原题：土地承包经营权流转制度创新与改进方向——基于温州农村改革试验区的考察
温州自2011年被批准设立农村改革试验区以来，围绕土地承包经营流转实施了一系列改革和制度创新。对这些改革举措进行梳理、对改革效果做出评价和总结，对于全国土地承包经营权流转改革具有重要的启示意义。2013年，中国社会科学院农村发展研究所“温州农村产权制度改革研究”课题组先后与温州市相关政府部门及各区县农业部门座谈，并在村、农户两级开展问卷调查。
调研显示，通过改革使农民的土地从劳动对象向资本转变，促进农村人口与土地的分离，进而加快城市化，这是温州市推进土地承包经营权改革的基本逻辑。
改革试验过程中，温州市在流转机制、土地确权等方面进行制度创新，回应了土地承包经营权流转中面临的主要问题。
一、温州土地改革的主要制度创新
（一）推广土地合作社模式
为解决耕地地块分散、流转中交易成本高的问题，2011年温州市提出建立土地合作社，并将其放在土地承包经营权流转制度改革的中心位置。根据改革设计，土地合作社以行政村为范围、以拥有土地承包经营权的农户为基础，是村集体土地所有者的代表，负责对原辖区范围内农村土地的经营管理。土地合作社为农户提供托管土地的渠道，可以破解耕地供求信息分散于众多主体引起的信息不对称、受让方与众多出让方交易引起的交易成本高两大难题。
为防止耕地过度集中，2012年温州市在《关于进一步推进农村集体资产产权制度改革的实施意见》中提出，在单一村土地合作社内，单个农业经营主体(含农户)受让土地承包经营权的比例不得超过土地合作社土地总面积的10%。在利益分配方面规定，土地合作社社员按入股土地面积所占股份比例享有土地流转、征收补偿和安置等权益，也可按村(社)原分配方案享受权益(土地流转收益除外)。
（二）开展土地承包经营权确权登记，实施“定量不定位”管理
为满足农户维护土地权益的内在需求，针对土地承包经营权存在的产权不清、缺乏保障等问题，2011年温州市将农村土地承包经营权确权登记作为重要改革试验项目开始试点。
确权可以解决土地流转中潜在的不确定性和风险，其产生原因一是为了消除产权内在不稳定性，二是防止农户土地规模流转后，原有耕地边界被打破、面积和位置无法还原所导致的合法利益得不到保障的情况发生。
调查表明，286个有效样本户中的70.6%认为确权有必要，281个有效样本户中的23.1%表示愿意负担确权中定位、画图产生的费用。由此可见，农户对确权是有客观需求的。2012年《关于进一步推进农村集体资产产权制度改革的实施意见》提出，土地合作社要在坚持农村土地“三不变”(集体所有权不变、家庭联产承包制不变、双层经营体制不变)、“三权分离”的前提下，开展农村承包土地确权登记；依据确权结果计算土地合作社社员享有的土地股权，并为农户颁发《农村土地承包经营权证》、《土地合作社股权证》等。
2013年，土地确权工作逐步全面推开，《关于深化城乡统筹综合改革推进城乡一体化发展的若干意见》明确将农村土地承包经营权确权登记列入对各县(市、区)的考核。“定量不定位”是温州市在承包经营权确权登记与管理中试图引入的关键原则。
对“定量不定位”的最好诠释就是以上提到的土地合作社的利益分配机制，即社员按入股土地面积所占股份比例享有土地流转、征收补偿和安置等权益。根据这一办法，无论出租还是征用，农户的利益仅与其在土地合作社中的股份(原承包地面积)有关，与其承包地区位无关，也与被征用的是否其自家的地无关。藉此，县乡政府与村干部希望规模连片流转或土地征用过程中因为个别农户反对而不能实现的问题得到解决。
在这一基本方向下，对“定量不定位”的实际应用仍在继续不断探索和调整。
2011年提出引导承包土地实行“定量不定位”管理。2012年进一步提倡农用地(林用地)“定量不定位”的确权做法。2013年推行经营权“定量不定位”管理，并且适用范围越来越具体，可行性不断提升。
（三）财政扶持与长久退出补偿机制
为促进土地承包经营权流转，温州市不断加大财政支持力度。2011年，温州下达土地流转专项补助499万元，市财政又安排550万元设立土地流转专项资金，对农村家庭承包经营耕地确权登记工作和土地流转整村社推进实行奖补。各县(区、市)也分别出台财政奖励与扶持政策。以文成县为例，对当年新增连片规模流转，面积在30亩以上且流转年限达到5年的水田，按实际流转面积一次性给予土地流出户150元/亩的奖励，流转年限超过5年但在承包期限内的，按每亩每年40元给予奖励。
对已转移到二、三产业且有稳定职业的农民，温州市从养老与就业等方面探索土地承包经营权退出的协调补偿机制，以破解流转期限短、不稳定问题。2011年规定，对用人单位吸纳长期流转土地承包经营权的农村劳动力，并与其签订3年以上期限的劳动合同，且已缴纳社会保险费的，可按实际招用人数给予用人单位所缴社会保险费用50%的社会保险补贴。长期流转的农户中处于就业年龄段的家庭成员，可到户籍所在社区(村)办理失业登记，若一定期限内未能就业，可参照失业保险金发放办法，按月给予一定的失业补助。2012年，《关于加快实施市区城乡居民社会养老保险制度的意见》进一步规定，以租赁、入股等形式长期(10年以上)全部流转土地承包经营权的农户，若选择参加城乡居民社会养老保险的，其财政补贴标准根据流转农户选择的缴费档次，在原有基础上再提高50%。
（四）突破流转范围与期限的限制，完善承包经营权权能
首先，是对流转范围与期限的突破。
2011年规定，“经双方平等协商，土地合作社或其他农业经营主体(含农户)可受让农户的土地承包经营权，并签订长期转让合同”。根据该规定，土地承包经营权受让对象除了本社社员外，还包括其他土地合作社、农业经营组织和非本村农民。在期限方面，允许超过二轮土地承包期30年的时间限制，签订长期流转(含转让)合同，二轮承包到期后，受让方在按有关政策办理相关手续后就可享有继续经营的权利。
其次，是对承包经营权抵押的探索。
2012年首次提出土地承包经营权的抵押权，农户凭农村土地承包经营权证、发包方同意抵押的书面证明、同意处置抵押物的承诺等书面材料、偿贷来源和证明、同意处置抵押农村土地承包经营权的书面证明材料等即可办理抵押贷款，解决了农民融资抵押问题，对促进新型农业主体发育有重要作用。
二、制度创新的效果评估
温州土地承包经营权流转制度创新方案逻辑和政策体系完整，比较符合当地实际，取得明显效果，具体体现在几个方面：
（一）各项创新举措进展顺利
在政府积极推动下，土地合作社短时间内就得到普及。根据统计数据，截至2012年12月，温州市累计组建土地合作社5 173个，其中属于组建任务范围内的4 995个。调查表明，在191个有效样本中，表示组建了土地合作社的村庄占83.2%。截至2013年8月，全市有117个村基本完成农村土地承包经营权确权登记工作。在178个有效样本村中，103个表示已经或正在开展承包地确权，占村庄总数的57.9%。
（二）承包经营权流转水平上升
2012年，温州市新增流转面积5.84万亩，全市家庭承包耕地流转总面积达到82.07万亩。农户调查数据表明，农户中流转出耕地的占63.36%，流转入耕地的占10.64%，1.79%的农户同时有流转出和流转入的情况，仅有22.21%的农户没有发生任何耕地流转行为。流转出耕地的124户有效样本中，流出期限在10年及10年以上的占到48.89%。
（三）规模流转与专业农户得到发展
2012年末，在温州市流转后用于规模经营的耕地中，经营面积10～30亩的占24.89%、30～50亩的占8.60%、50～100亩的占10.18%、100～200亩的占10.49%、200亩以上的占11.41%。根据农户调查数据，62户流转入耕地的农户平均流入耕地面积为19.3亩。在调查的200个村中，48个村庄有流转入耕地面积超过20亩的经营户，31个村庄有流转入耕地面积超过50亩的经营户，占村庄总数的24%和15.5%。
（四）合作社等中介组织在流转中发挥一定作用
在流转入耕地的农户中，通过土地合作社、合作社或其他途径(如村集体)所占比重约20%。调查村庄农业经营规模最大的农户(农业主体)中，合作社占了21.8%。
三、温州改革试验中的不足与改进方向
虽然温州土地承包经营权流转制度创新取得一定效果，但在确权方式和过程、土地合作社作用发挥以及农民认知和参与度方面仍存在明显不足。
（一）农民对“定量不定位”的确权方式存疑
温州在改革探索中，先后提出过“定量不定位”的确权和经营权“定量不定位”管理。从确权角度看，相对于重新丈量面积，农民对定位与画图的需求更加明显，甚至愿意为确权负担相应的费用，要求确权“定量又定位”。
经营权“定量不定位”管理强调按股(面积)分红与分配征地补偿，但其中存在逻辑矛盾：经营权在流转过程中的收益分配本来就是“定量不定位”的，租金、股金都是按面积确定的；如果是征地，实际已超出经营权的范畴，是整个承包经营权的退出，经营权“定量不定位”管理办法应该是不适用的。
“定量又定位”还是“定量不定位”实际就是对确权方式存在的确地块与确股份之争，前者强调承包户权利的保护，后者强调耕地流转与农业规模经营的便利。2014年中央文件提出可以“可以确权确地，也可以确权确股不确地”。不考虑谈判权利对权益的影响，确地与确股对收益权的影响较小。
从完善农户对承包地处置权能角度看，两种确权方式的结果是截然不同的。如果确地块，农户处置权的对象显然是具体地块的承包权与经营权。如果确股份，那么农户处置权的对象只能是股份，而不是具体的承包地。在确股的情况下，承包农户甚至对承包地占有、使用的权利也得不到保证，出现权利的弱化。确权本身作用只限于明晰产权，做不到为产权提供保护，其效力还需要健全的制度来保障。
一种观点认为，确股后农户如有用地需求，股份社依然可以通过调地的方式给予满足。根据《土地承包法》，包括互换在内的土地承包经营权流转都应该建立在平等协商与自愿的基础上。要保证调地符合农户的意愿，确股必须是基于农户的真实意愿表达。恰如股份公司是股东自愿带产权清晰的个人资产入股成为按份共有的资产，确股应该是在确地基础上的延伸，先有明晰的对承包地的产权，再基于农户意愿自愿选择入股实现土地股份合作。因此，确地与确股不应该成为并列的确权方式，确股是确地基础上的发展，要防范从易于操作、便于规模经营等理由出发违背农民意愿使用确股方式。
从调查情况看，很大比例的农民与村干部不能接受按股分配征地补偿的办法。96名受访农户中61.5%主张征地补偿应该是占谁补谁；假设自家土地被征用，47名入社农户中的40.4%不同意按股分配补偿，50名未入社农户中的50%不同意按股分配补偿；145名村干部中的49%表示征地补偿应该占谁补谁；假设自家土地被征用，158名村干部中的34.2%不同意按股分配补偿。
（二）确权过程仍有待进一步做实
将确权分解开来，一方面是包括丈量面积、空间定位、画图、颁证等在内的事务性内容，另一方面则是对承包经营权作为一种财产性权利长久不变的承诺。后者是确权的本质所在。正如周其仁指出，“确权不是形式，而是一种关系的终结，它正在倒逼集体所有制那种不断以人分地关系的终结。”当确权对农户和村干部可有可无，确权后村集体依然有权利调整承包地时，确权就不是有效的。而且这种承诺当前又受到法律框架的制约，能否承诺、怎样承诺、承诺的意义实际都不在地方政府的决策范围。
仅就事务性内容来说，各项内容对农民的价值也是不同的。
在大多数地区，二轮承包时已经确定了农户承包耕地的面积，有的已做到四至甚至统一画图。确权过程中，实测面积可以解决耕地变动引起的证实不符问题，但仅限于此，确权对农户的价值依然有限。
据调查，农户更关注定位和画图等在承包经营权的明晰、保护与继承中的作用。以继承为例，农村青年人大量外出，很多人没有从事农业的经历，对自家承包地的面积、区位等都缺乏了解。在土地财产性质越来越突出的情况下，如何保障子女对土地权利的主张，成为一些老年农民的担心。确权过程中对承包地进行定位，可以确保青年人将来知道自家的地在哪里。
不过，从调查情况看，多数地区仅限于原承包面积的再次确认，连实测都没有，更不要说定位与画图。调查数据显示，表示开展了确权的农户中，仍有12.2%表示没有实测面积，有22.2%表示没有做定位与画图；受访村干部中39.6%表示本村确权中没有实测面积，25.5%表示没有定位与画图。
（三）土地合作社定位不清，未能发挥明显作用
土地合作社一方面是具有经营性质的市场主体，采取农户自愿加入的原则，另一方面又是全部集体土地所有者的代表。如何确保其代表集体的公共性与代表个体的私利性相互兼容本身就是理论与实践难题。
例如，如果作为集体土地所有者的代表土地合作社掌握了发包权，其是否可以利用发包权挟制农民加入土地合作社，从而违背自愿加入原则？实际上一些基层干部确实表现出借土地合作社重新获得农民承包土地的支配权、以统一开发利用的倾向。姑且不论在此过程中农户利益是否受损，这种倾向与确权内含的承认土地承包经营权的财产权性质、保障农户对其所拥有的收益权、决策权是不相一致的。
此外，引入土地合作社的一个重要目的是构建新的土地管理主体，促进土地流转，特别是规模流转。这本身与农户的目标也不完全一致。
农户关心的是流转的选择权以及其后的权益保障等，规模连片流转不构成农户的目标。应防止一些基层干部将促进规模连片流转作为强制流转土地的借口、将土地合作社变为强制流转的工具。
就调查实际而言，已成立的土地合作社很多徒有虚名，虽然覆盖率高但真正发挥作用的比例却很小。在46个表示参加土地合作社的农户中，41.3%表示耕地仍由自己经营，23.9%表示自己流转出去，只有34.8%表示土地交给了土地合作社。在148个受访的村干部中，70.3%表示入土地合作社的地仍由原承包户经营(或自行出租)，只有28.4%表示土地由土地合作社统一经营(或流转)。
（四）农民认知与参与度有待提高
温州市在改革中全面推广成立土地合作社，相关资料表明，2012年99.2%的行政村建立了土地合作社。调查表明，298户中仅33.6%表示村里建了土地合作社，46.4%表示没有建，还有20.0%表示不清楚。经营权“定量不定位”管理是改革试图引入的关键原则，调查数据显示，118户中只有5户听说过“定量不定位”，其中只有1户能准确说出其含义。改革任务的执行者村干部同样也如此，171个村干部中听说过“定量不定位”的仅占27.5%。另外，农民与村干部对改革举措的效力也缺乏认同。27.4%的农户认为确权后村里仍有权对其承包地进行调整，34.1%的农户认为将来村里还会调整承包地；27.4%的村干部认为确权没有必要，24.3%的村干部认为确权后村里还有权调整承包地。
对改革举措缺乏认同的直接结果就是村干部对群众的发动以及群众自身的积极性与参与程度都不够。改革是利益的安排与调整，群众参与过程就是利益达成一致的过程，缺少这个过程，改革很难做得扎实，改革的结果将来也必然不足以成为利益分配和纠纷处理的依据。
基于温州改革试验中存在的问题，笔者认为，应在以下几个方面进行改进。
将保障农民流转权益置于制度改革与创新的核心
承包经营权流转要以需求为基础。虽然，从中央到地方，从县乡到农户，各层次需求可能不完全一致，有时甚至相互矛盾，但土地承包经营权流转制度改革的基准应该是农户需要和利益，改革的方向不应局限于促进流转，而应是更广泛地保障流转。
通过改革，既保障已发生和将发生的流转的权益，更保障不流转的土地权益，因为因生活方式选择而不愿放弃农业经营的农户将长期存在。以保障为核心推动改革，首要任务是按测量、定位、入册上图、颁证的要求将确权做实，承认承包经营权的财产权性质，并提供产权保护承诺。集体和少数服从多数原则都应从这私人财产权的相关利益决策中退出。
（五）探索规模流转的市场化机制
土地规模流转往往因为个别农户拒绝流转出现无法连片情况，进而影响农业规模化、产业化经营，这种情况的普遍出现甚至导致了对家庭承包经营制度与发展现代农业关系的广泛质疑。这也是很多地方干部对确权心存顾虑的原因，以及土地规模流转中行政力量干预普遍存在的原因，从而侵害了农民在土地流转方面的自主选择权，甚至可能对部分农户的生存发展带来不利影响。
如前所述，规模流转难以连片有经济上的内在机制，因此，要着力探索解决这一问题的市场化途径。从机制上解决，关键在于降低对更高租金有内在需求的农户的保留租金。具体来说，有两个途径：一是通过就业安排提高其农业投工的机会成本，二是针对流转土地的老年农户定向提供补贴。
（六）坚持强化耕地用途管制，防止“非粮化”、“非农化”
耕地流转过程中出现的“非粮化”、“非农化”趋势通常被归咎于农业的低效益。从温州及更广泛的调查情况看，只要达到一定规模，农业投资的回报率并不低。只是用于粮食生产的土地的单位产出价值及土地获得的要素报酬(租金)相对于用在非粮或非农经济活动而言会很低，而且这种差距几乎不可能消除。
农业的低效益不在于资本，而在于土地。因此，避免非粮化、非农化不能靠限制土地流转，关键是加强对流转前后土地用途的管制与监督，确保有意愿从事农业生产(规模经营)的大户或投资者能够获得土地，而那些有能力获得土地的资本即使获得土地也不能将其转为他用。
本文原载于《湖南农业大学学报(社会科学版)》2015年01期，有删节。
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