【编者按】2016年是“十三五”开局之年，也是农村产权制度改革将全面发力的一年。在新年之际，《农本》编委和学术顾问祝各位为“三农”事业砥砺前行的同仁新年快乐！并特别推送宋洪远、高强先生关于农村产权制度改革的文章以飨读者。
摘要：推进农村集体产权制度改革是深化农村改革的重要内容，对于壮大农村集体经济、增加农民财产性收入，建立城乡要素平等交换关系、加强党在农村的执政基础，具有重要而深远的意义。农村市场经济体制的发展，不仅丰富了农村市场的交易行为，形成了更为复杂的成员身份及利益关系，也提出了建立明晰的产权制度的要求。现阶段我国农村集体产权制度改革取得了一定的进展，但由于现行法律、政策等制度性约束，各地在推进改革过程中都遇到一些亟待解决的关键问题。推进农村集体产权制度改革，需要在成员资格认定、规范股权管理、完善治理结构、培育发展产权市场以及调整完善现行法律法规和政策规定等方面加快试点试验，促进农村集体经济健康发展。
关键词：集体产权；农村产权；制度改革
产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是激发农业和农村发展活力的内在要求。党的十八届三中全会决定提出“完善产权保护制度”，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，这是对农村集体产权制度改革提出的新要求，也是赋予农民更多财产权利的新举措。推进农村集体产权制度改革是深化农村改革的重要内容，对于壮大农村集体经济、增加农民财产性收入，建立城乡要素平等交换关系、促进新型城镇化健康发展，巩固党在农村的执政基础、推进农村全面小康建设，具有重要而深远的意义。
早在上世纪90年代初，朱希刚和陈凡（1993）对如何构造农村的产权制度进行了理论分析。他们指出，当代中国农村产权制度的重新构建,必须既符合效率标准,又符合共同富裕标准。在这种条件下，股份合作制成为一种理想模式。中国农村产权制度改革既深受西方财产权理论的影响，又具有特殊性。中国农村产权制度的起点是从土地集体所有权中分离出承包经营权，并将其物权化，从物权法定原则转向物权效率原则，侧重于承包经营权与经营的分离，重在通过权利运行方式实现法定物权的经济功能（秦小红，2014）。农业部课题组（2014）结合各地实践，从资产界定、成员资格、股权管理以及市场建设等方面，对农村集体产权制度改革若干问题进行了较为深入的分析。
实践探索的进程快于理论研究速度。国内学者更多地从地区经验入手，分析我国农村集体产权制度改革的特征与问题。王宾和刘祥琪（2014）集中对北京市农村集体产权制度股份化改革的政策效果进行了讨论。方桂堂（2014）通过对北京市昌平区的案例分析，指出推进农村集体经济产权制度改革，引导和支持改制后的新型集体经济组织健康发展，是促进农民增收的重要途径。王习明（2011）、张晓雯（2010）对成都市农村产权制度改革实践进行了考察。付明星（2010）以武汉市农村综合产权交易所为例，提出推动农村产权改革，国家应高度关注，并从政策法规、布局规划、配套服务等层面加以推动。
浙江省推行农村集体产权制度改革较早。农业部农村经济体制与经营管理司调研组（2013）发现，在以村为单位开展这项工作中，农村集体资产量化以经营性资产为主，成员资格界定兼顾户籍与劳动贡献，股权管理采取动态和静态两种模式。温州的农村集体产权制度改革主要侧重于集体资产所有权归属的界定、集体组织成员资格的认定、分配比例核定和内部治理结构等方面，而深圳和苏州还着力谋求股份经济合作组织的法律身份和市场主体地位（马永伟，2013）。关锐捷等（2012）亦提出，立法进程滞后是制约农村集体经济组织发展的重要因素，建议尽快赋予农村社区集体经济组织法人地位，营造与其他各类所有制经济主体同等受法律保护的体制环境。
2014年9月29日，习近平在中央全面深化改革领导小组第五次会议讲话中指出，积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向，是要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。中央审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案，标志着我国布局农村集体资产产权试点工作即将全面展开（高云才，2014）。2014年12月30日，国务院办公厅发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。2015年一号文件再次对推进农村集体产权制度改革作出了明确部署，要求探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。对非经营性资产，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制。对经营性资产，重点是明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作。中央的这些决策部署为我国推进农村集体产权制度改革指明了方向，也意味着我们亟需加快进行农村集体产权制度改革的理论探讨与政策设计。
一、加快推进农村集体产权制度改革势在必行
近年来，随着工业化、城镇化进程的加快，农村特别是城郊结合部和沿海发达地区的农村，集体经济组织资产规模、成员身份及组织构成都出现了新的变化。经过几十年的发展，农村集体积累了大量资产。截至2013年底，村级集体经济组织账面资产总额为2.4万亿元，村均408.4万元[1]。然而，这些农村集体资产的75%左右处于“共同共有”状态，陷入“人人所有、人人无份”的困境。同时，集体资产的管理相当薄弱，“所有者缺位”问题突出，致使集体资产面临流失的严重危险。
随着农村集体经济组织成员转为城镇居民的数量增多，进入较富裕地区城镇的农村流动人口增加，部分地区村集体经济组织成员的构成日趋复杂，使得成员产权虚置的弊端更加突出，导致了农民的收益边界模糊、分配标准缺乏，农民的合法权益极易受到侵犯。这些都需要通过推进农村集体产权制度改革加以明晰和妥善解决。
自党的十四大将社会主义市场经济体制确立为改革目标以来，我国农村集体经济产权制度改革的要求也越来越迫切。农村市场经济体制的发展，不仅丰富了农村市场的交易行为，形成了更为复杂的利益关系，也提出了建立明晰的产权制度的要求。当前，国家正在大力实施新型城镇化战略，农民的财产意识、法律意识不断提升，亟需通过农村集体产权制度改革，在维护农民合法权益的同时，发展壮大集体经济。
二、现阶段我国农村集体产权制度改革的实践与进展
上世纪80年代以来，广东、北京、上海、浙江等部分省市就开始率先进行农村集体产权制度改革探索。2007年，农业部《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》下发后，各地开始加快推进以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理为主要内容的农村集体产权制度改革。目前，全国有14个省份下发了指导农村集体产权制度改革的文件，27个省份开展了改革试点（徐刚等，2014）。从2009年到2013年，全国完成农村集体产权制度改革的村数由1.07万个增加到2.8万个，量化资产总额由2210.6亿元增加到3671.2亿元（见表1）[2]。与此同时，量化设立的股东个数与村累计分红数也快速增长。总的来看，已完成农村集体产权制度改革的村集体经济组织主要呈现出以下三个特点。
（一）发达省区市农村集体产权制度改革较快推进
截至2013年底，分省来看，北京、江苏、浙江、山东、广东5省市完成产权制度改革的村占全国完成村数的85.5%，比上年提高4.8个百分点；江苏、广东两省以组为单位完成产权制度改革的组占全国完成组数的67.3%[3]。以北京市为例，截至2013年底，全市完成产权制度改革的村达到3854个，占集体经济组织总数的97%，全市有320多万名农民成为农村集体经济组织的股东（郭光磊，2014）。
（二）村级资产逐步量化，法人治理结构陆续建立
调查表明，已完成农村集体产权制度改革村的村级账面净资产逐步实现折股量化。截至2013年底，已完成农村集体产权制度改革的村量化资产总额为3671.2亿元，比2012年增长1.5%，占村级账面净资产总额的25.3%[4]。以“三会四权”[5]为标志的法人治理结构陆续建立。
（三）建立和完善了农村集体资产收入分配制度
改制后，按股分红分配方式逐渐取代福利分配成为主要分配方式。然而，统计数据表明，近几年的村级当年每股分红波动较大。2009-2012年平均每股分红金额从662元下降到346元，2013年又大幅度回升，平均每个股东分红525元，比2012年增长51.7%[6]。总体来看，这些地区的探索为建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体产权制度奠定了基础。
三、农村集体产权制度改革中亟待解决的关键问题
我国农村集体产权制度改革取得了一定的进展，也积累了一些好的经验和做法，但由于现行法律、政策等制度性约束，各地在推进改革过程中都遇到一些亟待解决的关键问题。对于这些问题，需要深入探讨，逐步统一认识，推动出台相关政策法规。
（一）如何划定集体资产折股量化范围
划定集体资产折股量化范围，首先要确定“集体”的边界。从目前来看，“集体所有权”落实到哪一个层级的集体不清楚。人民公社时期，农村土地和其他集体资产实行“三级所有，队为基础”，生产队一级是农村土地所有权的主体。农村实行家庭联产承包责任制以后，集体土地所有权主体究竟落实到哪一个层级，法律上并没有统一明确的规定。《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营管理。”目前，我国存在着村民小组、村集体经济组织和乡镇集体经济组织三种型态。在实践中，农村土地集体所有制的“集体”边界已悄然发生变化：在一些地区土地的最终权属已从生产队(村民小组)一级过渡为生产大队(行政村)一级。当农村土地的权属及用途发生变化(如农地被征用)时，尤其是涉及到利益分配问题时，这种所有制变迁的后遗症往往就会凸现出来。对于此类问题，目前在理论上并没有得到很好地回答，在实践中也没有找到有效的解决办法，迫切需要在今后的改革中进行探索和实践，并纳入到立法议题中。
1995年《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》规定，农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产。属于组（原生产队）集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。各级农村集体经济组织按照集体土地所有权归属和集体资产产权归属，依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织都不得侵犯。因此，农村集体产权制度改革不能打破原有集体经济组织的界限范围。集体资产的范围有狭义与广义之分：狭义的集体资产仅指集体账面资产，包括经营性资产和非经营性资产；广义的集体资产还包括土地等资源性资产，资源的使用、处置、经营收益分配也是集体资产管理的重要内容。可见，农村集体资产可以划分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产三类。对于集体资产折股量化的范围，在中央没有制定统一标准之前，对这三类资产既可以分类量化，又可以同步量化，还可以有序量化。各地可以先量化经营性资产，暂不量化非经营性资产和资源性资产。资源性资产可以不量化，但因土地被征用等集体经济组织所得的土地补偿费和集体资产置换增值等增加的收益，应及时足额追加到集体资产总收益中，以保障成员的集体收益分配权（课题组，2014）。
（二）如何界定集体经济组织成员资格
农村集体组织是由其成员构成的，然而目前农村集体经济组织的成员资格尚未界定清楚。2003年实施的《农村土地承包法》首次提出了农村集体经济组织成员的权利。2007年《中华人民共和国物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。但农村集体经济组织的成员如何界定，法律并没有明确的说法。从实践来看，农村集体经济组织成员资格界定多数处于乡村自我管理的状态，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大，“乡土”色彩较浓（课题组，2014）。
随着经济社会的快速发展，城乡、地区之间的人口流动日益频繁。在集体组织成员资格界定过程中，农村居民在身份、户口、土地等方面呈现出多样化、复杂性特征，诸如享有土地承包经营权但户口转出仍在本村生活耕种、嫁入嫁出未转户、干部身份但户口为本村并常住且还享有土地承包经营权、学生毕业后无正式工作在外打工但户口迁回本村的等情况。这些人员的特殊情况使村委会在认定成员身份的工作中很难进行准确把握和界定。尤其是，村组集体经济组织“成员”与“村民”的身份不再完全合一。《村民委员会组织法》规定，有权参加村委会选举的可以列入村民名单的也包括“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”。很多情况下，尤其在发达地区，“村民”的范围要大于村组集体经济组织“成员”的范围。2013年中央一号文件提出，要“探索集体经济组织成员资格界定的具体办法”，但目前有关部门还没有出台具体的实施办法。
各地主要通过三种方式对集体经济组织成员资格进行界定：一是出台地方性法规或政府规章，以浙江、广东为代表；二是制定地方规范性文件，以上海为代表；三是按照村规民约决定（徐刚等，2014）。在具体实践中，上海市闵行区的经验值得参考和借鉴。为确保农村集体经济组织产权制度改革起点公平和机会均等，并得到广大农民群众的认可与拥护，上海市闵行区明确把集体经济组织的成员范围，界定为1956年1月1日到推进改革期间，户口在村、劳动在村的16周岁以上的人口。农龄的计算时间，自正式参加集体经济组织开始，到征地转居或其他情况离开村队就业时结束。在历史上曾经为集体经济积累做过贡献的人，包括已经死亡、婚嫁、改变农民身份者甚至插队知青等均被考虑在内，最大限度地兼顾了规则公正和结果公平。
（三）采用哪种集体资产折股量化方法
由于农村集体资产构成具有复杂性、成员资格具有模糊性、村级组织具有多样性等特点，各地关于农村集体资产折股量化的方法也多种多样。上海市闵行区针对不同类型的村，在农村资产量化改革中采取了不同的形式：一是在撤制村，对集体资产实行全额折股量化。二是在不撤制村，对集体资产实行部分折股量化。一些村将经营性资产折股量化，而对土地和非经营性资产实行入台账不量化，在使用时提取资源占用费，由原所有集体成员共同享有。三是在以农业为主的地区，实行土地承包经营权折股量化。如上海市闵行区浦江镇的5个村，采取土地承包面积入股的方式，每亩为一股，收益来源主要为土地流转费用。针对上海市闵行区的探索和实践，各地可以进行参考和借鉴，也可以根据自己的情况探索新的途径和方法。集体资产股权设置应以个人股为主，是否设置集体股，归根结底要尊重农民群众的选择，由集体经济组织通过公开程序自主决定。
在股权管理方面，应尽快研究出台《农村新型集体经济组织股权管理办法》，对人员界定、股权结构、增资扩股以及新增资产股份量化等问题作出明确规定。通过股权管理做大做强集体经济，增强集体经济的竞争能力、发展活力和对成员的服务能力。尽快研究出台《农村新型集体经济组织收入分配管理办法》，对于改制后的集体经济组织收入分配进行规范，逐步缩小集体福利分配的范围。在把集体财产权转变为共同持有股份的时候，对集体组织共同的持有股份应分配给集体成员持有。对实行股份合作制进行集体产权制度改革的，对股份分红征收的税收给予返还或减免，切实减轻农民负担。
（四）改革后的集体资产管理组织如何构建
对于完成产权制度改革的新型集体经济组织，如何明晰和确定农村集体产权制度改革后的组织形式，各地的做法主要有三种:一是成立村级经济合作社，由县级以上人民政府确认并颁发证书；二是依据农民专业合作社法，登记为社区股份合作社；三是按照公司法，登记为企业法人。此外，还有一些实行农村集体产权制度改革的集体经济组织，仍依托原有的集体经济组织开展生产经营活动。
上海市闵行区则根据撤制村、不撤制村、城中村等不同类别，采取组建社区股份合作社、股份有限公司、有限责任公司、村经济合作社等多种组织形式。从目前来看，由集体经济组织成员入股，采取股份合作制，对集体资产使用、管理和分配是一种有效形式。这种形式对解决目前集体资产由少数村干部支配和实际控制、多数村集体组织成员不能分享收益等问题具有重要意义。借鉴闵行经验，农村集体产权制度改革要区分不同地区的资产状况和经济发展水平，分类指导，有序推进，应针对广大农区、经济发达地区以及村改居地区等不同情况，探索实施适合本地区发展水平及经济特征的法人形式。
四、深化农村集体产权制度改革的对策措施
党的十八届三中全会决定提出了保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的改革任务。最近，中央又对农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点工作作出了明确部署。农村集体产权制度改革是一项重大变革，事关农村经济发展和社会稳定大局。加快推进农村集体产权制度改革，需要做好以下几个方面的工作：
（一）民主确定成员资格认定标准
按照中国现行法律，村集体所有的土地是由村集体成员共同拥有而非由村集体管理组织实体拥有。尽管《物权法》在明确村集体成员与村集体管理组织实体在所有权上的关系时，规定了被授权代表集体成员的村集体管理组织实体可以行使所有权，但是对这一规定存在的普遍误解是，村集体所有权就是村集体管理组织实体拥有的所有权。因此有必要在对集体产权制度进行改革的过程中，进一步明晰和确定集体经济组织的成员资格，澄清集体所有权主体和行使主体之间的关系。明晰和确定集体经济组织成员资格，对于推进农村集体产权改革具有重要意义。集体经济组织成员身份界定应在坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开的基础上，统筹考虑户籍关系、农村土地承包经营权情况、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件，由集体经济组织全体成员民主决定。同时，还应妥善处理外嫁女、义务兵、迁入户等特殊群体的成员身份界定问题，防止多数人侵犯少数人权益。
（二）规范农村集体资产股权管理办法
应尽快出台《农村新型集体经济组织股权管理办法》，对人员界定、股权结构、增资扩股以及新增资产股份量化等问题作出明确规定。通过股权管理做大做强集体经济，增强集体经济的竞争能力、发展活力和对成员的服务能力。尽快研究出台《农村新型集体经济组织收入分配管理办法》，对于改制后的集体经济组织收入分配进行规范，逐步缩小集体福利分配的范围。在把集体财产权转变为共同持有股份的时候，对集体组织共同的持有股份应分配给集体成员持有。对实行股份合作制进行集体产权制度改革的，对股份分红征收的税收给予返还或减免，切实减轻农民负担。现阶段，集体资产股权设置应以个人股为主，是否设置集体股，归根结底要尊重农民群众的选择，由集体经济组织通过公开程序自主决定。但当一些农村完成“村转居”，集体经济组织的社会性负担逐步剥离后，应当取消集体股以达到产权的彻底清晰。
（三）完善农村集体资产法人治理结构
科学合理的法人治理结构，是实行民主决策、民主管理、民主监督的保障。应研究制定《农村新型集体经济组织章程》，建立包含股东大会、理事会、监事会的“三会”治理结构，以及包含法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权的“四权”制衡机制。我国《公司法》规定，股份制企业应当把利润作为红利分配给股东。但多数地区的村集体经济组织提取了30%的利润，只把70%的利润分配给了股份持有人。针对上述问题，推进农村集体产权制度改革，要依照现行法律的规定，规范利润分配行为。此外，还应当改善法人治理结构的外部体制环境，理顺村党支部、村委会与新型集体经济组织之间的关系，使农民群众真正成为集体经济的投资主体、决策主体和受益主体，成为集体经济组织名副其实的主人。
（四）培育和发展农村集体产权市场
建立农村集体产权流转交易市场，是构建归属清晰、权责明确、流转顺畅的现代农村产权制度的重要内容，也是巩固集体产权制度改革成果，赋予农民更多财产权利的重要保障。一是加快开展农村集体土地所有权和集体经营性建设用地使用权确权登记颁证，赋予和维护农民和集体对土地应该拥有的财产权利。二是探索建立农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价机制，加快农村集体产权流转交易平台建设。三是探索实行征占地集体留用制度，为集体经济发展转型提供制度保障。四是积极探索农民宅基地集约化使用办法，保障农民拥有稳定可靠的资产收益。
（五）调整完善现行法律法规和政策规定
2014年中央一号文件提出的“推动农村集体产权股份合作制改革，保障农民集体经济组织成员权利”的部署和要求，是对近些年来农村集体资金、资产、资源管理中积累的问题和基层各种改革尝试的积极回应。从法律规定看，农村集体经济组织有法律地位，有独立的财产，有独立的民事权利和民事行为能力，具备了作为法人的实质性要件。然而，当前现行的法律法规和政策规定与农村集体资产管理和改革的要求存在着矛盾和冲突，已成为制约农村集体产权制度改革的制度障碍。只有解决好农村集体“三资”管理现状、政策要求与法律法规之间的衔接问题，农村集体产权制度改革的方案才能得以顺利实施并取得良好的效果。按照党的十八届四中全会提出的“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”等要求，有关部门要抓紧研究提出指导意见和实施办法，推动修订相关法律法规。各地要按照中央的统一部署和要求，规范有序地推进农村产权制度改革。
主要参考文献：
高云才：“农村集体资产产权改革将展开农民获更多财产权利”，《人民日报》，2014年10月19日。
徐刚、李春艳、霍然：“集体产权制度改革权利为重”，《农村经营管理》，2014年第3期。
郭光磊：《北京农村研究报告2013》，社会科学文献出版社，2014年，第51页。
课题组：“对农村集体产权制度改革若干问题的思考”，《农业经济问题》，2014年第4期。
王宾、刘祥琪：“农村集体产权制度股份化改革的政策效果：北京证据”，《改革》，2014年第6期，第138页。
关锐捷、郑有贵、赵亮：“加快农村社区集体经济组织立法进程势在必行”，《农村经营管理》，2012年第1期。
张晓雯：“成都市农村产权制度改革实践与启示”，《农村经济》，2010年第11期。
秦小红：“西方财产权理论的谱系及其对中国农村产权制度改革的启示”，《江西财经大学学报》，2014年第2期。
方桂堂：“农民增收的多维路径及当下选择：北京个案”，《改革》，2014年第3期。
马永伟：“农村集体资产产权制度改革：温州的实践”，《福建论坛（人文社会科学版）》，2013年第6期。
付明星：“关于农村产权制度改革的思考——武汉市农村综合产权交易所的实践”，《农村工作通讯》，2010年第13期。
农业部农村经济体制与经营管理司调研组：“浙江省农村集体产权制度改革调研报告”，《农业经济问题》，2013年第10期。
[1]数据来源：《2013年全国农村经营管理统计资料》，农业部。
[2]数据来源：历年《全国农村经营管理统计资料》，农业部。
[3]数据来源：《2013年全国农村经营管理统计资料》，农业部。
[4]《2013年全国农村经营管理统计资料》，农业部。
[5]“三会”指股东会、董事会、监事会，“四权”指出资者所有权、法人财产权、出资者监督权、法人代理权。
[6]历年《全国农村经营管理统计资料》，农业部。
（作者单位：农业部农村经济研究中心）
中国乡村发现网转自：《农本》第四卷
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