内容提要：城乡发展一体化，破除城乡二元分治是根本。当前最主要的是，应该而且必须从改革现行户籍制度、土地制度和财政金融制度这三项制度入手，从根本上扭转农村资源流失的局面。城乡要素双向流动是动力；城乡一体化的户籍制度改革，是开启城乡要素双向流动的闸门；改革现行土地制度是当务之急。“农地确权”、土地流转，并不是搞土地私有化。农户承包，更适合我国现阶段国情；财政金融制度改革，是巩固改革成果的基础保障；正确处理新型农业生产经营主体培育与传统小农长期存在的矛盾，是实事求是且与时俱进的务实举措；休闲农业是新常态下农民增收重要路径之一。城乡发展一体化的实质，是还农民以公民权，使城乡协调发展，经济社会持续发展。
关 键 词：城乡一体化；二元结构；制度改革；农村发展
党的十八大政治报告指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。城乡发展一体化的关键，在于破除城乡二元结构的体制。其实质是还农民以公民权，使城乡协调发展，经济社会持续发展。
一、破除城乡二元分治是根本
中国的“三农”问题，长期得不到很好解决的一个重要原因，是因为存在城乡二元结构的体制障碍。[1]
城乡二元结构体制，产生于计划经济时期，其社会结构的本质特征，是把全国的公民分成市民和农民两大类，分别实行不平等的政策。生产资料所有制形式、住房户籍、社会保障、招工就业、招生教育、医疗卫生、基础设施、公共服务等等，在太多的民生事业方面，政策都不一样，形成了巨大的城乡差距。“城市像欧洲，农村像非洲”。破除城乡二元结构体制，既是当前我国城乡发展一体化，顺利实现工业化现代化建设的一项重要任务，又是解决“三农”问题的根本途径。
城乡二元分治，给“三农”套上的三副最主要的巨型枷锁是：城乡分治的户籍制度、城乡不一的土地所有制和差别化的城乡财政制度。这三项主要体制与一系列城乡不平等的经济和社会体制机制，使各项资源从农村单向流向城市，形成城市飞速发展和农村逐渐凋敝的社会格局。
要实现城乡一体化发展，必须从根本上破除导致各种资源在城乡间分配失衡，拉大城乡差距，使“三农”问题凸显的城乡二元结构，从根本上扭转农村资源流失[2]的局面。最主要的是，应该而且必须从改革现行户籍制度、土地制度和财政金融制度这三项制度入手。近年的改革实践表明，仅从就业、教育、医疗、社会保障等方面进行改革，虽然对社会进步有一定促进意义，但因为只是局部的改革，属于修补性质，因其无法破除城乡二元结构，效果有限，即不能从根本上解决城乡发展不协调的问题。
近几年，我国每年纯进口6000多万吨粮豆，相当于进口了6亿亩耕地的产量（对比数字：中国政府力保耕地为18亿亩——笔者注）。2012年，全国仍有34%的劳动力在从事农业，当年只创造10.1%的国内生产总值，占总人口近50%的农民人均纯收入只有城镇居民可支配收入的31.9%[3]。农民占有的资源十分有限，单干式的小农生产，市场比较效益低。农村税费改革前夕，笔者对个体农户传统耕作的效益，随机作过深入调查：正常年景，一亩地的收入只有240元左右[4]。农村税费改革后，中央出台了一系列惠农政策，加大了对农业生产经营的补贴力度。但由于物价的上涨，部分抵消了政策的效应。近年个体农户传统耕作的效益，一亩地的收入也难多于500元。农村和农民收入，严重落后于城市和市民，既是影响中国社会公平正义的主要因素，也是影响人口质量和社会发展的主要因素，更是影响国民经济长期可持续增长的主要因素。这主要不是由于中国资金短缺和资源要素短缺，而是源于现行体制[5]。
二、城乡要素双向流动是动力
目前，我国已总体上进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，城乡要素能否双向流动，成为各方关注的焦点。
着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局，要求在实现城乡间要素市场配置的基础上，形成城乡经济的合理分工、专业化和交换体系[6]。现在，户籍制度已经解冻，但必须同时跟进土地制度和财税金融制度等一系列制度的改革。因为历次改革实践都证明，单项制度“单兵独进”式的改革，都是难于收到预期成效的。即使一时取得的有限成效，也是难于巩固甚至会最终失去的。
城乡发展一体化背景下的土地流转，是统筹城乡发展，实现城乡要素“双向流动”的必然选择。应通过城乡发展一体化格局下的土地流转，实现农村的剩余劳动力流向城市，城市的资本和技术等要素流向农村，帮助农村发展，实现资本、技术及企业家和土地的结合，以达到生产要素的充分合理利用。
市场机制下的土地资源流动，可促进各生产要素重新合理配置。农村土地流转，是由个体经济向社会化生产转变的经济规律所决定。而城乡发展一体化的土地流转，则是城乡经济统筹发展，要求城乡间生产要素在以市场为基础配置机制的基础上，形成城乡经济的合理分工、专业化和交换体系所决定的。
土地对于农民来说，意义深远。农村的发展需要土地来撬动，同时土地又承载着诸多的农村社会保障功能。这就要把握好一个度，既要利用农村的土地来促进农村和城市的发展，又不能在这个过程中损害农民的利益，更不能剥夺农民依附在土地上的可持续发展的能力。
土地全面有效流转的前提，应该是城镇能真正吸纳农业人口。因此，必须建立和完善统一的城乡公共财政体系[7]。当前尤其重要的是，完善社会保障体系[8]。同时，还应建立农业自然灾害风险转换分担、土地流转损失救助等保障等机制[9]。
三、城乡一体化的户籍制度改革，是开启城乡要素双向流动的闸门
我国户籍制度，是上世纪50年代的特定历史条件下，为加快工业化进程、实行计划经济体制而作出的制度安排。城乡二元户籍制度，严重阻碍了我国农村人口的自由流动，使人力资源得不到优化配置，阻碍了城市化进程，构成城乡发展一体化和农民工市民化的体制障碍。
迁徙自由，是公民的一项基本权利。一个社会的不断前进，需要一个有序地升降进退机制。城乡二元户籍制度，把农业户籍人员牢牢束缚在农村，相应的资源和社会福利配置，不是以市场而是以身份来配置，农民分享的发展成果十分有限，使城乡差距不断拉大。
城乡一体化的户籍制度改革，是开启城乡要素双向流动的闸门，实质是剥离附着在户籍上的诸如教育、就业、住房、医疗、养老、福利等利益粘连。现在，城乡二元的户籍制度，正被逐步废除，有望由此推动城乡发展一体化，促进人口自由流动。
四、改革现行土地制度是当务之急
我国现行的土地制度，存在许多与今天的经济社会发展不相适应的矛盾[10]。对现行土地制度进行改革，是进一步释放生产力的一个关键点。但现在有不少的人，对我国正在进行的土地制度渐进式的改革，或产生了误解或有意曲解，甚至从根本上就想走土地私有之路[11]。持土地私有观点的人，或借农民土地流转的诉求，以近代亚洲一些国家在土地私有下，成功走上现代工业强国为例，大肆推崇土地私有观点，试图把我国的土地制度引入私有轨道。以为只要土地私有化，我国农村的一切发展问题，就可以迎刃而解。
土地私有化，真有那么神吗？
现实中国的国情和农情告诉我们，在我国，土地私有是行不通的[12]。这是因为，我国十多亿人的吃饭问题，必须建立在粮食基本自给这一前提。也就是说，某些国家的成功模式，在我国是无法复制的。所以，我国的发展，只能探索出适合自己国情的路数。
持土地私有观点的人，还不时以我国一些地方土地流转后，种植经济作物获得较高的经济收入为例，反复推崇土地私有的观点。暂且不论这也是土地集体所有情况下发生的事例，只是较以往不同的是，经过了土地流转，改种了经济作物，一方面可获得相当的规模效益，另一方面可获得较粮食作物的比较效益。岂知，相对小量地块流转后搞经济作物，能获得较高的经济收入，是以大量土地生产粮食保证粮食供给为基本前提保证的。
离开这个前提，如果我国大量的土地都搞经济作物种植，既使丢开粮食供应这一严峻问题不谈，全面范围种植经济作物，难道就不存在销售问题吗？到那时，由生产过剩产生的价格竞争，还能保证小面积经济作物下的经济收入吗？“民以食为天”，没有粮食垫底光有钱有用吗？
持土地私有观点的人，其凭借的理论支撑，无非就是科斯的产权理论。科斯的产权理论，就促进经济的发展方面来说，一是因为产权确定后，就划定了收益的边界，能鼓励所有者对产权物进行改进和投资，表现在土地方面，就有利于增进地力。二是可以较好地消除蕴含于产权物间的外部性问题。然而，通过我们现在进行的土地确权和“长久不变”，土地承包者就有了明确的使用权、经营权和收益权等权，科斯定理显示的两点优势，是基本可以达到的。也就是说，土地私有并不是唯一的出路。更何况，土地私有后，反而会增加国家与众多分散的农户的交易成本，诸如粮食生产面积的保证与农产品品质的安全监管也会相应更难，还不如巩固和改善现在的农村土地集体所有制，既可节省社会交易成本，又利于经济社会及各行各业的统筹协调发展[13]。
总之一句话，“农地确权”、土地流转，并不是搞土地私有化。农户承包，更适合我国现阶段国情。
五、财政金融制度改革，是巩固改革成果的基础保障
当前在财税领域，影响最大的当属“分税制”。肇始于1994年的“分税制”，在我国运行已20年[14]。期间虽不断进行完善，但各级政府特别是基层政府，财力与事权依然失衡。财力与事权失衡，使本来就非常薄弱的农村公共物品供给和公共服务，进一步失缺、基础设施建设严重落后。农村公共物品供给和服务远离“真实需要”，拉大了城乡、地区间的差距。
一切经济社会问题，都与财税金融有密切关联。财税领域不仅成为社会改革的切入点，而且能成为突破口。因为财税问题，实际调节的是社会利益根本关系。物质环境历来对人类社会发展产生影响。制度不平等是城乡经济社会发展不协调的很重要原因。公民在社会中只应是职业的不同，而不应是因职业的差异由不合理的制度人为造成等级差别，享受不同的国民待遇。转变为服务型政府，要提供公共产品和公共服务，就必须有相应的财力。
我国公共财政体系的框架虽搭建多年并不断改进，但仍不完善[15]。效率与公平的矛盾依然突出；城乡二元制的财政管理体制还没有彻底突破；公共财政和公共服务在农村仍处不足状态等。
财政作为政府的分配行为，必须为实现社会的政治稳定、经济和社会的协调与持续发展服务。各种财政政策制度措施的制定，都要以社会效益和宏观经济效益的最大化为目标。实现这样的目标，必须有城乡一体化的公共财政体系，让公共财政的阳光充分照耀农村，使农民只是职业的不同，而不是因职业的差异人为造成等级差别，让农民享受的是不同的国民待遇。区域间“差别分成”、政府间“二级分成”、加大一般性转移支付并制度化，既是结合当前实际，建立和完善中国特色“分税制”的特点所在，也是扭转当前社会发展失衡局面的有效措施[16]。
六、正确处理新型农业生产经营主体培育与传统小农长期存在的矛盾是实事求是且与时俱进的务实举措
由于种地比较效益低，“种粮更不划算”。农村家庭承包经营户，正从商品生产者，逐渐衰退为生计型小农。近年来，村庄“空心化”、农民“老龄化”的问题越来越突出。从国情农情和发展趋势看，我国农业的“小农生产”模式，仍将长期存在。伴随着“小农生产”模式的生产规模小、市场竞争力弱、抗风险能力不强、收入偏低等问题，也将长期存在。
与此同时，类似各种专业种养大户为代表的新型农业生产经营主体，正在逐渐发展壮大。以“家庭农场”为代表的新型农业生产经营主体，兼具家庭经营和规模经营的优势，未来很可能成为我国现代农业生产的中坚力量[17]。
涉农的各种专业合作社，也在快速兴起。可以预见，涉农专业合作社，是未来现代农业社会化服务的主体。但目前普遍存在真假难辨、市场竞争力不强、管理欠规范等问题。总体上，现有的合作社，规模仍偏小、竞争力偏弱，很多合作社没有建立起生产效果与收益挂钩的激励机制，没有建立起合理的利益分配机制。一些合作社的财务管理也不规范，存在财务不透明、决策不民主、经营不科学等问题。
近年，以工商资本投入为主的农业企业，也迅速发展。以赢利为主的农业企业，大有抢占我国现代农业主体“半壁江山”的势头。虽然总体上对促进我国农业生产专业化、标准化、规模化和组织化，起到积极作用，但以赢利为主要目的的工商资本进入农村农业，“非农化”、“非粮化”现象突出，弊大于利，甚至是危害。因为这存在与农民“抢地争利”、抢夺农民有限的农业资源，特别是土地资源的矛盾，是在分走十分有限的农业生产利润，挤压了农民的增收空间。挤出的不是农村剩余劳动力，而是从农民手中挤走土地等资源，挤走利润。这很不利于新型城镇化的健康发展，不利于缩小城乡差距。总而言之，“抢地争利”式的工商资本进入农村，“方向搞偏了”。
从发展趋势看，农业专业生产大户、家庭农场，将是我国未来商品粮和大宗农产品的主要生产者。各种专业合作社，将是农业社会化服务的主要提供者。农业企业，将主要在农业产前投入、产中服务、产后收储、加工和流通领域，以及科学化管理、科技普及推广和资源开发利用领域，发挥主体作用，主要应在完善现代农业产业体系，提高农产品竞争力方面，发挥作用。
以土地作股份，进行股份合作，是一个较值得探讨的办法。农民以承包地作为股份，“租金”保底分红呈动态，有希望获得比租地“租金”更高的收入。所得与生产经营效益挂钩，能体现参与性，土地就好像“还在自己手中”，不会像转租那样，得了一点租金，就“没有说话的份”了。
这提供了一种“农民出土地，工商资本出资金”的合作模式。但要注意防止“非农化”和“非粮化”现象，而且要特别警惕“外资”股份的比例不能过大。
以土地作股份，能引进现代企业的管理理念，有利现代职业农民成长。但一个既基础又关键的问题是，必须先搞好农地确权。只有农地确权搞好了，后续工作才能循序进行。否则，“产权”不明，“分红”无法进行。在“农地确权”没完成的地方，以土地作股份的办法，应当慎重。
农村人口基数庞大，“减少农民”，农民进城，是一个长期的过程。无论从国情还是农情看，家庭承包下的“小农生产”，不仅会长期存在，而且仍具有活力。“小农生产”的农民，生产生活自给自足，生活的资金性消费很低，可以“低成本生存”下来。
“包产到户吃饱肚，外出打工致了富”，但只有10%左右“进到城里落了户”。因为绝大多数农民工没能积蓄到转为城市市民最起码的经济能力。大部分进城的农民工，还得回乡养老[18]。“劳动力再生产”完成代际传承，还离不开农村这个“根”。也就是说，大规模推动土地流转的条件，目前还不具备。这一是因为农地确权工作，进展缓慢；二是因为农民进城的体制障碍，还没得到根本性破除。
农地确权认股，能实行较灵活的“动账不动地”。因人口变动产生的土地份额问题，可以得到较好解决。通过农地确权认股，“动账不动地”，可以达到土地收益，村集体成员“人人有份”的目标。“不动地”，有利“增进地力”目标的实现。这样，长期困扰土地问题上的效率与公平问题，就有望得到较好解决。
新型职业农民，与传统的小农生产，一个较明显的区别，就在于“规模经营”。但人多地少的矛盾，又决定了现阶段的“规模经营”，只能“适度”。否则，大量的农村人口和劳力，失去土地，城镇又还不完全具备相应的接纳能力，将是一个严重的社会问题。
根据我国地域辽阔、各地经济社会发展不均衡、地域地理自然条件差异大、人多地少等国情特征，结合新型农业生产经营主体培育与传统小农还将长期存在的农情，在农业生产经营模式上，决不能搞“一刀切”。平原盆地宜发展适度规模农业，主要解决大宗农产品的生产供给。山区丘陵地区，宜发展现代休闲农业（包括休闲林业、休闲渔业等），主要解决药材、林木山货和需要特殊场地生产的珍稀动植物的生产供应，同时提供人们休闲旅游放松身心的场所。
七、休闲农业是新常态下农民增收的重要路径之一
城乡发展一体化，并不是简单地把农村建设为城市，而是涉及政治、经济、文化、社会等多方面转型的系统工程。所有这些，都要借助经济发展状况来反映，
必须加快我国农村市场经济建设步伐，让资源有序回流农村。资源有序回流农村，一靠政策调整，统筹城乡发展；二靠工业反哺农业、城市支持乡村；三靠农业经济转型升级。
休闲农业（当然包括乡村旅游），是农业经济可持续发展的战略选择[19]。休闲农业“接二连三”，低碳环保，符合“两型社会”发展要求；休闲农业是农业经济中的无形资产（如地理景观、山水田园风光、农耕文化、古镇民居、民俗风情等）转化为现实生产力的宽厚平台，是城乡统筹城市支持乡村的有效途径，在欢乐中实现城乡财富转移，是增加农民收入和实现绿色GDP的极佳路径。
中国能否顺利跨越“中等收入陷阱”，一个关键的挑战，是能否以可持续的方式保持较高速增长[20]。中国发展经济学的典基人之一，张培刚先生早年在他的博士论文《农业工业化》中，很明确地指出了，中国农村的出路，在于“农业工业化”。今天，我们应该怎样来理解这一思想的深刻含义呢？内地农村大量承接沿海地区转移过来的低端制造加工业，同样受到出口受制产能过剩、自然资源约束加剧的严峻的挑战。发展休闲农业，无疑给我们带来希望的曙光。
1、休闲农业是产业结构中的朝阳产业。
我国大力发展劳动密集型产业所积累的生产能力，已受到越来越强的约束。“人口红利”逐渐消失、刘易斯拐点迹象出现，从不同角度和层面表明：在进入中等收入水平后，劳动力成本明显提高，资源价格大幅上涨，依赖廉价劳动力和狂耗资源来发展经济已无优势可言。
休闲农业碳排量低、绿色环保可持续性强，是朝阳产业。发展休闲农业，是一种把农民组织起来的较有效形式，有利于现代农民养成。休闲农业能使农村剩余劳动力就地转移，延长产业链，增加农产品附加值，使农业的环保价值、观赏价值、生态价值、资源价值等先前被忽视的价值充分发挥出来，突破以往只体现产品价值的局限。
2、国内消费市场巨大。
“当前世界主要经济体城市化率都在75%以上。这起码说明，中国城镇化还有很大空间。据权威测算，2001年到2011年10年期间，城镇化每提高1个百分点，拉动投资增长3.7个百分点，拉动消费增长1.8个百分点。甚至有经济学家认为，城镇化每提高一个百分点，可以替代出口10万亿元，未来5年，如果城镇化进展顺利，我国居民消费规模会从不到20万亿元提升到30万亿元，投资的需求规模或达40万亿元。这对于转型中国的宏观经济来说，是扎扎实实的内需。”[21]
“高收入者消费意愿不足，低收入者消费能力不足”，是目前我国经济发展必须解决好的问题。而低收入群体又主要分布在农村。在投入受限、出口受制的条件下，潜力巨大的国内消费市场，是一主动权完全掌握在自己手中的有效通道，能较有效地避免因外部环境摩擦可能造成的经济回落或停滞。
乡村发展休闲产业，具有得天独厚的优越条件。良好的生态环境是不可多得的资源、能产生源源不断的经济效益。2011年国庆期间，笔者在桂林阳朔一带考察，“黄金周7天，阳朔县共接待中外游客85.2万人次，……实现旅游总收入3. 8亿元”。而笔者所在的同纬度县市，不仅面积大而且人口多几倍，2010年全年财政总收入达到8.2亿元还着实庆贺了一番[22]。
我国经济发展的短板是农村相对贫穷。村庄经济发展了，县域经济就有坚实基础，国家经济社会发展的短板就能补齐[23]。发展休闲农业，是在现有农业经济的基础上，提升与再造小农经济，为建设现代农业生产体系开辟通道。这样的路径选择，有利于农村各种资源合理有效利用，有利于农民收入较快提高，有利于把分散的农民组织起来，有利于巩固和壮大集体经济，有利于人与自然和谐相处，有利于城乡统筹发展，很可能成为我国破解三农问题的突破口[24]。
结语
城乡二元结构体制，把全国的公民分成市民和农民两大类，农民的许多权利被剥夺，造成了“城市像欧洲，农村像非洲”的城乡隔离状态。城乡发展一体化，就是要破除城乡二元结构体制，还农民以公民权。这就必须要通过改革，敲掉支起城乡二元结构体制的鼎三足：城乡分治的户籍制度、城乡不一的土地所有制和差别化的城乡财政制度。在此基础上，完善各项政策措施，改革才能深入下去，效果才能巩固，城乡才能协调发展，经济社会持续发展才有厚实基础。
二〇一四年九月二十五日
[1]陆学艺 杨桂宏：《破除城乡二元结构体制是解决“三农”问题的根本途径》中国改革论坛网，2013-08-17
[2]陈爱巧：《从根本上扭转农村资源流失》，《“纪念张培刚先生百年诞辰学术研讨会暨第七届中华发展经济学年会”会议论文集》，2013.11
[3]陆学艺 杨桂宏：《破除城乡二元结构体制是解决“三农”问题的根本途径》中国改革论坛网，2013-08-17
[4]陈爱巧：《论土地流转与农村发展》，《共和国优秀专家学者60贡献人物与获奖文论集》，2009
[5]陆学艺 杨桂宏：《破除城乡二元结构体制是解决“三农”问题的根本途径》中国改革论坛网，2013-08-17
[6]陈爱巧：《土地流转应与城市资本等要素“双向流动”》，《农民日报》，2011.1.18第3版
[7]陈爱巧：《论现阶段我国农村公共物品供给》，《中华百业发展论坛》，人民日报出版社，2006年
[8][8]陈爱巧：《我国社会保障的现状调查与分析》，《中国科学发展文论集萃》，中国人物传记学会，2011.1
[9]陈爱巧：《完善“分税制”：财力与事权匹配》，《创造公平、开放与可持续发展的社会 财税改革再出发——中青年改革开放论坛（莫干山会议·2013）文集》，中国市场出版社，2014年2月第1版
[10]陈爱巧：《城乡统筹下的土地制度改革探讨》，《“第五届中国经济论坛”会议论文集》，2010.9
[11]陈爱巧：《“农地确权”不是私有化》，《求是先锋——领导干部学习践行党的群众路线的理论与实践》，中国领导科学研究会，2014年7月
[12]陈爱巧：《论土地流转与农村发展》，《共和国优秀专家学者60贡献人物与获奖文论集》，2009
[13]陈爱巧：《农户承包与土地私有辨析》，《市县领导参阅》2013年第24期
[14]陈爱巧：《“分税制”运行近二十年评价》，《市县领导参阅》，2011年第1~2期
[15]陈爱巧：《政府改革需以财税改革为突破口》，《中国当代重大创新理论成果文选》，纳税人报社编辑部，2012.6.12
[16]陈爱巧：《完善“分税制”：财力与事权匹配》，《创造公平、开放与可持续发展的社会 财税改革再出发——中青年改革开放论坛（莫干山会议·2013）文集》，中国市场出版社，2014年2月第1版
[17]陈爱巧：《“家庭农场”健康成长问题探讨》，《制度创新与农业现代化、新型城镇化》，中国农业出版社，2014年3月第1版
[18]陈爱巧：《流向“公民”的农民工》，《“增长、转型、改革——未来10年的新兴经济体”论文集》，中国·海口，2013.11.2
[19]陈爱巧：《休闲农业是农业经济发展的战略选择》，《中国（休宁）休闲农业与魅力乡村发展论坛论文集》，2011.年11月
[20]陈爱巧：《中国如何跨越“中等收入陷阱”之思》，2011.3.29~9.23
[21]邓海建：《“农民进城成本”到底有多高》，新华网 时政2014年03月19日，来源：中国青年报
[22]数据来源：当地的政府网
[23]陈爱巧：《中国村庄经济发展问题研究》，中国改革论坛网，2011-10-25
3陈爱巧：《新型城镇化背景下的休闲农业发展》，中国县域经济报（2014年第22期 总第921期）
（作者简介：江西省赣州市南康区财政局经济师）
来源：第八届县乡干部论坛
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