，同时提供“林权证、宅基地使用权证、土地流转经营权证”等相关证件资料，由担保合作信用评定小组进行资格审查、抵押物估价、确认贷款金额，然后向农村信用合作联社出具“三权”抵押贷款承诺书，农村信用合作联社对借款人条件审核通过，就可发放贷款。
（二）抵押处置三原则与抵押资产的集体回购“蓄水池”机制
为保障信贷资金安全，在处置抵押资产时，应当遵循三项原则：一是受让主体原则上不能有资格限制，以此保证竞价充分和价值实现；二是土地经营权价值处置所得价款，应优先保证农户承包权人的利益，以防止倒卖牟利；三是土地用途管制原则，确保农地农用，处置后的新受让人不得违反规划改变用途，同时为保证土地合理利用，处置时可以设定竞买后的土地经营要求，竞得人应视为同意接受经营要求，并按要求经营。
为防范抵押处置可能带来的社会风险，还需要构建集体经济组织担保回购抵押资产的“蓄水池”机制。村集体担保回购土地经营权，是在出现到期无法偿还债务时，土地经营权由村集体（或者由担保公司）回购，并变更登记到位，再回租给农地承包权人，承包权人每月按贷款利率一定的比例缴纳一定的租金，对该土地可以进行耕作或其他经营，以租金体现权利的转移，也避免农地荒废。因此，“蓄水池”具有缓冲风险的作用。
村集体回购需要资金，这些资金可以考虑通过风险分担补偿机制来弥补。县（市、区）政府要按本辖区上年度土地流转经营权抵押贷款余额一定比例（如丽水市是５‰）逐年提取风险补偿资金，用于补偿分担抵押土地经营权资产追偿后不足以弥补本金损失的贷款风险。福建省此前是省级财政安排专项资金，对为农户生产性贷款提供担保的担保机构按年度担保额的１．６％给予风险补偿，每年安排２０００万元。建立该项机制，除了要财政出资，金融机构也应当建立一定的呆坏账准备金。要出台比较完善的规定，明确风险补偿资金的筹集使用、补偿对象、补偿范畴、分担比例、资金监管，并根据不同的抵押融资模式，将风险补偿资金落实到金融机构或者来自第三方的担保者（如担保公司、为债务人提供连带保证的其他农户、农民合作社等）。
结束语
我们实施“三权分置”，鼓励流转土地经营权，要以坚持集体所有权为前提，以稳定农户承包权为基础，围绕放活土地经营权这一核心，着重拓展和落实土地经营权的物权权能，丰富土地经营权的抵押担保渠道，深化改革，鼓励农民积极参与土地流转，创造条件，帮助农民土地经营权从资产转化为资本，做好新的历史条件农村土地制度改革这篇大文章，让农民切切实实从中受益！
（作者系福建省国土资源厅党组书记）
中国乡村发现网转自：海峡资源报
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